海难救助应召救助人救助费用补偿机制研究＊

刘长霞

（北京工商大学 法学院，北京100048）

应召救助人是指在海难事故发生后，应国家主管机关的召唤对遇难船舶进行救助的人。我国法律明确规定，海难事故发生后，有关单位和在事故现场附近的船舶、设施，必须听从主管机关的统一指挥。①应召救助人在海难救助中发挥着重要作用。仅就渔业救助而言，2011年，全国各级渔业行政主管部门及其渔政渔港监督管理机构共组织渔业力量参与海难救助820起，调度、派遣渔业行政执法船艇334艘（次）、渔船1058艘（次），参与各类海难救助活动，挽回经济损失约3．31亿元。［1］（P54）其中，应召参加救助的渔业船舶占所有救助船舶总量的76%之多。应召救助人在主管机关指挥下开展海难救助，不可避免地面临着人力、物力等费用支出，由于我国海难救助机制尚不健全，应召救助人在救助过程中的费用支出一直得不到合理补偿，处于自流状态。如果这一现状得不到有效改善，必然损害应召救助人参与海难救助作业的积极性，不利于海难救助事业的长期稳定发展。本文拟对当前应召救助人的救助费用补偿路径进行梳理分析，指出其中的不足，并提出相应建议。

一、私法补偿路径之海难救助报酬：基于应召救助人与被救助人之间法律关系的考察

（一）应召救助人的海难救助报酬请求权

为了鼓励紧急情况下对海上遇难船货的救助，海商法上的海难救助法律制度规定海上救助财产者可以获得以救助报酬为形式的丰厚奖励。海难救助报酬，是指救助方对海上遇险船舶或其他财产进行救助并取得效果时，有权依法或依合同向被救助方获取的款项。［2］（P246）这种救助报酬不单单是对其工作和付出劳力的补偿，也不是“应得报酬”。“在救助作业中，幸运的救助人如果遇到金额巨大的财产濒临危险，其可能得到一大笔可观的奖励。”［3］（P722）海难救助报酬设置的目的主要有两个：一是对海难救助者的救助费用支出进行补偿；二是对海难救助者的救助行为进行奖励，以鼓励人们自愿提供海难救助服务。

传统意义上的海难救助是一种纯私法关系，救助人自愿开展救助，并在救助取得效果的情况下获得丰厚的救助报酬补偿，在救助无效果的情况下，则自行承担相关费用支出无法得到偿付的风险。传统海难救助仅涉及救助人与被救助人两个法律主体，双方之间形成单一的海难救助法律关系。与此不同，应召救助人出现的海难救助中存在三方法律主体：主管机关、应召救助人及被救助人，形成三种法律关系：主管机关与应召救助人之间的法律关系、主管机关与被救助人之间的法律关系以及应召救助人与被救助人之间的法律关系。在此情形下，应召救助人是否能如同一般海难救助中的救助人一样享有海难救助报酬请求权，以实现自己的救助费用支出补偿？

应召救助人应主管机关的召唤参与救助作业，主要出现于国家控制的海难救助作业中。我国《海商法》第192条规定：“国家有关主管机关从事或者控制的救助作业，救助方有权享受本章规定的关于救助作业的权利和补偿。”应召救助人能否依据海难救助法律制度获得救助报酬补偿，主要取决于其能否能为海难救助的救助方。海难救助以自愿原则为核心原则。自愿原则要求救助行为的实施不能是出于任何公共义务、准公共义务或者合同义务。［4］（P273）应召救助人与一般救助人最大的区别在于，其应主管机关的召唤并在主管机关的指挥下开展救助作业，应召救助人能否成为海商法上的救助人并享有海难救助报酬，主要取决于其开展海难救助活动是否出于自愿，为此我们需要考察以下两点：

1、《海上交通安全法》第38条的规定对应召救助人“自愿”的影响

自愿救助是指救助方或被救助方在发生救助法律关系时，其作为或不作为完全出于自愿。对救助方而言，其开展救助行为应不具有合同上的、职务上的或法律上的救助义务。《海上交通安全法》第38条要求主管机关在接到求救报告后，应当立即组织救助。有关单位和在事故现场附近的船舶、设施，也必须听从主管机关的统一指挥开展救助作业。一方面规定了主管机关对海难救助做出反应并尽速前往救助的义务，另一方面规定了应召救助人听从主管机关的指挥开展救助的义务。那么《海上交通安全法》的这一规定能否构成应召救助人法律上的救助义务，进而影响应召救助人主张海难救助报酬的权利？

法定救助义务在海难救助上主要体现为三点：救助海上遇险人命的义务、对海难救助做出反应并尽速前往救助的义务以及船舶碰撞后互救的义务。影响应召救助人海难救助报酬请求权的因素主要体现在前两种救助义务中。

第一，救助遇险人命的法定义务

尽管道德义务在民法中并不具有法律基础，但是在海上，救助人命一直就是海员的传统义务。当前国际公约及许多国家的法律均将救助海上遇险人命视为一项法定义务。②对 此，相关国际公约及国内法都做了明确的规定，如《1910年救助公约》第11条的规定、《1989年救助公约》第10条的规定、我国《海上交通安全法》第36－37条的规定等。实践中，应召救助人应召参加的救助作业大部分是从救助遇险人命开始，并与救助财产交叉进行。对未履行救助海上遇险人命的救助义务者，各国一般都规定了相应的处罚措施。如我国《海上交通安全法》就明确规定，主管机关可以视情节给予警告、扣留或吊销职务证书、罚款的处罚。除民事责任外，未履行救助海上遇险人命的义务还可能导致刑事责任。如我国台湾地区有关规定指出，船长或行使船长职权的人对遇有行将淹没或者其他危难的人，在不甚危害其船舶、海员、旅客安全范围内应尽力救助，如有余力而置之不顾，船长处三年以下有期徒刑或拘役。［2］（P235-236）

救助人命的法定义务是否会影响同一海难救助中救助财产者所应获得的救助报酬？对此，我国《海商法》及相关国际公约在规定了救助海上遇险人命的法定义务后，没有做出明确规定。但从相关国际公约及有关国家法律的表述来看，在救助人命的同时救助财产，只要这种救助财产的行为不影响海难救助报酬所要求的“自愿性”原则，救助者应该有权就其救助遇险财产的服务主张海难救助报酬。例如，英国1995年《商船航运法》即明确规定，尽管救助海上遇险人命的义务适用于所有船长，然而，船长履行上述义务并不影响其本身及任何他人依据救助公约或合同享有报酬权。③MSA 1995，s．224，Sched．11，Pt II，para．3（2）．

第二，对海难救助做出反应并尽速前往救助的义务

这一义务要求船长在收到海上遇难信号或任何其他方式发出的遇难信息后，除存在其无法前往或没有必要前往的特殊情形外，应全速前往救助。对这一义务的违反，轻则受到罚款、吊销船长船员证书等处罚，重则构成犯罪。如英国1995年《商船航运法》第93部分规定了船长对遇难信息做出反应的义务。如果船长违反这种义务，将构成犯罪。④MSA 1995，s．93（6）．与此同时，英国1995年《商船航运法》在规定船长的这一法定义务之后，明确规定这一义务的存在并不影响其本人及其他任何人的救助报酬请求权。⑤MSA 1995，s．93（7）．而我国法律及相关国际公约并没有对此问题进行明文规定。

通过上述分析，本文认为，我国《海上交通安全法》第38条的规定并不从实质上影响应召救助人开展海难救助的自愿性，进而影响其海难救助报酬请求权。一方面，法律对救助海上遇险人命以及尽速前往救助的法定义务的规定是明确且直接的，其并非针对应召救助人而做出的特殊规定，而是对所有海上船舶做出的一种普遍要求。我国《海上交通安全法》第38条的规定实质上是对这种法定救助义务的国内法规定，是我国履行相关国际公约及遵循海难救助一般国际惯例的具体表现。事实上，这种法定义务的存在，并不影响救助人开展海难救助的自愿性及其海难救助报酬主张。另一方面，《海上交通安全法》第38条的规定，尽管可能会对应召救助人具体开展救助作业的意愿和方式产生影响，但其直接规制的是主管机关与应召救助人之间的法律关系，并不直接规制应召救助人与被救助人之间的法律关系，而海难救助报酬法律关系仅存在于救助人与被救助人之间。我们不应混淆这两种法律关系，在判断应召救助人是否满足海难救助报酬的自愿性要件时，应将其放在应召救助人与被救助人之间的法律关系中加以考察，而非置于应召救助人与主管机关之间的法律关系中。

2、主管机关的指挥对应召救助人“自愿”的影响

何为主管机关的“指挥”，并没有一个明确的法律定义。实践中，主管机关对应召救助人的指挥主要体现在两个方面，一是指令应召救助人对遇难船舶进行救助，如：在2011年“达飞利波拉”轮海难救助中，“达飞利波拉”驶离厦门港时于外锚地附近海域发生搁浅，由于船上装有燃料油约7200吨，若船体发生破损将导致燃料油泄漏事故。厦门迅速启动应急预案进行施救。厦门海事局结合实际情况，共指令23家单位、30余艘次船舶和486人次参与具体救助作业。⑥参 见 新 闻 报 道：“达 飞 利 波 拉”轮 抢 险 救 助 行 动 总 结 大 会 在 厦 门 隆 重 召 开，http：／／www．xmmsa．gov．cn／html／xmhsj／hszxxx／2011083011118301126485229382．htm二是，对应召救助人开展救助作业的具体方式进行指挥。

本文认为，主管机关的指挥对应召救助人开展救助作业“自愿”性的影响主要体现在第一种情况下。主管机关指令应召救助人对遇难船舶进行救助，如果应召救助人拒绝，则其将受到主管机关的行政处罚，⑦《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》第65条。此时，应召救助人与被救助人之间不会产生海难救助法律关系。如果应召救助人接受主管机关的指令，则应召救助人与被救助人之间实质上产生了海难救助法律关系，应召救助人对被救助人的救助应视为出于自愿。因此，从结果论来看，主管机关的指挥并不会对应召救助人的“自愿”产生影响。究其本质原因，“自愿”主要体现在应召救助人与被救助人之间的法律关系中，而主管机关的指挥主要存在于主管机关与应召救助人之间的法律关系中。

海事司法实践中，只要被救助人不明确拒绝应召救助人的救助，从鼓励救助的角度，一般认定应召救助人与被救助人之间成立海难救助法律关系，进而支持应召救助人的海难救助报酬主张。如，在营口港务集团有限公司诉舟山市普陀利达海运有限公司救助报酬纠纷案中，［5］（P58）被告所属的“利达洲18”轮于2004年1月16日在大连海域发生火灾，原告所有的“营港10”及“营港12”轮应营口海上搜救中心的指令，于16日9：10时出港前往出事海域执行搜救任务，与15：10时接近失火船舶，但因风浪较大，于16：00时到旅顺羊头洼避风，于19日17：45时返回鲅鱼圈港，产生费用309，330．33元。“利达洲18”轮最终在其他救助力量的共同努力下获救。事后，营口港务集团将“利达洲18轮”船东舟山市普陀利达海运有限公司告上大连海事法院，提出海难救助报酬主张。大连海事法院审理认为：原、被告之间虽然没有书面的救助合同，但原告在被告船舶遇险情况下，应海事主管部门的要求参与救助，属于纯救助，并取得了救助效果。尽管原告到达失火船后50分钟即去避风，实际从事救助的时间甚短，但从鼓励救助的法律宗旨角度出发，对原告请求该次救助作业的实际费用，予以支持。

（二）海难救助报酬在补偿应召救助人费用支出方面存在的不足

尽管应召救助人的身份本身不影响其成为海商法上的海难救助方，并进而享有海难救助报酬请求权，但海难救助报酬作为应召救助人救助费用补偿的私法救济路径，存在以下不足：

首先，海商法上的海难救助报酬遵循“无效果无报酬”原则。如上述“利达洲18”轮海难救助中，如果“利达洲18”轮最终没有获救，则营口港务集团作为应召救助人，无救助报酬可主张。

其次，海难救助报酬的数额在任何情况下都不应超过获救财产的价值，这是各国海商法的普遍规定。［6］（P348）上述“利达洲18”轮海难救助中，如果“利达洲18”轮最终的获救价值远远低于各救助方的费用支出，则营口港务集团即使被认定为救助人，其最终获得的救助报酬也可能远远低于实际的救助费用支出。

再次，自愿原则作为海难救助的核心原则，不仅要求救助人自愿救助，也要求被救助人自愿接受救助。如果被救助人对救助人的救助明确拒绝，则救助人无权获得救助报酬。如上述案例中，如果营口港务集团所属的“营港10”及“营港12”轮应主管机关的指令到达事故现场后，“利达洲18”轮明确拒绝原告的救助，则尽管原告在往返事故现场的过程中产生了巨大的费用支出，仍然无法就其费用主张救助报酬。

二、公法补偿路径之行政征用补偿：基于应召救助人与主管机关之间法律关系的梳理

海难救助应召救助人的费用支出除了从救助人与被救助人之间的私法关系中获取补偿外，还可以尝试从救助人与主管机关之间的公法关系中寻求补偿。如果应召救助人与主管机关之间构成了行政征用法律关系，则其可直接向国家要求取得相关费用损失补偿。

我国《宪法》第13条规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。《物权法》第44条也规定，“国家因抢险、救灾等紧急需要，可以依照法定权限和程序征用单位或者个人财产，征用结束后应当将被征用的财产返还被征用人，如果被征用的财产毁损、灭失的，应当给予补偿。”尽管我国法律对行政征用做了原则性的授权规定，但严格来说，我国尚未建立起完善的行政征用法律制度。［7］［8］理论上，行政征用是指行政主体根据国家和社会公共利益的需要，强制的取得相对人的财产使用权或者劳务，并给予相应补偿的行政行为。［9］（P137－139）行政征用具有强制性、公益性、法定性及补偿性的特征。［10］海难事故发生后，应召救助人应主管机关召唤并根据主管机关的统一指挥对遇难船舶进行救助，其与主管机关之间是否存在行政征用法律关系？对照行政征用的主要特征，分析如下：

第一，强制性，主要是指主管机关的征用行为是强制性的，被征用人不得拒绝。我国法律规定应召救助人必须听从主管机关的指挥，对遇难船舶开展救助，如果不听从这种指挥，将受到行政处罚。从这一点看，应召救助人听从主管机关的指挥开展海难救助符合行政征用的强制性。

第二，公益性，要求主管机关的行政征用必须基于维护公共利益的需要而做出，是行政征用的合法性基础。［11］一方面，人命救助关涉人道主义与公共利益。海难事故发生后，主管机关为救助海上遇险人命而指令应召救助人开展救助行动，符合公益性的最基本要求。另一方面，当前国际海运中，石油、化工等污染性产品运输逐渐增多，船舶自身携带燃油数量不断增加，一些重大海难事故对海洋环境、通航安全等公共利益构成巨大威胁。主管机关为了减少或避免海难事故对航行安全、海洋环境或其他公共利益的损害，指令应召救助人对遇难船舶进行救助的行为，显然是出于维护国家和社会的公用利益之需要。

第三，法定性，要求主管机关的行政征用行为必须具有明确的法律依据。行政征用的侵益性和强制性，决定了行政征用权的行使容易造成对被征用人或者其他利害关系人的侵害，因此其法定性要求较为严格。在一些相对成熟的行政征用领域，都有明确的法律依据，如《土地管理法》第2条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《防震减灾法》第32条规定，“严重破坏性地震发生后，为了抢险救灾并维护社会秩序，国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府，可以在地震灾区实行下列紧急应急措施：……临时征用房屋、运输工具和通信设备等。主管机关指令应召救助人对遇难船舶进行救助，是否具有法定依据？对此，做如下分析：

首先，《海上交通安全法》第38条的规定能否成为行政征用的法定性依据？本文认为，该条虽然规定了有关单位及事故附近的船舶、设施，必须听从主管机关统一指挥开展救助作业，但是这一规定既没有明确适用于紧急情况下，且为公共利益之需，也没有明确的征用表述及意思。因此，该条所规定的应召救助人的义务仅可视为法律规定的一种普通义务，主要是出于人道主义精神对海难事故中的遇险船舶和财产进行救助。

其次，国务院2006年发布的《国家海上搜救应急预案》能否成为行政征用的法定性依据？该预案明确规定：海上应急救助力量除了包括各级政府部门投资建设的专业救助力量和军队、武警救助力量，政府部门所属公务救助力量，也包括其他可投入救助行动的民用船舶与航空器，企事业单位、社会团体、个人等社会人力和物力资源。上述力量应服从应急指挥机构的协调、指挥，参加海上应急行动及相关工作。对按海上搜救机构协调参加海上搜救的船舶，由中国海上搜救中心或省级海上搜救中心给予适当的奖励、补偿或表扬。实质上赋予了主管机关紧急调集、征用有关单位及个人的物资以应对海上突发事件的行政征用权。也就是说，当海难事故严重危害人命安全、航道安全、海洋环境等公共利益而上升为突发公共事件时，《国家海上搜救应急预案》提供了主管机关与应召救助人之间成立行政征用法律关系的法定性要件。

经上述分析可知，主管机关与应召救助人形成行政法上的行政征用法律关系存在严格的要件要求，运用行政征用补偿作为应召救助人救助费用支出的偿付机制，存在以下难点：

第一，主管机关与应召救助人之间并不总是产生行政征用法律关系，只有海难事故严重危害公共利益并上升为突发公共事件时，为了维护公共利益，主管机关强行指令应召救助人救助遇难船舶的行为才构成行政征用。

第二，即使主管机关与应召救助人之间成立行政征用法律关系，应召救助人的救助费用支出也未必能够得到有效偿付。行政征用具有补偿性，但各国对行政征用补偿的标准并不一致。我国对行政征用适用“适当补偿”原则，征用补偿的标准一般比较低，补偿利益往往小于损失利益。［12］

三、对现有补偿机制的完善

通过上述梳理可知，当前对应召救助人救助费用的补偿，是一种公私法多种路径并存的现状。然而私法上的海难救助报酬与公法上的行政征用补偿，在解决应召救助人的救助费用补偿问题上都存在一定不足。且公私法两种偿付制度的同时存在，还可能导致以下冲突：其一，应召救助人与被救助人之间成立海难救助法律关系的同时，与主管机关同时存在行政征用法律关系。此时，应召救助人既可以主张海难救助报酬，也可要求国家行政征用补偿，其救助费用支出存在重复补偿，这种冲突可以成为积极的冲突。其二，应召救助人与被救助人之间既不成立海难救助法律关系，与主管机关之间也不存在行政征用法律关系。此时，应召救助人的费用支出无从补偿，这种冲突可以称为消极的冲突。

这种现象出现的原因一方面在于应召救助人出现的海难救助中存在多方法律关系，另一方面则是由于我国现有法律未对应召救助人救助费用的有效偿付机制做出明确合理的规定。本文认为，对应召救助人救助费用的有效偿付，应着重于从以下几个方面加以完善：

首先，应从法律上明确赋予应召救助人独立的海难救助方地位，为其主张海难救助报酬提供明确的法律依据。尽管海难救助报酬作为对应召救助人费用支出的补偿路径存在一定不足，但相对于行政征用补偿，其更具优势：一方面，应召救助人本身产生于海难救助实践中，其存在的直接目的便是对遇难船舶进行救助。加之海难救助法律关系的成立要件相对简单，运用海难救助报酬对应召救助人费用支出进行补偿的覆盖范围更为广泛。另一方面，海难救助报酬本身作为对救助人开展海难救助的奖励，相对于行政征用补偿的单一来源——国家财政，其资金来源主体更为广泛，包含船东、货主及保险公司等，更有利于补偿的充分、有效实现。

其次，明确公私法的偿付顺位：对应召救助人的救助费用支出，首先鼓励应召救助人以私法救济方式获取偿付，对通过私法途径无法获得救助费用支出补偿的或可以获得补偿但不足以补偿其成本支出的，同时又构成公法上的行政征用法律关系的，可以申请国家行政征用补偿。这一偿付顺位，既能避免应召救助人救助费用支出的重复补偿，又能适当减轻国家财政负担。

再次，建议设立专门的海上搜救基金。实践中，难以解决的是通过私法途径无法获得救助费用支出补偿或可以获得补偿但不足以补偿其成本支出，同时又不构成公法上的行政征用法律关系的情况。对于这种情况，建议国家设立专门的海上搜救基金予以补偿。鉴于船舶获救的主要受益者构成，搜救基金可以由船东、保险公司、社会捐款等共同出资，辅以部分国家财政拨款构成。

最后，有效运用海（水）上搜救奖励专项资金，作为对应召救助人成本支出之外的奖励，作为上述补偿方式的补充。2007年，交通部联合财政部发布了《海（水）上搜救奖励专项资金管理暂行办法》，设立海（水）上搜救奖励专项资金。该资金的设立对应召救助人积极参与海难救助起到了较好的鼓励作用，但其单独运用，无法从根本上解决应召救助人的费用补偿问题：一方面，该搜救资金的本质在于“奖励”，而非对救助人救助费用支出的成本补偿；另一方面，奖励的最高额度只有3万元，而且一年只有一次。相对于救助人在海难救助中付出的巨大成本，这种奖励额度及奖励次数明显不足。

因此，应将这种搜救奖励专项资金定位为对应召救助人救助费用有效偿付的一种补充，在对应召救助人的救助费用支出进行有效偿付之后，充分发挥搜救奖励专项资金的奖励性质，鼓励应召救助人积极开展海上救助活动，促进整个海难救助事业的健康发展。

［1］农业部渔业局．中国渔业年鉴［M］．北京：中国农业出版社，2012．

［2］张湘兰．海商法［M］．武汉：武汉大学出版社，2008．

［3］（美）G．吉尔摩，C．L．布莱克著，杨召南等译．海商法（下）［M］．北京：中国大百科全书出版社，2000．

［4］（加拿大）威廉·台特雷著，张永坚等译．国际海商法［M］．北京：法律出版社，2005．

［5］最高人民法院民事审判第四庭，交通运输部救助打捞局．水上救助打捞精选案例评析［M］．北京：法律出版社，2011．

［6］傅廷中．海商法论［M］．北京：法律出版社，2007．

［7］李丽艳．关于行政征用公共目的性的思考——以土地征用为例［J］．行政法学研究，2003，（2）：43．

［8］董佩林．试论我国现行的行政征用制度［J］．法学论坛，2001，（3）：12．

［9］张正钊，胡锦光．行政法与行政诉讼法［M］．北京：中国人民大学出版社，2009．

［10］谭苏燕．行政征用制度探析［J］．湖南省社会主义学院学报，2006，（2）：113．

［11］申建林．对行政征用中的公共利益的认定［J］．武汉大学学报（哲学社会科学版），2007，（4）：566．

［12］刘云亮．对行政征用补偿制度的分析［J］．辽宁公安司法管理干部学院学报，2004，（4）：65．