从中国文化体制改革的历程看当前的文化体制改革＊

景俊美

（北京市社会科学院，北京100101）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。党的十一届三中全会召开三十五年来，我们党以巨大的政治勇气，锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，不断扩大开放，决心之大、变革之深、影响之广前所未有，成就举世瞩目。其中，文化体制改革是改革布局中的重要环节，也是关键环节，体现了我们党对历史维度和世界空间的深度把握。诚如文化部部长蔡武同志所说的，我国的文化体制改革，是从现代化建设的总体布局，从民族复兴的历史纵深，从国际竞争力的战略高度，对文化的重要地位和作用进行了多维审视，显示了我们党新的文化自觉。［1］

一、文化体制改革的历程

1978年至今，我国的文化体制改革已经走过了三十多年的历程。大致分三个时期：

（一）文化体制改革的初期（1978—1993）

改革开放初期，文化体制改革的着力点在于恢复与摆正上，主要任务是从“以阶级斗争为纲”的文化范式转变到“以经济建设为中心”的新范式上来。这一时期最突出的成绩是文化事业的复苏与空前繁荣。不过，这一时期的改革局限也十分明显：一是体制在建立与恢复的过程中主要参考苏联模式；二是这种体制主要与当时的社会主义计划经济体制相适应。因此，随着我国市场经济的不断展开，文化体制固有的模式弊端日益暴露出来，比如层层建立专业文艺团体，重复设置，人、财、物浪费严重；国家财政包养全部文艺团体，促成了“大锅饭”的尴尬局面，即演不演戏，演多少场戏，演出水平的高低与收入没有相应的联系，不利于人才的可持续发展；在人事制度上没有正常的人员流动和淘汰机制，冗员积累过多致使机构臃肿，文化工作者的积极性很难得到充分发挥等等。因此，文化体制的改革，势在必行。这一时期，三次重要会议成为对文化体制改革认识的三个关键点。一是中国文学艺术工作者第四次代表大会。1979年10月，邓小平同志代表党中央在第四次文代会上的讲话祝辞中，提出了新时期我国文学艺术事业发展的一系列指导性的方针。对我们的文化体制改革而言，这一讲话既奠定了理论的基础，又指明了前进的方向。二是全国文化局长会议。1980年2月，召开了全国文化局长会议，此会议明确提出要坚决地、有步骤地改革我国的文化事业体制与经营管理制度。三是1983年的国务院《政府工作报告》。《政府工作报告》中提出，我国的文化艺术体制需要有领导、有步骤地进行改革。并且，我们的改革是为了促进社会主义文学艺术的繁荣，也是为了提高文艺家的思想艺术素质，同时，还要提高文艺作品的思想艺术质量等等。

（二）文化体制改革的中期（1993—2002）

这一时期，文化体制改革在探索中不断前进，增量领域中文化产业规模不断扩大，存量领域中文化事业单位改革进程启动。1996年十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，进一步明确了文化体制改革的任务与方针。《决议》认为改革的目的在于增强文化事业的活力，充分调动文化工作者的积极性，多出优秀作品，多出优秀人才。《决议》还指出文化改革要遵循文化发展的内在规律，发挥市场机制的积极作用；要区别情况，分类指导，理顺国家、单位与个人之间的关系，逐步形成国家保证重点，鼓励社会兴办文化事业的发展格局等等。2000年10月，中国共产党第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”这一概念。“文化产业”概念的提出，与我国的经济发展相伴随，具有重要的意义。它的提出对我国的文化体制改革具有决定性的作用，更标志着我国对于“文化产业”的承认和对其地位的认可。2001年，中共中央批转了中宣部、广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》。《意见》提出文化体制改革要以“发展”为主题，以“结构调整”为主线，以“集团化建设”为重点和突破口，着重在宏观管理体制、微观运行机制、政策法律体系、市场环境、开放格局等五个方面进行积极的探索与创新，以进一步壮大实力，增强活力，提高竞争力。这一时期的文化体制改革，在实践中进行了四个方面的重点探索：一是深化文化单位的内部改革，根据不同特点，建立健全激励竞争机制，努力增强生机与活力。二是培育社会主义文化市场，规范市场行为，完善运行机制，促进文化市场繁荣健康、活跃有序的发展。三是文化管理部门加大自身改革的力度，转变职能，提高效率，加强和改进对文化事业的宏观管理。四是进一步完善文化经济政策，逐步建立了有利于文化单位把社会效益放在首位的保障机制。总之，这一时期在“坚持走改革开放之路，积极推进文化事业改革”的基本方针下，我国的文化体制改革取得了丰硕的成果，文化事业尤其焕发出了前所未有的蓬勃活力。

（三）文化体制改革的近期（2002—2013）

2002年11月召开的党的十六大，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，确定了新世纪、新阶段党和国家的奋斗目标和行动纲领。十六大第一次将文化分成“文化事业”与“文化产业”，强调要积极发展文化事业和文化产业。明确了整个文化体制改革的方向和目标，根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，推进文化体制改革。自此以后，我国的文化体制改革的理论得到了深化，思路也更加清晰。我们在方向上更加明确，方法上更加细腻，步骤上则更加具体。有鉴于党的十六大作出深化文化体制改革的初衷是要通过文化制度创新，为社会主义文化的持续发展和长期繁荣提供制度保障，因此，解放文化生产力，激发文化创造力，增强文化软实力，提升综合国力，成为文化体制改革的有效呈现。2003年，党的十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》又将文化体制改革的目标进一步深化和明确。尤其是以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观的提出，更加突出了文化建设在三个文明协调发展中的基础性和战略性地位。此次新一轮文化体制改革的重点是国有文化单位的改革，具体措施是按照“公益性文化事业”和“经营性文化产业”两类划分，除少量保留事业单位性质外，绝大多数国有文化事业单位要转企改制，以改变国有文化单位小、散、乱、差的现状。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”这一重要命题，这也是中央正式文件中第一次出现“解放和发展文化生产力”的提法，它反映了我们党对文化体制改革的认识更加深入，直指事物的本质。［2］2007年10月，十七大报告特别强调在时代的高起点上推动文化内容形式、体制机制、传播手段创新，解放和发展文化生产力，是繁荣文化的必由之路。2011年10月，十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，是我国第一次以中央决定的形式就文化改革发展的重大问题作出的重要决定，也是共和国历史上第一次提出建设社会主义文化强国的宏伟目标和战略任务。

总之，党的十一届三中全会以来，一种渐进的累积的社会制度创新力量始终涌动于改革开放三十年来的历史进程中，文化体制改革的构想至少在中央政府层面从来未被间断过。换句话说，三十年来我们的文化体制改革取得了重大进展和丰硕成果，文化体制改革的深度与广度均得到了前所未有的提升和发展。随着文化体制改革的不断深入，人民群众的基本文化需求不断得到满足。如今，我国的文化体制改革渐趋从被动转向主动，文化产业的发展也从起初的自发转向当下的自觉；同时，文化资源的调整与整合由原来的行政意志转向了市场和资本的力量推动。我们相信，进一步解放和发展文化生产力，繁荣社会主义的文化市场，将永远激励着我们的文化体制改革走向新的辉煌。

二、文化体制改革的重点

我国的文化体制改革之路，充满了艰辛也收获了成绩。改革与发展的实践更是证明，改革是一项复杂、博琐而艰巨的系统工程，与经济体制改革相伴随的文化体制改革因涉及精神层面的东西而更加彰显了它的特殊性与复杂性。因此，文化体制改革的未来着力点，已经不仅仅在于从点到面的扩散，而尤其在于体制在对人的关怀上的细化与健全。故而，文化体制改革的重点与关键，应是对“人”的全面关注和多维把握上。文化体制改革尤其要从以下三个方面着力：

（一）完善文化管理体制

完善文化管理体制，是深化文化体制改革的重点。“文化产业”的概念提出以前，我们有很长一段时间认为文化是“事业”，属于意识形态的范畴，要“管”、要“教”、要“引导”。事实上，文化不止是“事业”，也有“产业”。尤其是在市场经济的条件下，文化的产业属性被全面凸显，体现了价值规律发生决定性作用的一面。因此，此时的文化管理体制，不能再停留在为“事业”而“事业”的阶段。相反，转变政府职能，形成科学的宏观调控和有效的政府治理，成为文化管理体制改革的基本要求和重要任务。具体说来，一是要推动政府部门由“办文化”向“管文化”转变，实现政企分开、政事分开。二是要不断强化政策调节、市场监管、社会管理、公共服务职能等文化要素的参与和介入。三是创新文化行政管理方式，善于综合运用经济、科技、法律、行政等多种管理手段，①多种管理手段的运用，直接对接的便是那些“哪怕是较为简单的地方性的总量文化支出究竟从哪些影响参数而来，也足以令中国的文化行政官员大多为之束手无策”。参见 Trine Bille，Chr．Hjorth-Andersen and Mikkel Gregersen．A Tale of Tables：On Public Cultural Expenses，in Peter Duelund（ed）．The Nordic Cultural Model［C］．Copenhagen：Nordic Cultural Institute，2003：344．加快文化立法，加强行业自律，做到科学管理、依法管理与有效管理。细化管理体现人文关怀，有效管理保障制度实现。惟其如此，才能使改革服务于民众，服务于社会中的“人”。事实上，完善文化管理体制，是文化得以建设性构建的操作手段，它是文化体制改革整体框架下的一个维度，更是从宽泛的问题境域走向尖锐的问题焦点的必然选择。因此，在改革的实践中我们需要统筹“文化事业”与“文化产业”之间的关系，需要简政放权与加强监管的协调与互动，需要解决传统的“条块”分割的弊端从而逐步向“专业对口管理”转变；需要步步攻坚逐步克服各种问题与障碍，最终实现文化管理体制的不断完善与日益健全。

（二）促进文化产业发展

发展文化事业和文化产业，是社会主义市场经济条件下国家管理文化生产，解放和发展文化生产力，满足人民群众精神文化需求，发展先进文化的两种基本形式。深化文化体制的目的是解放和发展文化生产力。对我国文化生产单位进行事业和产业的区分，是实现文化体制改革目标的关键。［3］改革开放以来的一系列实践告诉我们，加快发展文化产业，打造合格的文化市场主体是未来发展的关键。2000年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，“文化产业”的概念被中央正式文件第一次提出。《建议》要求完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展。在此以前，我们对于文化的意义、地位和作用的认识是单一的，可以说正是“文化产业”概念的权威认定和地位承认，丰富了文化体制改革的内容，也指明了文化体制改革的方向与目标。尤其是十七大以来，文化产业的发展速度明显提高。十八届三中全会中，文化产业的地位再次明确。今天，文化产业市场化已经成为文化体制改革的主线，文化产业在“保增长、扩内需、调结构、惠民生”［4］中的作用亦得到体现，这均得益于文化体制改革不断深化的结果。但是我们应该明白，文化产业的发展不能一蹴而就。西方学者克里斯·比尔顿甚至指出，以文化艺术引导经济复兴的方式越来越受到追捧，其间的原因并不在于这种方式带来的直接经济效益与社会产出，而是因为这种方式能够通过塑造一个国家或地区富有“创意”的形象而间接提升经济影响力。［5］（P2）真正的文化产业，不是单纯以营利为归旨的经济追逐，而是在满足“人”的社会期盼、社会整合、理想建构、日常生活补偿等精神意义的过程中，实现经济营利和产业化发展。故而，促进文化产业的不断发展，尤其要培养既能良好继承传统、了解民族文化，又能博广众长、富有创新精神的人。在此基础之上，我们还要创造良好的文化产业外部环境，要不断完善文化经济政策，要支持和鼓励文化小微企业的灵活发展，要让项目实施与理论建设交融互鉴，更要引导社会资本以多种形式投资到文化产业中来。我们相信，多年来文化事业的推动经验以及改革开放以来经济发展的诸多实例，可以也能够为文化产业的发展提供参照，“借鉴—比较—发展”的未来之路，必然使文化产业在不断的探索中找到属于自己的坐标与舞台。

（三）健全公共服务体系

公共文化服务体系的建构，体现了我们党文化服务的价值维度与自觉程度。公共文化服务体系建设涉及面广、服务的对象也千差万别，更有地区、民族、年龄、性别等方面的差异，因此需要加强统筹、科学规划，从而整体推进、提高效益。首先，要建立完善的公共文化服务网络，统筹市、区、街道（社区）和县、乡、村这两个层面的三级公共文化设施建设。其次，要深化作为服务体系骨干力量的公益性文化事业单位的改革，突出公益性、基本性、均等性和便利性，落实服务对象、强化服务功能。再次，要推动公共文化服务社会化发展，鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务，从而激活市场主体元素，调动各方力量参与公共服务体系。最后，建立并完善公共文化设施长期免费开放的保障机制，将对“人”的服务机制彻底落实，为丰富群众文化生活创造便利条件。总之，加强公共文化服务是实现民众基本文化权益的主要途径，十八届三中全会对文化公共职能的加强是对“人”的关怀，也是对文化体制改革方向的体现。仅就对文化的投入幅度来看，有资料显示，国家发改委累计安排公共文化设施建设资金超过200亿元，其中用于基层文化设施建设的资金是“十五”时期的8倍。［6］健全公共服务体系就是要“深入实施文化信息资源共建共享工程，持续推进流动舞台车工程，实施推广公共电子阅览室建设项目，推进基层公共文化设施的数字化建设”［1］等具体措施的落实与体现，最终构建起覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。进而，让民众广泛享有免费或优惠的基本公共文化服务，②资料显示：2011年，全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆有2115座陆续向社会免费开放。同年，文化部联合财政部推动了全国公共图书馆、文化馆（站）、美术馆免费开放。截至2011年底，全国2952个公共图书馆、3285个文化馆、34139个乡镇综合文化站实现了无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。参见任丽梅．文化体制改革，一场波澜壮阔的深刻变革［N］．中国改革报，2012-9-24（001）．为民众提供多样化服务平台和服务路径，实现公共服务“合乎时代的适用性”；在关注“文化的人”和“人的文化”的同时，③“文化的人”中的“文化”指的是沉淀为集体人格的“文化史”；而“人的文化”中的“文化”指的是建构民族精神的“文化观”。于平指出，我们在关注“以文化人”之时，更应关切“以人创文”。参见于平．推动文化发展需要增强创造活力［N］．中国艺术报，2012-11-21（003）．体现“社会共享”与“以人为本”的公共文化服务理念。

三、尚存的不足与努力的方向

任何改革都是一个过程，进入到攻坚阶段甚至会出现剥离、重塑等阵痛已在所难免，文化体制改革自然也不例外。三十多年来，我国的文化体制改革已经取得了相当丰硕的成果，但也存在一定的问题。在此总结两点：

（一）文化市场主体受制于体制性障碍

所谓“体制性障碍”主要是指计划经济时期遗留下来的深层体制问题，主要包括思想观念障碍、法律法规与政策障碍、政府监督管理障碍、行为主体及行为障碍等四个层面。在改革的实践过程中，上述问题对文化体制改革的制约与束缚十分明显。比如，政府在文化管理的过程中，形成了统包统揽的行政惯性，格局性地演绎为“行政分支较少介入讨论”，“而实际上通过这样的讨论，那些政府部门才能为‘公众’说话”。［7］此外，文化体制改革和经济体制改革存在着明显的时间错位和结构落差，文化产业结构性矛盾和体制性障碍尤为突出。众所周知，文化体制改革涉及很多方面，市场主体的培育是重点。但是改革的过程中依然存在政府职能的执行效能不高、功能配置紊乱，越位、错位、不到位现象严重，而处于最活跃状态的文化市场主体却得不到充分的能量发挥。此外，区域间文化市场发展不协调，文化资源流通组织形式较为落后；文化产业的市场化程度较低，产业结构不合理，低水平重复建设与产品同构现象严重，深化改革的诉求与空间很大；文化体制改革的政策滞后于文化产业实践的需求，与国际文化市场化的规则接轨力度也不够；改革的方向鼓舞人心，而改革的细化内容却推出过慢等等，都与体制性障碍有着千丝万缕的联系。故而，加快政府职能转变、切实解决缺位与越位的问题，建立多层次文化产品和要素市场，健全文化产品评价体系和监督体系，有利于文化体制改革的长效发展。具体说来，政府职能部门的管理重心要放在社会管理和市场监管上，要在文化市场秩序、文化政策规划和文化产业布局上进行合理引导，管理体现灵活性和有效性，从而形成机制灵活、质量过硬、效益辈出的文化市场。同时，政府职能部门的权力要受到相应法律法规的有效约束，对其管理的文化资源等相关内容、权限和方式要做出符合市场规则的详细规定，进而真正实现开放、规范、公平的文化资源环境。最终，使文化企业在公平、开放的环境中能够依靠自己的实力、经营技巧与创新能力去实现企业的理想并提供相应的社会服务。

（二）文化制度建设落后于改革的需要

我国的文化体制改革，无论从学理探讨上还是政策取向上，已经走过了三十年的现实体验。三十年来，我们缺少的不是上层的有力支持，也不是现实中的改革实践，而是文化制度建设远远落后于改革的实际需要。我国自1951年颁布“乡镇文化站条例”到2009年10月1日这一条例形式的最新形态，乡镇文化馆站的体制形态翻来覆去，局部省区甚至撤并几轮，由此导致目前大部分农村乡镇文化馆站的瘫痪抑或半瘫痪状态，导致体制框架与体制功能的严重不相匹配，究其根源，制度建设问题是其主要原因。［8］改革的过程中，政策指导实践的层面往往因为政策的“普泛”化而显得无力与茫然。部分被改革者对文化体制改革存在一定的困惑与消极态度，也是当前文化体制改革存在的现实问题之一。而像传媒文化产业集团“事业体制、产业化运营”的二元体制结构，则缺乏法律依据和制度约束；还有一些文化事业单位“转企改制”的内在动力不足，意志多元、指令多义，怎么改、改什么界定模糊等等，皆是配套的政策与制度建设落后于改革需要的问题呈现。比如“公益性文化事业”和“经营性文化产业”的两分法，将非时政类报刊④按照规定，我们把报刊分为时政类和非时政类，时政类属于公益性文化事业，非时政类属于经营性文化产业。全部推向市场，自谋生路。但实际上，非时政类报刊中许多报刊也承担着公共文化服务的职能，如学术性期刊。因此，不能简单地按照大而化之的类别去推行一刀切的制度，而应该在细化与深化的制度建设中推动文化改革。制度建设的依据何在？有改革的现实、有顶层的智慧，却不尽然。事实上，“在任何政策领域，适宜而有效的政策皆基于大量的信息基础，此乃领域涉身者之便利所在。此等信息非发展于其自我记录，而是作为批评要素被设计于、发展于或者驾驭于政策制订和规划之中。不仅文化政策领域如此，其他政策领域同样如此”。［9］我国地域辽阔，各地经济、社会与文化发展呈现不平衡的状态，文化体制改革需要区别对待、分类指导，应该因地制宜、因时制宜、因特色制宜地循序渐进式地进行。最终，我们在试点先行、点面结合的探索实践中，走出一条属于自己的改革创新之路。

诚然，发展无止境，探索无终点，改革的脚步亦在不断摸索的过程中得以坚定和实在。因此，文化体制改革要进入有计划、有步骤、有明确时间要求的新阶段。同时，这一阶段的改革要从全面改革的宽度和深化改革的深度两个向度发力，积极发挥市场的决定性作用、政策的推动性作用和技术的促进性作用，健全文化市场体系和文化投入保障机制，增强文化创新能力，加快文化产业的转型升级。惟其如此，文化体制改革本身所具有的强大推动力和引导作用才能得到充分发挥与完全显现。

实践的发展永无止境，改革创新的来路亦无穷期。文化建设是中国特色社会主义“五位一体”总体布局中的一个重要环节，文化体制改革也是我国全方位改革事业的组成部分之一。因此，文化体制改革必然与经济体制、政治体制、社会体制、生态文明体制的改革相辅相成、共同促进，最终才能真正实现改革的系统性、整体性与协同性。习近平同志曾多次强调，改革要坚持以人民为中心的“工作导向”，无论改什么、怎么改，导向不能改，阵地不能丢。我国的文化体制改革就是在“阵地不能丢”的前提下全面解放和发展文化生产力的主要途径。因此，生产力得以解放，文化的机制才能被真正激活；“文化的人”和“人的文化”才能被充分体现和真正落实。文化淬炼时代精神，创新铸就新的辉煌。一个民族，得以自立的根本是文化；一个国家，得以发展的源泉是创新。破解制约文化发展的难题与关键，根本出路在于进一步深化文化体制改革。我们坚信深入推进文化体制改革，促进文化事业全面繁荣和文化产业快速发展，在一个重视文化改革发展的国家里，前途必然是光明的，并且满载活力、充满生机。

［1］蔡武．大力弘扬改革创新精神，夺取文化体制改革的新胜利［N］．中国文化报，2010-08-19（001）．

［2］任剑桥．我国文化体制改革研究［D］．重庆：西南大学硕士学位论文，2007．

［3］董霞．关于文化体制改革的理性分析［J］．山东省青年管理干部学院学报，2006，（1）：11．

［4］乔申颖等．文化体制改革重彩绘就满眼春［N］．经济日报，2010-01-17（005）．

［5］（英）克里斯·比尔顿．创意与管理——从创意产业到创意管理［M］．北京：新世界出版社，2010．

［6］周玮，璩静．深化文化体制改革 开创文化建设新局面［N］．人民日报，2011-03-01（10）．

［7］Bernard T．Pitsvada．The Executive Budget：An Idea Whose Time Has Passed，in Irene S．Rubin （ed）．Public Budgeting：Policy，Process and Politics［C］．Armonk：M．E．Sharpe，2008：59．

［8］王列生．论文化制度创新中的技术支撑［J］．文艺研究，2010，（5）：49．

［9］J．Mark Schuster．Informing Cultural Policy：The Research and Information Infrastructure［M］．New Brunswick：Center for Urban Policy Research，2002：3．