论大学章程：学术自治、办学特色与正当程序

(浙江工业大学 学术期刊社，浙江 杭州 310014)

论大学章程：学术自治、办学特色与正当程序

金一超

(浙江工业大学 学术期刊社，浙江 杭州 310014)

大学章程是大学的纲领性文件。制定与实施大学章程是建立现代大学制度的一项基础性工作。文章从大学章程制定的角度，探讨了三个方面的理论问题，包括大学章程应当将保护大学学术自治作为永恒命题；大学章程应当蕴含办学特色；大学章程应当通过规定正当程序保障其实施，以期对当前渐次开展的大学章程制定和实施工作有所裨益。

大学章程；学术自治；办学特色；正当程序

大学章程的制定与实施，是建立现代大学制度的一项基础性工作。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年》提出，推动高校制定完善章程是建设现代大学制度的必然要求；各级各类学校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。2012年1月1日起，教育部第31号令《高等学校章程制定暂行办法》正式实施，该办法对大学章程的内容、制定程序、核准、修改等基本方面作出了明确规定。2013年11月底，教育部首批核准了中国人民大学等6所高校章程。按照计划，包括清华大学、北京大学等在内的所有985高校需于2014年6月底之前完成章程制定，全国所有高校则要在2015年底之前完成制定。可以说，高校章程工作在历经多年沉寂后，终于从上到下开始强烈关注并付诸实施。在大学章程制定过程中，理清有关大学章程的相关理论问题是非常有必要的，如大学与政府之间的权利义务关系，办学特色在大学章程中的体现，大学章程关于正当程序条款的规定等等。本文试就以上三个重要问题略作探讨。

一、学术自治：大学章程永恒的命题

大学章程是大学的纲领性文件。大学内部的一切活动，其中心就是学术发展。可以说，作为专门从事高深学问研究和专门知识传播的学术组织，大学的本质特征就是学术性，其自身发展的内在逻辑最根本的就是学术自由、大学自治和教授治校[1]。这也是大学章程的核心目标。保持大学自治是大学章程永恒的命题。大学章程不仅仅是一个科层组织的内部管理规章，它是用来保障实现大学使命，落实大学功能的社会性制度安排[2]。大学章程要体现学术自治，首要的是必须明确界定大学的外部关系，即大学和政府的关系，也即政府对大学的干预边界在哪里，政府对大学有哪些保障或制约，大学享有哪些方面自治权。从这个意义上说，大学章程是沟通“国家意志”和“大学意志”的桥梁[3]。一方面，大学的设立和发展要符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益[3]；另一方面，政府对大学的干预应当适度，不能干涉大学的核心价值。而这两个方面的内容和边界，均需通过大学章程这个大学治理的纲领性文件来加以明确，并依靠大学章程“宪法性文件”的地位，使各方共同遵守，达到建立现代大学制度、完善大学治理的目的。

国外许多著名大学之所以能够成为延续几百年的常青树，与其具备完善的大学章程密不可分。大学章程最早可以追溯到欧洲中世纪时的大学特许状(Charter)。自1231 年教皇格利高里颁布“大宪章”， 以法定形式赋予大学对学术及其他相关事务的自我管理权之后， 大学章程作为大学的基本管理制度和自治大纲就沿袭下来。从世界通例看，公立大学的章程一般都是在国家的法律框架下制定的，而无论是罗马传统的大学章程，还是盎格鲁·撒克逊传统的大学章程，其主要作用就是规制大学权力运行，保证大学自治、学术自由①根据周光礼、朱家德等学者的研究，世界高等教育的两种传统演化出大学章程的两大体系：罗马传统的大学章程和盎格鲁-撒克逊传统的大学章程。前者简单抽象，原则性强，重视大学使命的阐述，大学的决策机构和行政机构合一；后者复杂详尽，操作性强，重视权利义务的陈述，大学决策机构与执行机构分离。两大体系大学章程的共同逻辑基点则都是规制大学权力的运行。参见周光礼、朱家德：《大学章程的国际比较》，《中国高校科技与产业化》2011年第5期，第27-30页。。中国大学在相当长的时间内没有大学章程。仅有的几所高校章程，也只是原则性的泛泛规定，根本无从体现大学章程界定大学内外部关系的基本功能。大学自治制度也一度为政府对大学的直接管理所取代，高等教育被赋予了浓厚的政治色彩。造成这种状态的根本原因，在于大学自主性的严重缺失，甚至一度成为政府的附属机构。大学的运行，也是参照国家行政机构的科层式治理结构，其发展完全由政府主导和决定。改革开放以后，《教育法》和《高等教育法》才以法律的形式确认了高校的自主地位，并对高校的自主事项作出了法律上的规定。但是，由于法律没有对政府的权力范围作出明确界定，从而很多时候被解读为除了法律规定的那些属于高校的权利，其他未列举的所有权力都属于政府。而且，尽管《高等教育法》规定了七项办学自主权，但在高等教育的多年实践中，这些法律规定过于原则和粗略，没有真正界定好政府作为公立大学投资者、政府作为行政管理者与作为办学者的学校三者之间权利与义务的界限。政府作为投资者和管理者的角色调整始终未能适应高等教育改革和大学可持续发展的需要。

近年来，随着我国高等教育改革的不断深入，大学的办学自主权逐渐扩大，“国家法律法规—大学章程—大学规章制度”的高等教育法制模式逐步确立。《高等学校章程制定暂行办法》明确规定：“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权”②教育部第31号令，《高等学校章程制定暂行办法》第五条。。因此，在大学章程的制定中，必须界定大学与政府之间的关系。也就是说，作为投资者的政府，必须明确设立一所公立大学的教育使命、宗旨、目的、学校管理体制等方面的重大内容；作为高等教育行政管理者的政府，必须明确对包括公立大学在内的高等学校行使监管职责的内容，依法行政；作为办学者的学校，必须把握和运用好教学、科研和服务社会等体现大学功能的自主权，从而明确界定政府与公立大学各自依法应当享有的权利和承担的义务。

具体而言，大学章程中应有“举办者与学校”之间关系的明确具体的规定：一是举办者的一般责任，如“学校举办者按照社会主义现代化建设的需要，根据学校实际，支持与鼓励学校推进办学体制改革和教学改革，推动学校事业发展”；二是举办者的权利义务，包括依法管理学校办学行为，依法考核学校办学水平和质量等权利，以及保障学校依法自主办学、自主管理，保障办学经费，维护学校利益等义务；三是学校的权利义务，包括设置和调整学科、专业，制定招生方案，确定选拔学生的条件、标准和程序，确定内部收入分配、招聘和管理人才等权利，以及贯彻国家教育方针，保证教育教学质量，维护受教育者、教师及其他职工的合法权益等义务。如《东南大学章程》(征求意见稿)，在第二章“举办者与学校”中对此作了明确规定：学校举办者根据法律、行政法规的规定对学校享有指导学校发展规划、监督和规范学校办学行为、任命学校主要负责人、考核和评估学校办学水平和办学质量、根据实际情况调整为学校提供的教育资源配置，以及根据法律、行政法规的授权对学校不当使用办学自主权的行为予以处罚及调整等权利。同时，举办者根据法律、行政法规的规定，具有保障学校办学自主权，制止或者排除任何单位或者个人所进行的侵害或者妨碍学校行使自主权的行为，为学校提供办学自主权救济途径；为学校提供办学资金和相关资源；保障学校的科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由等义务。至于作为“管理者与学校”的关系，笔者认为，尽管《教育法》和《高等教育法》已经作了规定，但并不意味着大学章程就不能或不必就此作出规定。事实上，大学章程应当对现行法律法规规定的大学自主权进行具体和细化，并将未列举的权利归于大学，尽量作出明确规定。这样，在明晰大学自主权的同时， 也界定了大学与管理者的权力边界，进一步明确了大学与政府之间的关系。在这个意义上，大学章程为大学和政府划出了清晰的权力(权利)边界，这是大学学术自治的坚实基础。

二、办学特色：大学章程蕴涵的精神

大学的内涵在于文化的积淀。从某种意义上说，大学是一种文化存在和精神存在。不同的大学在长期的发展过程中, 形成了各具特色的大学文化。广义的大学文化，包括大学的制度文化、物质文化、精神文化等多个方面；而狭义的大学文化特指大学的精神文化，包括大学的价值体系、教育理念等等，是大学最本质的体现。不同大学的文化，表现在价值观念、办学理念、校风校训、学术氛围, 乃至校旗校徽、校园环境、校内建筑等方面的差异。大学文化的核心是大学的价值观念，它是在大学的发展过程中沉淀而成，并为所有大学成员共同持有的一种观念。作为大学的“宪法”，大学章程应当体现一所大学在文化方面的追求，并使这一追求具有相对的稳定性和延续性。因此，大学章程不应仅仅是大学内部管理的制度规定，还应是大学文化建设的重要载体，将一代又一代大学人积淀形成的大学文化总结、概括、提炼, 形成大学最重要、最根本的管理理念和制度,以制度化的形式进行传承，并逐步使之成为大学人共同遵守的思想准则和行为规范。但是，当前的很多大学章程与高校管理脱节，不同大学的章程在教育理念、办学宗旨等方面大同小异，仅在校风校训、校旗校徽等方面有所差别，而在学校目标定位、内部管理体制等重要方面没有体现本校的特色。有的大学章程只是原则性的冷冰冰的条文，没有体现本校的历史脉络和文化底蕴，不接“地气”，甚至只是摆设。这样的大学章程，是无法体现一所大学深厚的文化底蕴和校本特色的。

大学章程的制定，首先要挖掘历史资源，弘扬传统精神。大学的理念与使命深深根植于它的历史与传统之中，因此，一所大学的目标确立应以其大学理念为内在支撑。大学章程制定的起点是对本校办学历史全面的回顾与梳理，并在此基础上提升理念与精神。这对于形成独具本校特色的大学章程十分必要。如英国牛津大学章程开篇即对大学自身的发展历史以及大学章程的演进过程进行了详尽的介绍[4]。其次要立足现有基础，提炼校本特色。特色是一个事物或一种事物显著区别于其他事物的风格、形式，是由事物赖以产生和发展的特定的具体环境因素所决定的，是其所属事物独有的。一所学校大学章程的制定，不应仅仅局限于本校的现状，而要把它放在国家和整个教育系统来找准自己的位置，找出学校本身存在的发展基础和特色，从而确立有本校特色的办学思想和发展目标。如浙江农林大学基于本校的历史传统和学科特色，在章程中明确提出要走“内涵发展、特色发展、创新发展、和谐发展”的道路，致力于“生态文明、生态科技、生态产品领域”的人才培养与科学研究。学校的发展战略目标是“建设成为国内知名的生态性创业型大学”。其生态性既表明浙江农林大学的办学使命与学科专业属性，也突出了其生态化理念、生态化教育、生态化管理与生态化校园的办学特色和开放的、竞争的、和谐的、兼容并包的校园文化。而“创业型”既强调“坚韧不拔，不断超越”的学校精神，也强调在人才培养上的生态化教育理念，构建以社会需要为导向、学生发展为目标的多样化人才培养体系。同时突出其科学研究的现实问题导向，注重科技成果的转化与应用。再次是要找准发展定位，谋划长远规划。大学章程的制定过程也是一个谋划未来发展的过程，因此，既要挖掘学校的历史与传统，也要思考学校的长远发展目标。经过多年的改革和发展，我国已经形成了不同类型、层次丰富的高等教育体系，不同类型和特色的大学，其发展定位也应有明显的区别。比如高水平研究型大学的管理模式应当体现教学科研并重的导向，而教学型大学的管理模式则应当更多地体现教学为主的导向[3]。如《东南大学章程》(征求意见稿)在总则里明确：“学校坚定不移地走以创新为主导的研究型大学发展道路，……切实推进国际知名高水平研究型大学建设，坚定地向世界一流大学的宏伟目标迈进。”《上海外国语大学章程》提出：“学校的根本任务是立德树人，育人目标是培养卓越人才，即具有全球视野、人文情怀、创新精神、实践能力、外语特长，并能够畅达进行跨文化沟通和交流的高端国际型人才。”

因此，大学章程应当通过对学校历史传统的总结、理念文化的概括、现实基础的分析、定位特色的确立，承载和凝练学校办学理念和大学精神，从而突出大学自身的办学特色和个性。这既是一所学校大学文化传承的需要，也是加强大学章程科学性和有效性的需要。

三、正当程序：大学章程实施的保障

大学章程规制大学权力的运行，是实体性规范与程序性规范的统一体，应当体现权利保护和正当程序原则。这既是法治的基本要求，也是大学治理民主化、法治化的重要体现，是保证学校管理权正确、有效行使的重要手段。在抽象原则方面，正当程序要求有助于某种实体价值的实现，保证充分参与，保证观点的稳定性，保证信息的妥当处理，保证反思和纠错的能力；在具体评价标准方面，正当程序要求以保障基本权利为实体性价值取向，遵循可理解的既定规则、信息公开、时空上的充分性和有限性、判断的中立性，各方观点在判断做出前都经过平等的考虑、存在有效的救济途径等[5]。

在大学章程中，应当规定正当程序条款，保证每个环节上都有符合法治精神的程序机制，通过科学、合理、严格、规范的程序机制控制大学权力，避免行为的无序性、偶然性、随意性，保证行为的合法性和高效性[6]。英美法系国家的大学章程一般都规定了董事会的决策规划程序、听证、咨询和协商程序、行政事务处理程序。大陆法系国家的大学章程也规定了校务委员会的运行程序。中国的大学长期以来大学章程缺失，即使已经制定的大学章程，也严重缺乏程序性规定，大多没有规定最高决策机构的人员构成、议事规则和运行流程等。这既使大学章程在具体运作中存在漏洞，也使其权力得不到师生的认可，学校内部法律纠纷频现。近年来高校中出现的许多司法案例，大多与程序制定不完善有关。

新试行的《高等学校章程制定暂行办法》在第二章“章程的内容”一节中，对程序性规则作了原则性规定。根据办法要求，章程应当明确规定的程序性规定包括：重大事项的决策程序、日常事务的处理程序、权利实现的救济程序等。如党委集体领导的议事规则和决策程序，校长办公会议或校务会议的议事规则，学术委员会、学位评定委员会以及其他学术组织的运行程序，教职工代表大会、学生代表大会的运行程序，校务委员会、教授委员会、校友会等组织机构的运行程序，理事会或董事会的运行程序，学校受理教师、学生申诉的机构与程序等。具体来说，如对重大事项的决策程序，应当包括提出事项、调研、提出方案、论证评估、党委会讨论、表决通过。如党委会有不同意见，应在进一步调查研究、分析论证、交换意见后作出决定，方能减少重大决策的盲目性和主观随意性，提高大学管理的效率。关于学校党委集体领导的规定，除了明确学校党委的性质、地位、主要职权范围之外，必须明确党委会的议事规则，包括召开条件、议题提出、表决方式等。而申诉制度的建立，则是从实现大学自治与权利保障的角度出发，通过一系列程序性规定，来保障大学师生员工的权利，化解管理者与被管理者、教育者与受教育者之间的矛盾，维护校园的和谐与稳定。

同时，大学章程应当规定章程本身的制定、修改、生效程序。只有通过正当程序来制定和实施章程，才能获得大学内部成员的普遍服从，实现大学章程的权威性与大学内部成员遵从的自觉性的统一。在《高等学校章程制定暂行办法》颁布之前，关于大学章程的制定和生效程序，学者们有过许多的探讨。西方大学的章程，其制定和生效方式主要有三种：一是权力机关颁发的特许状或饬令；二是由国会或州议会等立法机构通过章程；三是政府或教育行政部门对大学章程的批准或授权[7]。在我国，1999 年，教育部在《关于加强教育法制建设的意见》中，要求学校章程须通过主管教育行政部门审核。2003 年，《关于加强依法治校工作的若干意见》再次强调，各级学校要依据法律法规制定完善章程,并经主管教育行政部门审核。2007年，教育部再次发出通知，要求各地教育行政部门对所属地方各类高等学校已经制订的学校章程进行全面收集，同时请各地将已经制订实施的学校章程上报[7]。最新颁布的《高等学校章程制定暂行办法》，对大学章程的制定程序及生效程序，重新作了明确规定。根据该办法，章程由学校组织起草，并应当遵循民主、科学、公开的原则，使章程起草成为学校凝聚共识、促进管理、增进和谐的过程[8]。制定章程的程序，包括校内起草程序和核准程序。校内起草程序包括成立起草机构、广泛征求意见、校教职工代表大会讨论、校长办公会议审议、学校党委会讨论审定、法定代表人签字。核准程序包括章程核准委员会评议，教育部或者省级教育行政部门依法核准。需要注意的是，章程的制定是与教育改革和制度建设密切联系在一起的，因此，需要各利益相关方的广泛参与和充分协商。在章程的制定过程中，高校的举办机关或主管部门应当以适当方式参与制定，对学校决策机制、办学自主权、学校内部管理关系、学术关系等重大问题提出倾向性、指导性意见，并监督学校依法依章程自主办学。同时，高校的师生员工也应以各种方式参与章程的制定，以使学校的未来发展规划容纳更多师生员工和利益相关者的意见。从这个意义上说，章程的制定过程是一个凝聚力量、形成共识的过程。也只有如此，章程在实施时才能得到较好的配合，章程才能发挥应有的效用[9]。

章程一旦制定通过，对其的修订是一件十分严肃的事。如果其修订、执行不具有合理合法的程序，就不具有相应的法律效力。根据《高等学校章程制定暂行办法》规定，高等学校发生分立、合并、终止，或名称、类型层次、办学宗旨、发展目标、举办与管理体制变化等重大事项的，方可依据章程规定的程序对章程进行修订，其修订案应依法报原核准机关核准①教育部第31号令，《高等学校章程制定暂行办法》第二十八条。。章程修订案经核准后，高等学校应重新发布章程。

[1] 米俊魁，大学章程的法律分析[J].内蒙古师范大学学报，2006，(9)：24-27.

[2] 柯文进，刘业进.大学章程起源与演进的考察[J].清华大学教育研究，2012，(5)：74-81.

[3] 牛维麟.现代大学章程与大学管理[J].中国高等教育，2007，(1)：13-14.

[4] 高桂娟.大学章程制定的依据分析[J].中国高教研究，2012，(11)：27-30.

[5] 冯健鹏.面对面的监督：基于基本权利与正当程序的代议机关监督制度研究[M].北京：清华大学出版社，2012.65.

[6] 覃晓舟.论我国大学章程的制定与实施[J].前沿，2010，(20)：198-200.

[7] 金一超.从审核到立法：论大学章程的生效程序[J].中国高教研究，2011，(6)：41-43.

[8] 孙霄兵.推进高校章程建设，完善中国特色现代大学制度[J].中国高等教育，2012，(5)：7-10.

[9] 马陆亭.制定高等学校章程的意义、内容和原则[J].高校教育管理，2011，(9)：1-6.

Abstract: The university statutes are the programmatic document. Formulating and implementing the university statutes is the groundwork for establishing the modern university system. The paper, from the perspective of formulating the university statutes, discusses the three aspects of theoretical issues which are: the university statutes should protect the university academic autonomy as the eternal proposition; the university statutes should contain school-running characteristics; the university statutes should be protected by rules of due process for their implementation so as to promote the current formulation and implementation of the university statutes.

Keywords: university statutes; university autonomy; school characteristics; due process

(责任编辑：薛 蓉)

OntheUniversityStatutes：UniversityAutonomy,SchoolCharacteristicsandDueProcess

JIN Yi-chao

(Academic Periodical Press, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310014, China)

2014-01-10

金一超(1971-)，女，浙江诸暨人，副研究员，硕士，从事高等教育管理研究。

G640

A

1006-4303(2014)01-0066-05