对我国农村土地银行法律制度的反思＊

丁 燕

（青岛大学 法学院，山东 青岛266071）

一、有关我国农村土地银行建立和运行的理论诠释

由于我国土地性质的特殊性，农村土地的自由流转受到诸多限制，城乡要素未实现平等交换，在此制度背景下，我国农村土地银行的建立和发展已经逐渐从诱致性制度变迁转化为强制性制度变迁。因此，我们有必要从经济学、博弈论和比较法的视角诠释我国农村土地银行的建立和运行。

（一）经济学视角

在“企业的性质”中，为了理解企业在经济运行中的作用，科斯提出了三个基本问题，第一个也是最基本的一个是：什么是企业？或更严密地说，是什么特性把企业组织和市场交易区分开来；第二个是有关企业规模大小的决定性因素问题，或者，用科斯的话就是：“为什么企业家不组织一个更大或更小的交易？”最后一个是这样的：“现代社会所进行的交易方式的多样性是空前的”，科斯探询交易属性是如何影响企业内部组织和市场组织的相对成本。上述问题的回答开启了关于在企业内部直接生产所花费的成本和通过价格体系进行合作生产所花费成本之间的比较，随后被推广并被其他人命名为“科斯定理”，从而成为交易成本经济学的基石。［1］（P65－66）在现实生活中，交易成本为零是不存在的。一个可能的完整交易成本清单（如搜寻和信息成本，谈判及决策成本，监督和执行成本）囊括了任何可能产生的传统市场失灵现象。［2］（P113）

农产品生产、交易过程中会产生各种各样的成本，传统的土地碎片化经营基本无法实现生产活动的市场化，也无法提供有效的市场供给，更无法在农药、化肥等农资产品方面形成规模需求，缺乏市场的议价能力。作为企业组织形式的一种——农村土地银行的出现，能有效节约和降低各种成本。农村土地银行运作链条中的种植大户或者专业化公司往往采取规模化、集约化经营模式，能够显著降低成本，提高经济效益。首先，采取规模化、集约化经营模式，可以将大量的土地交由实力雄厚、擅长市场运作的专业化公司经营，从而节约人力成本；其次，采取规模化、集约化经营模式，可以充分发挥大型收割机、播种机等现代农业机械设备的作用，减少闲置和维护机械设备的成本，提高生产效率；再次，采取规模化、集约化经营模式，有利于通过翻种不同作物或者通过其他的技术方式对质量不同、种植庄稼种类不同的土地进行改良，降低改良土地的成本；最后，采取规模化、集约化经营模式，有利于解决农村挖沟、修渠，拉电、建设扬水泵站等基础设施所需的资金和人力匮乏等问题，还便于农民之间的沟通。综上，农村土地银行的建立，能够使种植大户或专业化公司采用现代高效的集约化生产方式，有助于农村劳动力的市场化和农村土地的资本化，降低各种交易费用，提高经济效益，符合我国经济增长方式转变的发展趋势，从而最终决定了构建农村土地银行的可行性和生命力。

（二）博弈论视角

策略是博弈论的核心概念，主要指博弈中各参与人的一组完整的相机的行动计划。“完整的相机的计划”是对一个参与人行为的完整描述，它包含了这一个参与人在它的每一个决策点上所做出的行为。［3］（P23）标准型博弈的经典例子包括囚徒困境、性别战博弈、斗鸡博弈、智猪博弈等。以智猪博弈为例，主要指的是这样一种状况，圈栏中有一只大猪和一只小猪。在圈栏的一端是一个大大的按钮，只要按下去，圈栏的另一端就有食物流出到盘子里。每只猪都可以选择按下按钮（P）或不按（D）。如果它们都不按的话，它们就会饿坏。如果小猪按下了按钮，而大猪没按，流出的食物会完全被大猪吃掉，因为它先得到食物（这种情况下小猪得到的结果比它们都不按按钮得到的结果还要糟糕，因为它付出努力按下按钮，但却没得到食物）。如果大猪按下了按钮，那么小猪在大猪走到盘子之前可以分享到一部分食物。［3］（P32）如果大猪和小猪都努力按下按钮，双方进行合作，就可以获得更多的食物。

博弈是在各博弈参与主体之间进行的。农村土地银行的设立与运作体现了多方主体利益的冲突和协调，具体涉及到的利益博弈参与主体包括农民、农村土地银行、种植大户或专业化公司、地方政府，其中冲突集中表现为存地农民和贷地企业（即种植大户或专业化公司）之间的利益分配。存地农民通常会比较土地租赁价格和当前个人生产经营所得，从而决定是否将土地存入农村土地银行；而贷地企业也会比较土地租赁价格和企业规模经营后的收益，从而决定是否从农村土地银行贷地经营。从理性的经济人角度出发，存地农民倾向于获得更多的存地收益，贷地企业倾向于付出更低的贷地成本但同时获得更高的利润。二者之间的冲突随即凸显，如果每一方主体都只考虑自己的利益，二者之间的合作就无法进行，会出现存地农民不愿存地，贷地企业不愿贷地的状况。此种情形类似于“智猪博弈”中描述的“如果它们都不按的话，它们就会饿坏”的情形。因此，在实践中，我们需要找寻利益平衡点，确定存地农民和贷地企业都能够接受的收益分配比例，此时，无疑将在存地农民和贷地企业之间展开一场动态博弈，具体体现为利益的不断冲突、妥协和协调。在上述两方利益动态博弈过程中，农村土地银行和地方政府也会加入，如农村土地银行有自身的价值追求、利润目标和风险承担，而地方政府也有自己的政绩要求和社会保障目标，从而使动态博弈关系变得更为复杂。因此，农村土地银行的建立和运行，必须面对和处理错综复杂的多方利益主体的博弈关系，平衡各方利益，从而谋求长远发展。

（三）比较法视角［3］（P23）

比较法建立在现实主义基础上，发展了新的独自体系，同实践相契合。［4］（P45）比较法具有较强的批判品格和特质，有助于比较法的研究者通过比较各国不同法律制度，进一步分析法律制度背后的规制理念以及社会、经济背景，从而决定自己本国法律制度移植域外法时应作出的合理取舍。在国外许多国家，土地银行不是一个新生事物，无论是在发达国家，如美国、德国等国家，还是在发展中国家，如印度、菲律宾等国家，土地银行及其相关法律制度都已经构建。我国澳门、香港以及台湾地区也已建立了土地银行，且运行效果良好。虽然各国建立土地银行的背景和具体情况各有不同，但土地银行之所以受到各国和地区的青睐，最重要的原因在于：土地银行不仅能够有效缓解本国国内农村经济发展的资金瓶颈，而且能有利于本国的土地储备和土地的市场化流转，最终有利于本国经济的可持续发展。可见，构建农村土地银行的必要性，业已在国外完成了逻辑论证。我国应积极借鉴国外好的经验做法，建立和完善我国农村土地银行的法律制度，但同时也应避免法律制度借鉴后可能产生的水土不服。

国外土地银行法律制度值得借鉴的地方如下：第一，政府在土地银行设立和运作中的法律定位准确，政府一般以资金的支持、政策的扶持和宣传、培训等方式进行引导和帮助，不会角色错位，行政干预过度。第二，通过法律明确规范农地贷款的操作方式，具体包括农地贷款的对象、用途、额度、期限和利率等，如美国的《联邦农业贷款法》和《农业信用法》就对上述内容作出了明确规定。此外，精巧的组织机构设计、多渠道的资金筹集方式和健全的风险管理办法也都值得我们借鉴。

为避免法律制度借鉴之后可能产生的水土不服，我们需要明确以下内容：第一，我国的土地性质分为国有和农村集体所有，城乡二元化结构问题突出，农村金融成为研究热点。而在很多国家，土地私有化，金融行业的发展在城市和农村之间并无本质区别，甚至并不存在“农村金融”的提法。因此，在借鉴国外土地银行法律制度时，应注意由于土地性质不同而在流通方面的法律限制性规定和相关法律的价值取向不同，不能以偏概全，一味采取“拿来主义”。第二，土地银行的传统核心业务是土地抵押贷款，但随着经济的迅速发展，其核心业务开始向多元化方向发展，逐步开展理财和投资业务，符合部分国家混业经营的制度安排。但在我国，农村土地银行尚未成长为真正意义上的银行，土地抵押贷款还存在法律障碍，如果借鉴国外做法，盲目开展理财和投资等多元化业务，不仅增加了经营风险，也与我国分业经营的相关规定存在冲突。

综上，我们应以本土情况为立足点，以域外法为工具，构建和完善我国农村土地银行法律制度。

二、我国农村土地银行法律制度存在的缺陷

我国不少地区已经设立了农村土地银行，进行试点探索，不断涌现出江湾模式、浙江绍兴模式、重庆模式、成都模式、杨凌示范区模式等，也取得了一定的成效。但各农村土地银行在运作模式、具体名称、功能定位、业务内容、资金来源、收益分配、风险承担等各个方面具有不同的特点，结合各地的实际运作情况进行分析总结，我国土地银行法律制度存在的缺陷如下：

（一）法律性质不明确

我国各地农村土地银行的组织机构名称多样化，如土地银行、土地信用合作社、土地股份合作社、土地信托中心等，我们统称其为“农村土地银行”。在我国现行法律框架下，农村土地银行的法律性质并不明确，容易造成实务中的适用困惑。具体如：农村土地银行的法律性质是政策性银行，还是完全市场化运作的商业银行？抑或是半市场化运作的新型农村金融组织？设立农村土地银行需要履行何种审批程序或法律程序？设立主体和注册资本金方面有何要求？农村土地银行应由哪个部门主管？在哪个部门登记？此外，农村土地银行法律性质界定的不同还直接影响其功能定位、组织机构的设置、业务范围的确定以及收益分配和风险分担机制的建立。因此，明确农村土地银行的法律性质是构建我国农村土地银行法律制度时的首要任务。

（二）组织机构设置模式不统一

我国各地农村土地银行的名称虽然多样化，但组织机构设置都呈现出了同一特征，即独立于原农村金融组织机构，设立了新的组织机构。比如，在浙江绍兴模式中，设立了专门的土地信托机构，建构了县、乡、镇三级土地信托服务组织体系。在重庆模式中，由重庆市农村商业银行、重庆市主要土地储备机构和其他合法的金融机构作为共同发起人，设立股份制重庆农村土地银行。在杨凌示范区模式中，在村委会的组织下，由村民民主选举组成组织机构，具有村民理事会和经济组织的双重属性。可见，在我国农村土地银行的各试点区域内，均设置了新的组织机构，但遗憾的是，各组织机构设置模式并不统一，到底哪种模式具有先进性和科学性，很难轻易得出结论。但至少有一点我们可以肯定，在明确农村土地银行法律性质的大前提下，其组织机构的设置模式也应统一起来，便于法律规制和政府管理。一方面，统一的组织机构设置模式有利于法律从企业组织法维度对农村土地银行进行规制，促进其组织机构设置的科学性和内部治理机制的完善；另一方面，统一的组织机构设置模式也有利于政府主管部门对农村土地银行进行管理和监督。

（三）功能定位残缺，业务开展存在法律障碍

我国各地农村土地银行的功能定位不统一，有的是纯粹的存贷土地的中介，有的是信托中心，有的是农村抵押权信贷平台。从比较法视角分析，纯粹的存贷土地中介的功能定位存在重大偏差，并非真正意义上的土地银行之本质。由于功能定位直接决定业务内容，我国一些农村土地银行简单地将功能定位于“存贷土地的中介”是有失科学的，严重悖离了土地银行本身的内涵。在错误的功能定位前提下，我国不少农村土地银行的业务内容仅限于存贷地业务，有的还兼有其他非银行业务功能，服务于政府的各种政治目标，业务内容的偏离和价值目标多元化最终使一些农村土地银行失去其立足之本。此外，在我国现行法律的规定下，业务的开展还存在法律障碍。如我国《担保法》第37条规定，耕地等集体所有的土地使用权不得抵押。我国《物权法》第184条放宽了要求，允许法律规定可以抵押的除外，虽留有回旋余地，但立法仍未明确认可集体所有的土地使用权抵押的合法性。这使我国许多农村土地银行不敢越雷池一步，连国外土地银行最传统的农村抵押贷款业务也不敢涉足，更遑论其他业务内容。综上，只有使我国农村土地银行回归其应有的功能定位，清除业务开展存在的种种法律障碍，才能提高农村土地银行的运作效率。

（四）资金来源缺乏

我国农村土地银行设立和运作所需资金来源缺乏，主要是依赖地方政府的财政拨款作为支持，难以满足业务开展和可持续发展的需求。以贵州省湄潭县的土地银行为例。1988年，贵州省湄潭县成立了土地金融公司，1997年，该公司不良贷款高达550万元，被责令撤销。土地金融公司运行失败的原因有多种，包括职能定位、业务设计不当、多种主体目标错位、风险控制乏力等，其中资金实力的制约是主要原因之一。最初，拟定的土地金融公司注册资本金为2000万元，但是由于缺乏资金来源，最终由省、地、县三级财政各自出资100万元，凑齐300万元注册资本金。［5］（P120－121）有 限 的 资 金 不 仅 使 其 容 易 偏 离农地金融业务，也使其业务的扩大难以维系，使其发展丧失可持续性。贵州省湄潭县土地银行运行失败的例子不是个案，其他诸多农村土地银行也存在资金匮乏的经营性危机乃至生存性危机，因此，如何从法律制度的角度解决农村土地银行资金匮乏问题，值得我们认真思考和研究。

（五）收益与风险的配置不合理

在我国各地农村土地银行运行过程中，各方利益主体的收益分配不公平，典型的如存地农民的利益无法得到保障。农民处于弱势地位，无谈判地位和话语权，地方政府为追求政绩，行政介入过多，违反自愿有偿原则，滥用行政权力，强迫农民签订长期的土地租赁合同，一定程度上剥夺了农民的知情权和参与权。如浙江省绍兴县于2001年开始开展土地信托业务，前期运行效果良好，但由于行政介入过多，损害农民利益，同时由于相关法律制度的缺失，导致后期运行无以为继。此外，农地评估价值不公、存地价格增幅太小，也严重损害了农民的切身利益，导致各种纠纷产生。据统计，农村土地流转纠纷已经成为了重灾区。2010年，除了西藏之外，全国30个省、自治区和直辖市的村民委员会、乡镇人民政府和农村土地承包仲裁委员会共受理土地承包及流转纠纷22．25万件，其中农地流转纠纷6．44万件，占纠纷总量的28．9%，比2009年上升了0．8个百分点。［6］（P20）缺乏稳定合理的收益分配机制是农地流转纠纷产生的重要诱因之一。与此同时，农村土地银行运行中的风险分担也不合理。许多农村土地银行是在政府扶持下设立的，不能自负盈亏，在出现亏损时，往往由地方财政承担，这显然与与收益的分配不相匹配。此外，仅收取微薄贷地利息的贷地农民却面临失地风险，将承受巨大的社会和心理压力。而农业生产周期长，受季节影响大，种植大户或专业化公司的的经营风险也难以控制，与其收益不成正比。因此，从法律层面构建稳定、合理的收益与风险分配机制迫在眉睫。

三、我国农村土地银行法律制度的改进建议

（一）明确农村土地银行的法律性质

何谓农村土地银行？如何对其法律性质进行界定？我国理论界和实务界并未达成共识。有的学者认为，我国立法应当借鉴国外立法例，明确农村土地银行的法律性质为“以农地抵押贷款为核心业务的市场化商业银行”。有的学者则认为，我国应立足实际情况，构建具有本国特色的土地银行，形式可以多样化，或为股份合作制，或为土地入股农村专业合作社，或为土地信托机构，或为政策性农村金融组织等。面对诸多学者的不同意见，我们不能偏听偏信，应进行实地调研和专家论证，并广泛征求意见，统一具体名称，在法律层面明确土地银行的内涵和外延，对其法律性质、进入门槛和退出机制以及经营过程中的监管制度进行法律规制。法律固有的稳重品格决定了我国农村土地银行的法律制度应当一步到位，与国外立法例接轨，将土地银行界定为：“经营农村土地借贷、土地融资等业务的市场化金融组织”。考虑长远发展的目标，并结合各国土地银行“去行政化“的发展趋势，我国农村土地银行应界定为商业性银行，而非政策性银行。即使设立之初具有较强的政策性，也仅是过渡性策略，欲谋求发展壮大，走市场化道路乃必然之选择。因此，我们亟需一部专门的《农村土地银行法》对农村土地银行的法律性质界定清晰，使我国农村土地银行在建立之初就有健全的法律制度作为保障，为后续的发展壮大清除制度障碍。

（二）设计合理的组织机构

对于如何设计我国农村土地银行的组织机构？目前理论界有两种观点：一是有效利用资源，改造现有的农村金融组织，具体如改造农业发展银行和农村信用合作社。二是设立新的农村金融组织承担土地银行业务，具体如成立合作土地银行、股份制土地银行等。目前，第一种观点占据主流。对此，笔者持有不同认识。如何选择组织机构的设置模式既要考虑成本，又要考虑可行性。首先，在改良过程中，会存在新旧职能的交叉和衔接、相关职能部门和人员的调整以及诸多资源的重新整合，冲突和矛盾不断产生，成本未必低于新建组织机构的成本。对此，我们应收集相关数据，进行成本论证，然后决定取舍，而不是凭空猜测。其次，选择何种组织机构的模式，取决于政府的支持程度，改良旧有模式还是构建新的组织机构模式将直接涉关农村土地银行的主管部门的确定问题。主管部门是各地的金融管理办公室还是各地的银监局抑或是其他？如果设立新的组织机构，还涉及需要获得哪个部门的审批和在哪个部门登记注册等事宜。显然，这直接涉关政府各行政部门之间职责的分工和利益的重新配置，因此，将直接影响某一具体组织机构模式实施的可行性。

笔者通过比较各地农村土地银行的组织机构模式，倾向于肯定重庆新设股份制农村土地银行的模式，认为应在全国予以推广。在重庆模式中，重庆股份制农村土地银行由农村商业银行、重庆市主要土地储备机构和其他金融机构作为发起人设立。同时，重庆市还组建了由市国资委、市国土房管局、市城乡建委、市农委、市林业局等相关部门人员构成的专业化监督部门——农村土地银行监督管理委员会。但美中不足的是，该农村土地银行被定位为政策性土地金融机构。我们建议，在该土地银行运行一段时间后，地方政府应当适时退出，引进市场化竞争机制，使土地银行转化为市场化的商业银行。综上，我国未来制定的《农村土地银行法》应统一要求各地已建和拟建的农村土地银行采取股份制模式，内部组织机构的运行和治理可以参照公司法的相关规定执行。

（三）准确界定功能定位，消除限制业务开展的法律障碍

我国农村土地银行旨在解决农村资金匮乏问题，促进农村土地使用权的流转，促进土地资本化，提高农民收益，其功能定位应界定为“农村土地流转的平台”，流转的方式可以多样化，此内容可以明确规定在我国未来制定的《农村土地银行法》中。在准确界定定位功能的前提下，《农村土地银行法》还应明确农村土地银行业务范围的完整清单包括但不限于：“存贷土地业务、农地抵押业务、农地信托业务、农地证券化业务和地票业务，以及土地银行依法自主创新的其它业务形式”。本文重点介绍农地抵押业务、农地信托业务、农地证券化业务和地票业务。

1、农地抵押业务

如前所述，由于我国现行法律对农地抵押业务的开展有限制性规定，在实务中就出现不少规避法律规定的业务模式，如土地托管、存地证质押或土地经营权证质押等，从而曲线达到与农地抵押相同之功效。当法律的规定被公然、合理地规避时，其不能适应实践需求的缺陷便已暴露无遗。因此，开展农地抵押业务义务的前提是清除现行法律障碍。我们建议，应当尽快启动修法程序，对《担保法》进行修改，明确规定和认可农地抵押的合法性，同时规定农民对土地的优先承租权，保障其生存权。同时，还应在未来制定的《农村土地银行法》中对农地抵押的实体和程序内容作出进一步的明确规定。

2、农地信托业务

农地信托法律关系中有委托人、受托人和受益人三方当事人。农民作为委托人，将土地使用权作为信托财产委托给受托人——土地信托机构，土地信托机构通过转租、转包、转让等多种方式将农地交给种植大户或专业化公司进行规模化经营，土地信托机构在获得转租、转包或转让等收益并扣除各种费用后，支付给受益人。受益人可以是委托人，也可以是第三人。农地信托业务的开展并无专门的法律规定，现只能参照我国2001年《信托法》的规定执行，但由于农地信托具有专业化特点，法律的缺位严重制约了我国土地信托制度的发展。因此，我们应制定有关规范各种土地信托经营的法律法规及实施细则，重点规定信托财产的归属问题、土地投资信托基金具体运作机制、土地信托红利确定和分配等。［7］（P210）

3、农地证券化业务

农地证券化以土地为融资载体，以农村土地收益凭证或农村土地抵押债券为表现形式，在证券市场自由流动，具有较强的融资功能。我国有些地区的农村土地银行已经具有农地证券化的雏形，或者已经开展了农地证券化业务。但农地证券化业务的发展受制于很多不利因素，如农地证券化的基础——农村土地抵押贷款未形成较大规模，又如我国有关资产证券化法律法规本身存在诸多立法空白，再如我国农地确权工作的滞后和农地评估方法的不科学不客观等。因此，我们应修改《证券法》的规定，明确农地证券化业务的法律地位，确保其实体和程序内容的合法合规。条件具备时，我们还应制定具有针对性的专业性法律规范。

4、地票业务

2008年底，重庆市首开了我国开展地票业务的先河，成立了农村土地交易所，包括实物交易和指标交易。其中，指标交易就是地票交易，即建设用地指标凭证的交易。地票业务可以使农村多余的建设用地通过复垦形成指标而进入土地交易中心交易，有利于土地流转。但在运行过程中，由于缺乏科学的农村土地评估方法和对复垦环节的监督，使农民的利益受到了损害，从而限制了地票业务的进一步发展和推广。我们建议，应切实以保护农民利益为最高宗旨，建立科学的农地定价办法，此定价办法应由地方立法结合当地的实际情况制定和出台；同时，还应加强对复垦环节的社会监督和政府监督，从行政法和刑法角度完善责任追究机制和惩戒措施。

（四）拓展资金来源渠道

农村土地银行对资金的大量需求是长期的持续过程，在设立之时，就面临注册资本金的难题，运行之后，还面临业务开展的资金匮乏等诸多问题。基于农业贷款的长期性、低利率和风险大等特征，农村土地银行不可能像其他商业性金融机构那样通过吸收存款来筹集资金。如何拓展多渠道的资金来源呢？美国的经验值得借鉴。美国早期联邦土地银行采取的筹资方式，是以吸收股金、发行债券为主，同时提取盈余公积金。［8］（P108）我国农村土地银行资金来源的多元化乃大势所趋，可以是财政拨款、村集体组织的出资、农民的出资以及农村土地银行运营中的留存收益等。此外，还应鼓励企业、社会机构和外国资本投资、参股农村土地银行。因此，应在未来制定的《农村土地银行法》中明确农村土地银行设立主体的多元化，引入竞争机制，确立各设立主体的平等法律地位。在构建多元化资金来源渠道时，还须强调政府的支持。设立农村土地银行之初，地方政府一般会以财政拨款作为启动资金，但启动资金乃杯水车薪，为谋求长远发展，地方政府还应对农村土地银行发行债券给予担保，通过税收杠杆给予财政支持，如豁免各种税收，此类财政支持和税收优惠还应当由地方政府以政策法规的形式予以明确，制度化和法治化，从而具有稳定性并形成长效机制。在吸引外商投资、参股我国农村土地银行时，要注意不能违反我国现有的有关外资进入金融行业的投资项目、业务范围、控股比例等限制性法律规定。在鼓励内资企业投资、参股农村土地银行时，不能歧视民营企业，应平等对待国有企业和民营企业，形成自由竞争态势，真正实现市场化运作。

（五）建立利益平衡、风险共担机制

建立利益平衡机制需要政府发挥积极的主导作用：第一，政府应积极探索建立自愿、依法、有偿的市场化农村土地银行运作机制，绝不能用行政命令手段简单粗暴地强制农民签订合同，要按照《民法通则》和《合同法》的规定保护农民的合法权利。第二，政府要健全农地的定价机制，让农民在多方博弈中处于较为平等的地位，形成动态、合理的收益分配机制，如引导各方当事人在合同中规定贷地利息或收益应随物价指数的上涨而进行相应调整。合理的收益分配机制的形成最终有赖于农地确权制度的完善和科学农地评估办法的建立。地方政府应尽快开展并完成农地确权登记工作，从法律层面切实保障农民的土地使用权；设置专业的农地价值评估机构，出台科学的农地评估办法。第三，为实现多方共赢，政府需要将蛋糕做大，夯实盈利基础，故需要制定并出台相关的财税优惠政策，重点培育种植企业或专业化公司，增加经营收益。

建立风险共担机制需要从以下三个方面展开：第一，对于农村土地银行面临的经营风险，应构建农村土地金融风险基金中心，该风险基金的资金来源可以包括财政拨款及各农村土地银行的认缴金等；第二，对于农民承担的失地风险，除了在未来制定的《农村土地银行法》中赋予农民对土地享有优先承租权之外，还应加大农村养老和医疗等保险的发展，完善农村社会保障制度；第三，对于种植企业或专业化公司可能遭受的各种自然风险和经营风险，应完善政策性农业保险和商业性专业保险法律制度，建立各种行业风险基金担保或农业巨灾保险基金等。

四、结语

当我国农村土地银行的建立和发展逐渐从诱致性制度变迁转化为强制性制度变迁时，相关法律制度的缺失、不完善便暴露无遗，严重影响了农村土地银行功效的发挥，因此，我们应尽快构建我国农村土地银行法律制度。具体架构为：以制定《农村土地银行法》为中心，同时修订《担保法》、《证券法》《信托法》等相关法律，并及时出台农地确权和农地评估办法；此外，还应健全和完善相关税收、财政和农业保险法律制度。我国农村土地银行法律制度一旦构建，应包含下述各项要素：法律应是公开透明的；法律应当被遵守；法律应当平等对待各类情况相似的人；法律 的 程 序 应 当 具 有 正 当 性。［9］（P344－345）只 有 这样，此法律制度才能具有旺盛的生命力而经久不衰。

［1］（美）斯科特·E·马斯腾．关于企业的三大难题［A］．（美）斯蒂文．G．米德玛．科斯著，罗君丽等译．经济学：法与经济学和新制度经济学［C］．上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2010．

［2］（澳）马丁·泽尔德．对话科斯的成本：一个旨在调和对科斯定理的证明和反证的综述［A］．（美）斯蒂文．G．米德玛．科斯著，罗君丽等译．经济学：法与经济学和新制度经济学［C］．上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2010．

［3］（美）沃森著，费方域等译．策略：博弈论导论［M］．上海：格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，2010．

［4］（德）茨威格特，克茨著，潘汉典等译．比较法总论［M］．北京：法律出版社，2003．

［5］曾庆芬．土地承包经营权流转新趋势下农地金融问题研究［M］．北京：中国农业出版社，2011．

［6］张云华等．中国农地流转问题调查［M］．上海：上海远东出版社，2012．

［7］周小全．城乡统筹中的农地金融问题研究：以河南省新乡市为例［M］．北京：经济科学出版社，2012．

［8］吴占权．农村新型金融组织业务创新研究［M］．北京：冶金工业出版社，2012．

［9］（美）理查德·A·波斯纳著，蒋兆康译．法律的经济分析（上）［M］．北京：中国大百科全书出版社，1997．