我国中央银行法律制度：历史考察与特点分析

常 健，饶常林

(华中师范大学 a.法学院 b．公共管理学院，湖北 武汉 430079)

传统中国社会是个古朴的农业社会，中央银行与中央银行制度都不是根植于我国传统社会的产物，它们是随着外国的坚船利炮一起到来的舶来品。我国中央银行与中央银行法律制度发端于百年前的大清银行与《试办银行章程》、《大清银行则例》。虽然自1905年大清银行建立中国社会历经百年变革和数度政权的更迭，但中央银行在中国百年社会经济发展中却始终扮演着重要的角色。回顾我国中央银行与中央银行法律制度发展的历程，其虽经数度变革，但历史却有着惊人的重复。“我们在公司法领域出现的许多问题都不是突然发生的，它都有一个历史的脉络。如果我们对这些历史脉络都清楚的话，我们就能明白为什么会发生这些问题及如何来解决这些问题”[1]35。认清历史，理解历史，才能更好地创造历史。对于我国中央银行和中央银行法律制度变迁历史的梳理，也许更能为我们深入理解我国现行中央银行与中央银行法律制度提供清晰的思路。

一、1840～1911：清末中央银行法律制度与实践

鸦片战争的爆发打开了封闭中国的大门，也将中国社会经济裹挟进了世界经济运行体系。随着社会商品化程度的提高，货币金融在社会经济生活中的地位日渐突出。自1845年起，西方国家的金融机构大批进入我国，甚至成为我国现代金融业发展的主导。“甲午战争之后，西方各国除了经营存贷款、汇兑等业务外，主要将对清政府贷款作为主要的资本扩张手段，进而操纵中国金融市场，乃至清政府的财政。”[2]虽然，1896年我国第一家新式银行——中国通商银行——设立，并被清政府授予了货币发行权，但其规模较小无法主导金融市场。清政府面临“言常用则岁出岁入不相抵，言通商则输出输入不相抵，言洋债则竭内外之力，而更无以相抵。”[3]33面对此种金融与财政困局，不少人提出“援引世界上英、法、德、日等国创办中央银行解决政府财政困难事例，建议清政府设立官银行，以此整理币制，挽救财政危机”[4]。1895年，顺天府尹胡燏棻提出：“于京城设立官家银行，归户部督理；……购极精之器，选极细之纸，印行钞票，而存其现银于银行。”[5]3691898年，盛京将军依克唐阿奏请“由户部筹款在京师设立总银行，外省提用库银于省垣各设分银行，各处口岸由关道筹款设立通商银行，仍由部印造钞票，妥定章程。”[6]1032-10331904年3月，主管财政的军机大臣奕劻上奏，无国家银行“则国用盈虚之大局，不足资以辅助……现拟先由户部设法筹集股本，采取各国银行章程，斟酌损益，迅即试办银行，以为财政流转总汇之所。”[7]10371904年3月，户部尚书鹿传霖也以“制币与银行相辅而行，非银行则不能畅行各币”为由，参考各国银行章程，提出具体设立户部银行的方案[8]1037-1042，即《试办户部银行章程》(以下简称《章程》)。《章程》奉旨批准后，1905年9月27日户部银行在北京成立，并逐步在天津、上海、汉口、济南、张家口、奉天、营口、库伦等地开设分行。

《章程》对户部银行的设计则主要借鉴英格兰银行和日本银行的经验，即在户部银行的治理机制方面主要采取英格兰银行三权分立制度；在户部银行的归属方面则仿效日本银行归属大藏省管辖的做法；在户部银行的外部组织结构方面则采取英格兰银行分支行制度[9]51。《章程》共计32条，对户部银行的资本结构、组织结构、运行机制、职能权限等做出了规定，其中第5条、第8条、第20条、第21条、第23条、第24条、第25条、第28条规定专门涉及其中央银行的货币发行职能、收解官款代理国库职能、调节金融市场职能和市场紧急援助职能等[10]。

1908年，清政府管制改革中户部改为度支部，户部银行也被改称为大清银行，同时度支部也对《章程》进行修订，重新颁布《大清银行则例》(以下简称《则例》)。《则例》共计24条，除重申《章程》中规定的发行货币、代理国库、稳定通货职能外，还明确规定大清银行具有经济财政事务及公家一切款项，代公家经理公债及各种证券职能*参见何品整理：《大清银行始末记(一)》，《档案与史学》1997年第6期；潘健：《论立法变革对近代中国中央银行的影响》，《中国经济史研究》2008年第2期。。此后《兑换纸币则例》、《大清银行章程》、《现行详细章程》等明确大清银行职能和其他中央银行权限的法律法规相继颁布。这使得大清银行的国家银行性质更加鲜明。

《章程》和《则例》是我国最早的银行立法，也是最早的中央银行法，使得大清银行具有了中央银行的初步职能，“设立户部银行，……以立中央银行之基础”，而大清银行“即为中央银行”[11]74。在经理国库方面，《则例》第6条规定：“大清银行得由度支部酌准定令，许其经理国库事务即公家一切款项，并代公家经理公债及各种证券。”在统一货币发行方面，《章程》第8条、第24条规定：“以后银元局铸造银铜各币，均应交本行承领，与商号直接往来，以便流通市面”，“本行有整齐币制价值之权，凡遇市商把持垄断，将各项制币价值任意抬抑之时，本行得以禀请从严惩办，秉公定价，务使币价一律以维圆法”；《则例》第5条、第7条规定：“大清银行有代国家发行纸币之权……”，“大清银行有代国家发行新币之责，应随时体察市面情形，向度支部请领新币，由部核准知照造币厂分别发放以资流通。”在对金融市场救助方面，《章程》第5条规定：“本行归国家保护，凡遇市面银根紧急青黄不接之时，本行可向户部禀请发给库款救济，其发给之款，照章按期筹交息银”；《则例》第12条：“大清银行凡遇各地方市面银根经济之际，得由职员会定议，呈准度支部借给款项维持市面，仍由银行按期照章结算存息，听候部示。”

依据《章程》和《则例》的法律规定户部银行和大清银行初具中央银行的职能，在经济实践中履行了部分中央银行职能*以维护金融稳定为例，1910年上海橡皮股票风潮爆发，上海道出面向9家外国银行借款维持市面但未能达到效果。上海总商会因此请求大清银行迅速筹款放贷给各银行、钱庄以救危局，后由度支部电令大清银行解银百万至上海才控制了局面的恶化。此后在对北京、天津的救市中也以大清银行为主。参见曲词：《中国中央银行法律制度演进》，中国人民大学2010年博士学位论文，第55页。。但从整体而言，由于金融业主要被外国银行所控制以及清政府中央集权的衰落，户部银行和大清银行在社会经济生活中的价值功效难以发挥。一方面，虽然清政府中央银行的目的之一是保障财政供给，但由于清政府大量向外国银行借款，导致外国银行操纵中国的财政金融，清政府的财政状况并未因此改观。另一方面，清末我国币制混乱，各地方政权为了自身利益抵制币制统一；外国银行凭借不平等条约和各国在华势力的保护依然享有货币发行权；而中国私营银钱业基于自身利益以及对外国银行享有货币发行权的反对也抵制货币统一。所以，大清银行设立至清政府被推翻，大清银行总共发行货币额度1800万两[12]1056-1057，根本满足不了社会经济发展对货币流通的需求，大清银行统一币制的努力收效甚微。此外，无论是户部银行还是大清银行均为股份制银行，也从事普通商业银行的存贷款业务，乃至中央银行业务退居次席。在经营管理上，大清银行人浮于事、调度不灵、官僚把持、官商勾结，主要经营人员多无现代银行知识，至1911年底大清银行亏空款项已达白银2000多万两，竟然超过银行总资本一倍以上。

二、1912～1949：民国时期中央银行法律制度与实践

(一)“北洋政府阶段”中央银行法律制度与实践

1911年辛亥革命爆发，随着清政府的垮台，大清银行也停止营业。南京临时政府成立后，一方面全国的金融形势十分严峻，大批中资银行和银钱业倒闭；另一方面大清银行商股股东联合会要求对大清银行进行改组作为政府的银行。1912年1月以上海大清银行为中心，南京临时政府将大清银行改组为中国银行，作为国家中央银行。此后，袁世凯组建北京政府，中国银行在北京筹设总部，于1912年8月1日正式开业，上海中国银行改为分行[13]。1913年4月15日，北京政府通过《中国银行则例》，由财政部通告各国银行，声明中国银行“系国家中央银行”[4]。北洋政府阶段除中国银行履行中央银行职能之外，北洋政府1914年4月7日颁布《交通银行则例》，赋予交通银行一部分中央银行职权，包括以振兴轮、路、电、邮四政为名经理交通四政的专款，从而实际分理国库，掌管特别会计国库金；交通银行还享有货币发行权，可经政府之委托专理国外款项和承办政府事项*参见中国第二历史档案馆等合编：《中华民国金融法规档案资料选编》，档案出版社1989年版，第175页；曲词：《中国中央银行法律制度演进》，中国人民大学2010年博士学位论文，第77页。。此外，政府的关税、盐税和铁路收益由外国银行经理，地方收支基本上由各省银行经办，甚至由一些商业银行经办。

1913年《中国银行则例》共计30条，分别规定中国银行为股份有限公司，采取总分行组织结构，受政府财政部的全面控制，其不仅具有依据政府委托经理国库、代发国币、募集和偿还公债等中央银行部分职能，还具有经营一般商业银行业务职能。1913年《中国银行则例》规定的银行制度在性质上与此前的大清银行并没有本质区别，依然是作为政府财政工具的综合性银行，其中央银行的职能并不能充分体现[9]76-77。1917年梁启超任财政总长，为恢复中国银行的信用，开始着手《中国银行则例》的修订，进行中国银行的改革。1917年修订的《中国银行则例》经总统核准公布施行，修订以确立中国银行作为中央银行的独立性为核心，内容涉及扩充商股，增强中国银行人事任免的独立性，限制中国银行为政府垫资等*1917年《中国银行则例》的修订使政府利用中央银行货币发行权弥补财政的目的无法实现，并不符合军阀当权者的利益，所以1918年段祺瑞的皖系取得国会控制权后即向国会提出恢复1913年《中国银行则例》，从而引发“新旧则例之争”。这场争论一直持续到1923年，随着皖系的战败，争论才结束。。

北洋阶段的中央银行——中国银行和交通银行——具有极其鲜明的时代特色。(1)北洋政府成立中国银行的目的在于解决政府财政困难。1913年财政总长熊希龄在拟订国家中央银行则例草案中指出，“苟中央不急设一完全之金融机关，则纸币不能发行，国库无从统一，金融滞塞，汇兑不通，工商坐困，税源日竭，虽欲整理财政，亦决无着手之处。故中央银行之创办，在今日中国财政棼如，币制混乱，金融窘困之秋，诚不可一日或缓”[4]。遂《中国银行则例》中规定，中国银行享有代国家发行国币，协助政府整理币制，推广纸币发行之权，同时经理国库和公债[14]162。但实际上，当时中国银行最主要职责就是为政府代理公债发行[15]。(2)北洋政府时期，中国银行、交通银行、外国银行以及省立银行，甚至普通商业银行均经理财政税收事务，中央银行职能分散。“中国银行等履行中央银行职责的银行并不能给商业银行提供票据清算服务，连中国银行、交通银行之间及其与商业银行之间的票据清算都要依靠钱庄进行。而北洋时期各商业银行也不向中国银行等代行中央银行职能的银行缴纳存款准备金，故中国银行等也不是普通商业银行的最后贷款人。”[16](3)北洋政府时期，中央银行没有统一货币发行。除中国银行、交通银行外，许多商业银行具有货币发行权，据统计“截止民国十七年底止，除中国、交通及各省地方银行不计外，各行发行之数目，已达10348027.1元。”[17]104同一时期，外国银行在华也拥有纸币发行权，从清末到1918年是外资银行纸币在中国流通最广的一个时期，最低估计大约310303644元；1921年—1925年间，外国银行纸币的流通量竟大大超过了本国银行所发行的纸币数量[16]。(4)北洋政府时期，中央银行业务商业银行化趋势明显。中国银行本身作为股份制银行实行官商合办，但从1912-1915年中国银行并没有对外出售商股。1917年随着《中国银行则例》的修改，商股数量开始增加，到1926年北洋政府覆亡前夕，官款只剩5万元，商股已占总股本的97.5%，中国银行几乎成为商办银行[18]647-648。交通银行也是如此，至1928年交通银行商股占总股本约90%，也基本上成为商办银行[16]。

(二)“南京国民政府阶段”中央银行法律制度与实践

1917年孙中山在中国国民党成立宣言中就提出建立中央银行的主张[19]。1924年，为摆脱财政困境，筹措北伐军费，孙中山决定创设广东革命政府的中央银行。1924年8月中华民国中央政府(广东)颁布了《中央银行条例》(以下简称《条例》)，并于8月15日成立中央银行。1924年《条例》共计16条，其第7条明确规定了中央银行的职责为：代政府募集内外实业债款；发行货币；代理金库现金之出纳及代收各项公款；代政府创办或经营各项国有之实业。由于孙中山本人对于中央银行独立性的充分认识，《条例》第6条规定：“中央银行如贷款于政府，应以确实抵品或担保及诸生利事业者为限，其款额不超过资本总额百分之二十，偿还期并不得逾三个月。”在《条例》第8条规定，“中央银行不得经营有投机性质之营业。(一)除营业上必需之不动产外，购入或承受不动产及以不动产作放款之抵押品。(二)购入或承受置业公司及其他非经政府担保之各项公司股票暨证券、债票。(三)购入或承受各项货物。”[14]49-50上述规定对保持中央银行的经营独立性具有直接的规范作用，使广州中央银行在很短时间内就建立了相应的信用，取得了较好的业绩。

1927年国民政府定都南京，由于此时的广州中央银行的信用崩溃*随着“北伐”战争的发展，军费开支剧增，中央银行资本有限、吸收的存款不足，因此只能依赖增发纸币以应付政府的军政开支。但纸币政策并非万能，其会带来通货膨胀和更大的财政困境。如国民政府迁移武汉之后，通过中央银行大量发行纸币，从1927年4月到6月，汉口中央银行发行货币总额接近3000万元，比1924年—1926年底近三年发行的总额还多(参见中国人民银行总行参事室编：《中华民国货币史资料(1924-1949)》第2辑，上海人民出版社1991年版，第44-45页)。很快武汉市面上的纸币无法兑换，汉口中央银行宣布停顿。而广州中央银行也是如此，1927年一年间纸币发行总额也达3500万元。1927年11月17日，广州发生“张黄事件”——即张发奎、黄琪翔等人在广州发动政变，改组国民党广东省党部、广东省政府，这一事变引起了挤兑风潮，广东中央银行不得不停止兑换纸币长达一年。参见缪润华：《广州中央银行发展、停顿的简要经过、原因及其影响》，《新乡学院学报》2009年第4期。，为稳定政权、筹措“北伐”军费、保障财政供给，南京国民政府决定新设中央银行*在1928年南京国民政府设立的中央银行开业后，广东的中央银行于1929年3月改称“广东中央银行”，降为分行；1932年1月，其又改称“广东省银行”，再被降级为地方银行。。故1927年10月22日颁布新的《中央银行条例》，共计19条，该条例于1928年10月5日修订为20条；1928年10月25日《中央银行章程》共计45条核准公布。1928年《中央银行条例》和《中央银行章程》均明确规定，中央银行为国家银行，由国民政府设置经营之；中央银行享有“遵照兑换券条例发行兑换券、铸造及发行国币、经理国库、募集或经理国内外公债事务”等特权[14] 529-530, 533-534。1928年11月1日，南京国民政府在上海成立中央银行。与此同时，中国银行于1928年10月26日颁布《中国银行条例》(共计24条)、于11月颁布《中国银行章程》(共计69条)；交通银行于1928年11月16日颁布《交通银行条例》(共计23条)、于11月颁布《交通银行章程》(共计69条)。这些条例和章程均赋予中国银行、交通银行“代理一部分之国库事宜”等中央银行职能。上述条例和章程共同组成了南京国民政府有关中央银行的法规体系，构建了中央银行的基本职能框架[15]。从《中央银行条例》规定的产权关系看，其规定“中央银行为国家银行，由国民政府设置之”，显然是汲取了大清银行与北洋时期中国银行的教训，在制度设计上明确中央银行的产权为国有产权，力图与中央银行的“公共产品”特定保持一致。在中央银行机构设置上，《中央银行条例》第9、10、11、12条规定，中央银行的权力机构施行三权分立制度，由理事会、监事会和总裁副总裁分别行使立法、检查与行政之权，力图在中央银行内部形成分权制衡格局，摆脱政府部门和利益集团的操纵。但一方面，中央银行依然兼有商业银行职能，已经影响了中央银行“公共产品”特性的发挥。另一方面，中央银行的理事会、监事会与总裁均由选任或特派，使得中央银行决策依然“唯政府意志而动”[20]135。此外，中央银行的设立依然没有完成统一国库管理、统一货币发行、集中存款准备等任务，使得中央银行难以发挥其国家银行的职能。

1934年国民政府财政部参照各国中央银行法例及当时国家之金融状况，对《中央银行条例》与《中央银行章程》展开修改。1935年5月23日《中央银行法》(以下简称《法》)经立法院通过后由国民政府公布施行，以前所颁布的《中央银行条例》被废止*1936年1月23日，国民政府对《中央银行法》进行了修正，但与1935年《中央银行法》相比内容变化很少，仅将中央银行的营业期限由35年调整为30年；商股可占股份额度由40%增加为60%，且对商股入股的限制放松；将中央银行副总裁的数量由1个调整为2个。参见潘健：《论立法变革对近代中国中央银行的影响》，《中国经济史研究》2008年第2期。。1935年《法》共计7章36条，其规定较《中央银行条例》的主要变化体现在：(1)《法》第3条规定，中央银行设总行于首都，强化了其作为国民政府国家中央银行的地位和作用。(2)《法》第6条规定，中央银行的资本总额为银本位币一万万元，由国库拨足，从而增强了中央银行的资本实力。(3)《法》增加了中央银行理事会的权限，即一方面将中央银行理事会成员增加到11—15人，另一方面将中央银行内部机构的设置权交由理事会和总裁行使，并有权任命中央银行各分行经理。(4)《法》对中央银行的纸币发行权有了更明确的规定，其第2条第一项、第二项规定，中央银行具有“发行本位币、辅币之兑换券，经理政府所铸本位币、辅币及人民请求代铸本位币之发行”的特权。

抗日战争爆发后，国民政府继续推进中央银行法律规则与中央银行制度的完善，颁布了一系列法规推进中央银行职能的规范，1938年6月公布《公库法》，规定由中央银行唯一代理国库；1940年8月公布《非常时期管理银行暂行办法》，规定银行应以所收存款总额的20%为准备金，转存当地中、中、交、农四行中的任一行，开始集中保管银行存款准备金；1942年5月颁布《中中交农四行业务划分及考核办法》，规定中央银行的主要业务为集中钞券发行，统筹外汇收付，代理国库，汇解军政款项，调剂金融市场，并协助财政部调剂资金供求，推行票据制度，督促各银行缴纳存款准备金；1942年7月，财政部又颁布《统一发行办法》、《中央银行接收省钞办法》，规定自本年7月1日起，所有法币的发行统归中央银行办理，所有各省省银行或地方银行发行的钞券及其准备金，均归中央银行保管, 终于使中央银行独享法币发行权[15]。通过上述法律规则的规范与引导，国民政府的中央银行逐步拥有了真正意义上的“政府的银行”、 “发行的银行”、 “银行的银行”的中央银行基本职能。

抗战胜利后，1947年国民政府行政院审议通过修订的《中央银行法草案》。这一草案可以认为是对国民政府中央银行法律制度建设的经验总结和制度重构，从现代看应是国民政府最为完善的中央银行法律。在《中央银行法草案》中规定，中央银行具有“发行币券、经理国库、经理公债、收存银行准备金”的职能；中央银行是唯一的发行银行，其所发行之币券，为中华民国法币，通行全国；中央银行收存全国银行法定准备金；中央银行办理重贴现；中央银行为调节金融市场得买卖各项票据、债券[14] 529-530, 799-805。然而，随着内战的爆发，《中央银行法草案》并未颁行实施。

三、1949至今：新中国中央银行法律制度与实践

1948年12月1日，在原华北银行、北海银行和西北农民银行的基础上组建中国人民银行，以原华北银行为总行；原有三家银行发行的货币及其对外的一切债权债务，均由中国人民银行承受*参见华北人民政府布告(金字第四号)，转引自中国法学会董必武法学思想研究会编：《华北人民政府法令》(内部资料)，2007年8月，第224-225页。转引自曲词：《中国中央银行法律制度演进》，中国人民大学2010年博士学位论文，第151页。。依据当时制定的《中国人民银行组织纲要草案》，中国人民银行的主要职能为：(1)发行货币，并整理地方货币；(2)调剂各解放区金融；(3)管理发行准备(回笼计划、物质筹调及现款管理)；(4)指导各解放区对敌货币斗争；(5)代理金库；(6)企业投资。所以，早期的中国人民银行既具有发行货币、代理国库等中央银行部分职能，也具有资金融通等商业银行功能，甚至还具有直接投资企业的财政功能和对敌货币斗争的政治任务[20]140。其基本定位并不明确。

1949年，新中国成立前夕中国人民政治协商会议通过了《中央人民政府组织法》，其第18条规定，中国人民银行为政务院直属单位，接受财政经济委员会指导。1950年政务院对中国人民银行的职能进行了调整，颁布《中央人民政府中国人民银行试行组织条例》。该条例规定，中国人民银行受政务院领导，管理全国的货币金融事业，主要职责是：(1)掌管币券印制与发行，调剂货币流通；(2)动员和集中货币资财，办理长短期放款和投资；(3)通过现金管理，划拨结算，对国家机构、国营企业、合作社的财务经营，进行统计监督；(4)管理和经营外汇及贵金属，办理国际收支与清算；(5)掌握金融行政，监督私营、公私合营及外商金融业，管理金融市场；(6)代理国库，执行国家预算之出纳事宜；(7)办理国家债券发行事宜；(8)领导专业银行及保险公司；(9)掌管其他有关金融事宜[21]357。1950年《中央人民政府中国人民银行试行组织条例》是在1948年《中国人民银行组织纲要草案》基础上增加了中国人民银行管理和领导全国金融事业职责，进一步强化了人民银行作为中央银行的职能，也大量的赋予了人民银行如发行债券、监督国营经营性机构财务、经营长短期贷款和投资等财政职能。1953年之后，随着社会主义改造的开始，我国逐步建立了高度集中的计划经济体制。中国人民银行也逐步成为发展国民经济的“货币发行中心、会计出纳中心和信贷结算中心”，保险公司合并进入人民银行*1951年，我国政府决定由国营的人民保险公司引导私营保险公司施行公私合营。到1952年，全国369家私营保险公司集中为两家公私合营的太平保险公司和新丰保险公司。至1956年，两家公私合营保险公司实际只经营海外业务，国内业务都由中国人民保险公司接管。1959年，中国人民保险公司划归中国人民银行领导，保险公司建制被取消。，各公私商业银行也陆续被合并进入人民银行*1950年中国银行划归中国人民银行管理，与中国人民银行国外业务管理处联合办公。1957年财政部开始对交通银行进行改制，交通银行逐步演化为财政部地方企业司。此外，1952年农业合作银行并入中国人民银行；1957年中国农业银行并入中国人民银行。1957年之后，商业银行基本上均并入了中国人民银行，中国人民银行成为我国唯一经营商业银行业务的银行。，形成人民银行兼具中央银行职能、商业银行职能、财政职能、经济管理职能的“大一统”格局*“大一统”的中央银行体制是指将中央银行的职能和商业银行的职能集中于单一的国家银行，不允许商业银行和其他金融机构存在的一种单一金融组织体系。我国“大一统”的中央银行体制借鉴前苏联经验形成，具有以下基本特征：(1)中央银行既是国家的金融管理机关，又是经营货币信贷业务的特殊企业；既是掌握国家货币发行的国家银行，又是直接对工商企业发放贷款的信贷机构。(2)国家对信贷实行独家垄断，禁止银行信用以外的其他信用形式存在；(3)银行体系内部采用行政管理的办法，货币供给和信贷规模全部由中央银行控制，通过计划指标的分解，层层分配到各级银行，人民银行基层机构没有经营自主权。(4)这种类型的金融组织体系，与高度集中的计划经济体制相适应。参见朱正元：《中央银行制度理性与我国中央银行制度变迁研究》，中南财经大学1999年博士后流动站研究报告，第144-147页。。中国人民银行“成为国家建设资金的主要供给者，服从于国家经济建设需求，具体负责对国营企业、国营商业、农业、手工业的信贷。”[22]而经济实践中，财政部积极介入中国人民银行的经营管理，甚至于1969年7月财政部与中国人民银行合署办公，所以中国人民银行实际主要担负“政府的银行”的职能，具有“强财政、弱金融”的特征。

1978年实行改革开放后，对中国人民银行的改革随即展开。1977年8月国务院下发《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，正式明确中国人民银行是国务院直接领导的部委级单位，与财政部分立，省以下的银行分支机构也应当分设。1979年1月中央决定恢复设立中国农业银行，原中国人民银行承担的农村金融业务转由中国农业银行专业化经营。1979年3月，国务院批转中国人民银行《关于改革中国银行体制的请示》，决定将中国银行从中国人民银行中分设出来，同时成立国家外汇管理局。1982年7月，国务院批转了《关于人民银行的中央银行职能及其与专业银行的关系问题的批示》，强调了中国人民银行作为中央银行的职能与作用。1983年9月，国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，提出中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，不对企业和个人办理信贷业务*基于此，1983年9月，国务院决定成立中国工商银行，承担由中国人民银行办理的工商信贷和城镇储蓄业务。至此，中国人民银行将其商业银行职能全部剥离。，集中力量研究和做好全国金融的宏观决策，加强信贷资金管理，保持货币稳定。其主要职责是：(1)研究和拟订金融工作的方针、政策、法令、基本制度，经批准后组织执行；(2)掌管货币发行，调节市场货币流通；(3)统一管理人民币存贷利率和汇价；(4)编制国家信贷计划，集中管理信贷资金；(5)管理国家外汇、金银和国家外汇储备、黄金储备；(6)代理国家财政金库；(7)审批金融机构的设置或撤并；(8)协调和稽核各金融机构的业务工作；(9)管理金融市场；(10)代表我国政府从事有关的国际金融活动。《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》的颁布，从基本制度层面厘清了中国人民银行的职能与职责，初步恢复了中国人民银行为中央银行的本来面目，开启了中国人民银行全面履行中央银行职能的时代。

由于《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》并非法律文件，且其中规定存在漏洞，加之改革开放后中央对地方投资权限的下放，地方政府投资冲动加强，凭借其对中央银行地方分行的控制，以及中央银行和专业银行地方分支机构与当地政府、地方经济、地方企业之间利益的一致性，导致分权体制下特有的基层推动信贷和货币供给的“倒逼”机制[23]。这种“倒逼”机制导致信贷扩张频频超出计划规模*1984年我国全年信贷增量计划数为423亿元，现金发行计划为80亿元，实际数字分别为988亿元和262.3亿元，超过计划规模1.34倍和2.28倍。1985年全年信贷增量计划数为715亿元，现金发行计划为150亿元，实际数字分别为1486亿元和195.7亿元，超过计划规模1.09倍和0.3倍。参见谢平：《我国货币政策面临的三大问题》，《改革》1993年第3期。，迫使中央政府必须从制度上进一步强化中国人民银行作为中央银行的地位，加大中央银行对货币供应量宏观调控的力度。1986年1月，国务院发布《银行管理暂行条例》，其第二章用7个条文规定了“中央银行”制度。《银行管理暂行条例》的颁布是新中国成立以来第一次用法律形式明确中国人民银行是我国中央银行，强调中国人民银行的主要职能为：(1)研究拟订全国金融工作的方针、政策，报经批准后组织实施；(2)研究拟订金融法规草案；(3)制定金融业务基本规章；(4)掌管货币发行，调节货币流通，保持货币稳定；(5)管理存款、贷款利率，制定人民币对外国货币的比价；(6)编制国家信贷计划，集中管理信贷资金，统一管理国营企业流动资金；(7)管理外汇、金银和国家外汇储备、黄金储备；(8)审批专业银行和其他金融机构的设置或撤并；(9)领导、管理、协调、监督、稽核专业银行和其他金融机构的业务工作；(10)经理国库，代理发行政府债券；(11)管理企业股票、债券等有价证券，管理金融市场；(12)代表政府从事有关的国际金融活动。《银行管理暂行条例》虽然在中央银行法律制度的立法层面有了很大突破，但当时我国的社会经济发展依然拘泥于计划调节，使得中国人民银行的运作在实践中依然存在不少问题。一方面，中国人民银行依然兼顾部分政策性业务，如给老少边穷地区提供开发扶贫贷款、给重点企业贷款等；另一方面，中国人民银行的各省市支行纷纷设立全资附属具有法人资格的资金市场(或融资中心)和证券公司，从事商业银行和投资银行业务[20]154-155。中央银行具有的存贷款功能直接违反《银行管理暂行条例》第11条中规定的“中国人民银行不对企业、个人直接办理存款、贷款业务。”此外，中国人民银行虽然在建制上摆脱了财政部的控制，但在1995年《中国人民银行法》颁布前，财政部依然可以向人民银行借款和透支以弥补中央财政赤字和专项支出费用，这样的借款高达1663.57亿元*参见《国务院关于规范处理1995年以前中央财政向人民银行借款问题的报告》(2003年10月23日)。，人民银行依然充当第二财政的职能。

20世纪90年代，随着我国经济的发展，在经济生活中出现了高投资规模、高货币信贷投放、高工业增长、高物价上涨以及由其引发的股票热、房地产热、开发区热、集资热，物价水平随之上涨，金融领域乱象丛生。为加强中国人民银行的宏观调控能力，整顿金融秩序，1993年12月国务院通过《关于金融体制改革的决定》，明确提出“金融体制改革的目标是：建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系。” 该《决定》还规定，中国人民银行的主要职能是制定和实施货币政策，保持货币的稳定；对金融机构实行严格的监管，保证金融体系安全、有效地运行。1995年3月18 日八届全国人大三次会议通过了《中国人民银行法》，这是新中国第一部中央银行法律，该法共计八章51条，全面规定了中国人民银行作为我国中央银行的性质、职能、法律地位、组织机构、人民币的发行与管理、人民银行基本业务、金融监督管理等规则，从法律上保证了中国人民银行制定和实施货币政策及对金融业实施监督管理的权威性，为建立和完善中央银行宏观调控体系和加强金融监管提供了法律保障。依据1995年《中国人民银行法》的规定，中国人民银行的职责为：(1)依法制定和执行货币政策；(2)发行人民币，管理人民币流通；(3)按照规定审批、监督管理金融机构；(4)按照规定监督管理金融市场；(5)发布有关金融监督管理和业务的命令和规章；(6)持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；(7)经理国库；(8)维护支付、清算系统的正常运行；(9)负责金融业的统计、调查、分析和预测；(10)作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；(11)国务院规定的其他职责。上述规定实质上令中国人民银行全面拥有了中央银行的三大职能，成为真正意义上的中央银行。在实践中，人民银行也逐步切断了与财政部的资金供给关系，不再对财政部借款和透支。为了保障《中国人民银行法》的作用发挥，国务院先后制定《外汇管理条例》(1996年1月29日)、《中国人民银行货币政策委员会条例》(1997年4月10日)、《支付结算办法》(1997年12月1日)、《人民币管理条例》(2000年2月3日)等配套法规，初步构建了我国中央银行法律规则体系。

2003年12月27日，十届全国人大常委会第六次会议修订了《中国人民银行法》，该次修订重点在于：(1)明确《中国人民银行法》的立法目的在于维护金融稳定，并规定了人民银行维护金融稳定的具体规则；(2)突出人民银行具有宏观调控职能，其第12条增加“中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用”。(3)删除中国人民银行对商业银行的金融监管职能，将人民银行对银行的金融监管职能剥离给新设的银行业监督管理委员会。至此，我国中央银行法律制度逐步趋于完善，成为金融法律制度的核心。

四、我国中央银行法律制度沿革的特点分析

中央银行在我国出现的历史已逾百年，中央银行立法的历史也同样久远。我国不同时期的中央银行法律规则与中央银行的具体运作，虽然它们产生的时代背景不同、经济体制不同，但无论是清末时期、国民政府时期还是新中国时期，中央银行法律设计与中央银行具体运作均具有某些相同的特点，成为我国中央银行法律制度变迁的线索。

(一)中央银行的设立与法律制度的产生均是政治选择的结果

20世纪初期开始，各国(地区)中央银行的设立，绝大多数均出于维护金融市场稳定、宏观调控经济的单纯的经济动因。如美联储的设立即是为了应对如1907年的金融危机，保持金融市场稳定。第一次世界大战后，许多国家的经济与金融发生了剧烈波动，面对世界性的金融危机和严重的通货膨胀，1920年在比利时首都布鲁塞尔召开的国际金融会议提出：“为了稳定货币，首先应使各国财政收支平衡，以割断通货膨胀的根源。对于发行银行则应脱离各国政府政治上的控制，按照稳健的金融政策活动。”[24]79会议同时提出了，在世界各国普遍建立中央银行制度的必要性。1922年在日内瓦召开的国际金融会议重申了布鲁塞尔会议形成的决议，又提出“各国未设中央银行者，应即设立”；会议认为，国家金融的稳定与调节，需要各国中央银行的合作[25]。在此期间，各国改组和新设的中央银行达40多家。

而在同一时期，清政府设立大清户部银行的初衷即为“以便整理币制，挽救财政危机”[4]；北洋政府成立中国银行的目的在于解决政府的财政困难[15]；南京国民政府成立中央银行亦有与武汉国民政府分庭抗礼、稳定政权并筹措“北伐”军费的目的；新中国中国人民银行的组建则是整理解放区币制，整顿金融秩序，保障财政供给的需要。所以，我国中央银行的设立与中央银行法制建立的根本出发点并不是保障金融秩序的稳定、促进经济的发展，而是基于我国社会动荡的现实进行的政治选择的结果。

(二)中央银行设立以财政功能为主

如前所述，世界上各国早期中央银行的组建均与战争相关，均以筹措军费、保证政府财政供给为目的。到1746年，英格兰银行已经为政府提供1168.68万英镑的借款。不仅是英格兰银行，在19世纪末之前各国建立的中央银行(或其前身)，几乎无一不以解决政府资金问题为动机而建立[26]53。但20世纪，随着人们对中央银行职能的深入认识，各国中央银行逐步摆脱政府的控制，强化其独立性。如1920年布鲁塞尔国际金融会议提出，“对于发行银行则应脱离各国政府政治上的控制，按照稳健的金融政策活动。”[25]79美联储依据《1935年银行法》对其内部组织进行改革，成立联邦储备体系理事会，财政部部长和货币监理局局长不再担任理事会成员，使得美联储改变了依附财政、货币政策从属于财政政策的格局，逐步强化了美联储的独立性[27]。

而在我国，除由于孙中山本人对中央银行独立性的深入了解，使广东国民政府颁布的1924年《中央银行条例》中规定了中央银行对政府保持适当的独立性之外*但需要明确的是，广州中央银行后期，随着“北伐”战争发展军费开支剧增，中央银行并没有按照1924年《中央银行条例》规定行事，依赖增发纸币应付政府的军政开支，中央银行又沦为政府的财政机构。，无论清政府、国民政府还是新中国的中央银行早期均以财政功能为主。中国银行在北洋时期最重要的职责就是为政府代理公债发行[15]。新中国组建中国人民银行后，人民银行随即就承担了动员和集中货币财资、监督国家机关和国营企业财务等多项财政职能。1969年7月财政部与人民银行合署办公，人民银行为财政服务成为其最主要的职能。1978年之后虽然人民银行与财政部分立，但其依然充当政府第二财政的职能，至1995年人民银行对财政部借款和透支额度高达1663.57亿元，而这一问题一直到2003年才得以解决*参见《国务院关于规范处理1995年以前中央财政向人民银行借款问题的报告》(2003年10月23日)。；2003年国务院批准中国人民银行动用外汇储备注资国有金融机构，也在此模糊了中央银行货币规则与财政部财政规则的界限，实质上也是一种对财政透支的行为[28]。

(三)中央银行从“政府的银行”向“银行的银行”演变

我国中央银行制度发轫于清政府时期，虽然经历多次政权的更迭，但不同政权阶段组建的中央银行职能的发展轨迹均是从强调中央银行的财政职能开始，逐步变迁到具有统一货币发行职能，再到为商业银行提供支付结算服务和最后贷款人救助等职能。

清政府设立的大清银行除了发挥其为财政服务的职能外，其也希望通过中央银行的运作逐步统一货币的发行；但随着清政府的灭亡，这一目标并未实现。国民政府时期，在1924年《中央银行条例》、1927年《中央银行条例》、1935年《银行法》中均规定了货币发行权。然而南京国民政府成立后，除中央银行外，还有33家大小银行拥有货币发行权，货币种类之多，发行制度之混乱，使得南京国民政府制定的金融经济政策难以实施[9]134-135。1935年，南京国民政府颁布《关于实施法币布告》和《关于改革币制实施法币政策发表之宣言》推行法币政策，废止了各商业银行、省银行的货币发行权，规定仅中央银行、中国银行、交通银行和中国农民银行四家拥有货币发行权[14]401-405。1942年5月，国民政府颁布《中中交农四行业务划分及考核办法》，其“实施步骤”中规定：“全国钞劵发行，应集中于中央银行办理。所有省地方银行发行钞劵，由财政部规定办法，限期结束。中、交、农三行发行钞劵，应移交中央银行接受。”[14] 657-659至此，我国历史上首次由中央银行集中统一货币发行*国民政府的中央银行虽然统一了货币发行权，但并未实现统一货币发行权的基本目的——稳定币值。由于抗战后期和国共内战中南京国民政府财政赤字的加大，中央银行根本不可能根据发行准备进行有序的货币发行，而只能依据财政需求进行货币发行，这也直接导致了货币滥发现象严重，最终法币制度崩溃。。此外，国民政府的中央银行也初步具备了“银行的银行”职能。南京国民政府于1940年8月颁布《非常时期管理银行暂行办法》，其第2条规定：“银行经收存款，除储蓄存款应照储蓄银行法办理外，其普通存款，应以所收存款总额百分之二十为准备金，转存当地中、中、交、农四行任何一行。”[14]641-643这一规定是我国第一次将银行准备与存款额度相关联，是中国现代中央银行存款准备制度的首次法定化。依据1942年颁布的《中央银行办理票据交换办法》和《中央银行附设票据交换行庄保证准备股价委员会办事规则》，国民政府中央银行设立票据交换所，初步建立了中央银行的票据交换及清算制度。

中国人民银行从其成立之初，《中国人民银行组织纲要》规定“发行人民银行钞票，定为华北、华东、西北三区的本位币，统一流通”，开启了人民银行统一货币发行的新时代。1950年，政务院通过《中央人民政府中国人民银行试行组织条例》、《中央人民政府政务院中央金库条例》、《禁止国家货币出入境办法》以及《妨害国家货币治罪条例》等法规，保证了货币发行权集中于中国人民银行。1951年11月政务院决定在新疆发行印有维吾尔文的人民币，至此新中国的货币发行得以统一，由中国人民银行垄断货币发行权的行使[22]。1978年后，随着中国人民银行剥离商业银行职能，尤其是1983年《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》颁布，人民银行才开始逐步履行服务商业银行的职能。1995年颁布的《中国人民银行法》明确规定了人民银行“维护支付、清算系统的正常运行”、“向商业银行提供贷款”、“为金融机构开立账户”等为商业银行提供服务的职能*参见1995年《中国人民银行法》第4条、第22条、第25条、第26条、第27条。。2003年修订的《中国人民银行法》在1995年法律规定的基础上进一步规定，人民银行具有“维护金融稳定”的职能，并初步规定了对问题银行业金融机构进行“最后贷款人”救助的规则*参见2003年《中国人民银行法》第1条、第2条、第33条、第34条、第35条。。随着《中国人民银行法》制度规则的不断完善，人民银行丰富了作为“银行的银行”的职能，尤其是对“维护金融稳定”的规定，使得我国与发达市场经济国家的中央银行法律制度逐步接轨，中国人民银行作为“银行的银行”维护金融稳定的核心职能凸显。

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