我国环境政策的演变分析与改进研究

孙宝乐，胡美灵

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

我国环境政策的演变分析与改进研究

孙宝乐，胡美灵

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

我国环境政策的缺陷主要体现在环境政策未协调好经济发展与环境保护的关系，环境政策规定的处罚手段不够严厉，执法效果不佳，环保投入不足，地方政府发展观念滞后等四个方面。在经济快速发展，人们环保意识不断增强，政府更加重视，国际交流愈加频繁等新的时代背景下，我国环境政策的改进方向是：兼顾自然权益和人类权益，协调好经济发展与环境保护两者之间；以实现高效为目标，加大环保投入，综合多种手段深化环境政策改革；树立和谐理念，转变政府工作观念，改变政绩考核机制；加强公众参与制度研究，建立社会制衡机制，提高环境政策的执行力度；重视人文发展，进一步加大国际间的交流与合作。

环境政策；缺陷；时代背景；改进

随着改革开放的日益深入，我国产业结构不断升级换代，国民经济获得了长足的发展，然而环境问题也日益严峻，愈加威胁着人民的生命安全和身体健康。在党的十八大胜利召开后，我国的环境政策获得了更好的发展时机，为了实现生态文明目标，适应新的国内外形势，改变落后的环境政策已经刻不容缓。对此，本文将从我国环境政策的演变进行分析，并尝试以生态文明为指导，寻求环境政策的科学完善。

一、我国环境政策的形成、表现形式和特点

（一）我国环境政策的形成

1972年联合国在斯德哥尔摩召开了人类环境会议，我国受到联合国秘书长瓦尔德海姆和联合国环境会议秘书长莫里斯·斯特朗的热情邀请，基于国内的生态环境现状及政治考量，我国积极参与了本次大会。这次大会被学界称为全球生态外交的起点，也是人类历史上第一次在全球范围内研究环境保护与人类发展的会议。会议上，中国代表团积极进取，获得了丰硕的成果。

第一，坚持原则和立场，强烈谴责帝国主义的霸权扩张和生态破坏。[1]中国代表团指出，正是由于帝国主义国家的侵略和战争造成很多地方的环境污染。因此，中国代表团提出了“为了保护人类和人类环境，各国必须坚决禁止使用和彻底销毁灭绝人性、严重破坏和污染环境的生物武器和化学武器，全面禁止并且彻底销毁核武器。我们第一步要做的就是要求所有核国家达成在任何时候、任何情况下都不使用核武器的协议。”[2]

第二，生态意识和环保观念的初步觉醒。中国代表团并不避讳阐述中国存在的生态环境问题，也充分意识到我国在保护环境方面与发达国家还存在着巨大的差距，强调要学习他国先进的环境保护经验，生态意识和环保观念初步觉醒。

第三，中国代表团提出了关于环境保护的十项基本原则，得到了广大发展中国家的拥护和支持。比如从环境问题与国内发展的联系来看，环境保护要注意与经济发展、人口增长和反对公害紧密联系起来；从环境保护的国际协调与合作来看，各国要加强科学技术的交流与合作、环境维护的国际协作、统筹环境保护资金的利用等等。

此后，中国陆续召开多次环境会议，构建环保机构，着手工业“三废”（废水、废气和固体废弃物）的防治与环境规划。1973年8月，第一次全国环境保护会议通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，拉开了中国环境保护事业的序幕。1983年12月，第二次全国环境保护会议确立了“预防为主、防治结合”、“谁污染谁治理”和“强化环境管理”三大政策，此次会议最终确立了环境保护的基本国策。随后，我国先后颁布了《中华人民共和国环境保护法》、《中国21世纪议程》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》等重要法律和文件。经过30多年发展与规划，在中国环境保护领域形成“三大政策”，分别是“谁污染，谁治理”政策、“预防为主、防治结合、综合治理”政策和“强化环境管理”三大环境政策，还有“三同时”、“排污收费”、“集中控制”、“环境影响评价”等核心环境政策，构成了相对完善的环境保护体系，力求全面地保护我国的生态和生活环境。

（二）我国环境政策的表现形式

蔡守秋教授认为，我国环境政策的表现形式主要包括以下几种文字表现方式：有关环境与资源保护的法律法规；中国共产党制定的有关环境和资源保护的政策文件；国家机关和中国共产党联合发布的有关环境资源保护的文件；中国国家机关制定的有关环境和资源保护的政策；有关环境和资源保护的国际法律和政策文件；党和国家领导人在重大会议上的讲话、报告、指示等。[3]笔者认为，蔡守秋教授对于我国环境政策表现形式的描述还是比较准确充分的，属于广义的环境政策，但是我们通常理解的环境政策是指狭义的环境政策，即有关环境与资源保护的法律法规、部门规章、地方性法规等规范性文件。将环境政策作出狭义的理解，可以体现环境政策的严肃性和规范性。

（三）我国环境政策的特点

对于我国环境政策的特点学界众说纷纭，有学者认为，我国环境政策具有如下特点：在环境政策定位上，比较强调环境与经济的相对平衡；在环境政策作用点上，着重同时从根源上预防和从后果上治理；在政策执行机制上，比较注重政府管制的作用；在环境政策实施层面，比较强调“命令型手段”和“经济性手段”的协调与应用。[4]笔者认为，我国环境政策的特点主要包括以下几点：

第一，我国环境政策主要通过行政命令手段对环境工作进行监督和管理。即在有关环境保护的法律法规失灵的情况下，通过设立环境污染申报制度及许可制度，进行定期或者不定期的环境整治专项行动等行政命令手段对环境进行监督和管理，具有浓厚的行政命令色彩。

第二，我国环境政策通过设立排污收费制度来筹集环境保护的资金。即通过对排污企业收取一定数额的排污费用来筹集环境保护的资金，与政府拨款形成互为补充的环境财政保障体系。

第三，我国环境政策秉承防治结合的基本原则。即我国环境政策始终贯彻落实防治结合的基本原则，在预防和治理方面多措并举，两者均受到同等关注。

最后，我国环境政策较早地体现对外开放和国际合作的特点。自1972年联合国人类环境会议开始，我国积极地参与国际环境事务，努力学习和引进西方发达国家的环境保护经验和制度，使我国的环境保护事业获得较为长远的发展。[5]

二、我国环境政策的缺陷

虽然我国建立相对完整的环境保护体系，但是贵州都匀矿渣污染事件、云南南盘江水污染事件、重庆綦江水污染事件、松花江重大水污染事件等重大环境污染事故层出不穷，在给我们敲响警钟的同时也说明了我国的环境政策存在许多缺陷，若不予以填补将使环境保护的效果大打折扣。有学者认为，我国环境政策受到以下挑战和困难：经济发展的决策过程仍然在一定程度上与环境保护的要求相脱节；我国环境政策缺少足够的力量对环境损害行为进行有效的监督和制约；资金匮乏、技术含量不高等等。[4]也有学者提出，我国环境政策主要的缺陷体现在执行层面弱这个方面，存在如国家缺乏完善的环保宏观战略、政府过分强调经济发展而忽视环境保护、环境政策未与时俱进，缺乏时效性等多种不足。[6]笔者认为，我国环境政策存在以下缺陷：

第一，环境政策未协调好经济发展与环境保护的关系。我国一直主张充分协调经济与环境保护的关系，两者并重，缺一不可。然而，作为世界上最大的发展中国家，我国始终处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力虽有长足的提高，但与发达国家相比仍然存在相当大的差距，并且受到区域经济发展不协调、人口分布不均匀等因素的影响，经济发展始终被国家和人民放在第一位，在相当长的一段时间内是先发展经济后解决污染。比如在引进外资的时候，地方政府为了发展经济，不考虑企业的资质、性质，不进行环境影响评价，就予以引进并给予最优惠的税收和财政政策。在这个方面来说，我国的环境政策并没有协调好经济发展与环境保护的关系。

第二，环境政策规定的处罚手段不够严厉，执法效果不佳。目前我国关于保护环境的法律法规规定的主要是通过罚款、限期治理等手段对污染企业或个人予以处理，这就导致污染方违法成本较低，为了高额的利润宁愿顶风作案，使环境政策的执法效果十分低下。此外，环境执法部门分工不明确，经常出现职权重叠、相互推诿等现象，进一步削弱了环境政策的效果。

第三，环保投入不足。国家对于环保投入虽然逐年增加，但相对于广阔的国土和日益严峻的环境形势来说显得捉襟见肘，环境资金和人员投入不足导致环境治理的速度远低于环境环境污染的速度。2005年到2010年的我国环保部的环境统计年报的数据显示，全国环境污染治理投资从2005年的2388.0亿元，占当年GDP的1.30%到2010年的6654.2亿元，只占当年GDP的1.67%。环境保护资金投入的不足，使环境基础设施建设落后，环境保护队伍的建设缓慢，环境保护管理机构和人员设置滞后，缺乏有效的手段解决环境污染问题。再加上环保资金的使用缺乏有效的监督，导致环保资金挪用、贪污等情况屡见不鲜，环保资金的使用情况令人堪忧。

第四，地方政府发展观念滞后，唯GDP论成败。中国的环境管理机构除了接受上级环境管理机构的监督和管理之外，还是地方政府的分支机构，因此，环境管理机构的执法情况的好坏与地方政府重视与否有着密切的关系。然而，地方政府发展观念滞后，以GDP作为发展经济的唯一标准，片面追求经济的高速发展，部分领导干部在引进投资时不进行环境考量，不采取环境评估措施，就允许污染企业落户当地，对其污染行为也不予监管，往往忽视对环境的保护，使得国家制定的环境保护政策沦为空话，环境污染也未得到有效的治理。

三、我国环境政策求变的时代背景

经过几十年的发展，改革开放和社会主义现代化建设不断深入，我国经济、社会、科技、教育、文化、卫生等各个方面都取得了举世瞩目的成就，这些成就不但促使我国环境政策寻求变革，也为我国环境政策的改进提供了良好的契机和背景。

（一）我国经济快速发展，为环境政策改进提供了资金支持

根据国务院总理温家宝2012年的政府工作报告，我国国内生产总值达到47.2万亿元，财政收入大幅提加，能够为我国的环保事业提供足够的资金。根据我国环保部2010年的环境统计年报显示，全国环境污染治理投资持续增长，投资总额从2001年的1106.6亿元增长至2010年的6654.2亿元。其中城市环境基础设施建设投资从2001年的595.7亿元增加到2010年的4224.2亿元，工业污染源治理投资从2001年的174.5亿元增加到2010年的397.0亿元，建设项目“三同时”环保投资从2001年336.4亿元增长至2010年的2033.0亿元。据此，我国环境政策的改进有了充分的资金支持。

（二）社会不断进步，人们的环保意识进一步加强，为环境政策改进提供了广泛的群众基础

没有良好的生态条件，人们就不可能有高度的物质享受、政治享受和精神享受；没有生态安全，人们自身都会陷入不可逆转的生存危机。[7]随着现代化建设的持续进行，人民的生活水平不断提高，人们对健康、环境的要求也随之提高，人们的环保意识得到进一步的加强，微博、论坛等新型的民众表达意愿的网络渠道更加畅通，人们不断地通过合法的渠道维护自己的环保权益。据我国环保部2010年的环境统计年报显示，2010年，各级人大环保建议数4971件，各级政协提案数6918件。全国环保系统共收到群众来信70.1万封，涉及环境污染与生态破坏有关问题的有67.7万件。群众来访3.5万批次，6.6万人次。这些数据显示，我国人民积极参与国家的事务，对自身的环境权益有着清晰认识，维权意识显著增强，为环境政策的改进提供了广泛的群众基础。

（三）国家和执政党愈加重视环境保护，为环境政策改进提供了政治保障

近年来，环境污染事故层出不穷，严重威胁人民的生命财产安全，为了响应人们对环境保护的呼声，国家和中国共产党多次召开环境保护会议，强调环境保护是我国的一项基本国策，先后提出可持续发展战略和和谐社会的治国理念，相继出台《循环经济促进法》、《可再生资源法》多部环保法律法规。温家宝总理在2012年政府工作报告中指出，必须转变经济发展方式，推进节能减排和生态环境保护。胡锦涛总书记在党的十八大报告中提出，要大力推进生态文明建设。他强调，建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。我们在面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。在2013年召开的全国环境会议上，周生贤部长强调，新的一年，全国环保系统要深入贯彻党的十八大精神，在深化改革上有所突破，在推进重点工作上有所突破，在改进工作作风上有所突破，创造亮点、抓住重点、突破难点、应对热点，全面开创环保工作新局面。国家和执政党对环境保护的日益重视，为环境政策的改进营造了良好的氛围。

（四）国际间交流日益频繁，为环境政策改进提供了丰富的理论和经验

由于我国在环境保护领域与西方发达国家存在着不小的差距，为了学习和借鉴先进的环境保护制度和经验，我国政府多次参加国际环境会议，积极参与国际环境事务，先后引进公众参与制度，自然保护区制度等。2001年2月5日，中国国家环保总局副局长王玉庆率团出席了联合国环境规划署理事会第21届会议，在会上听取了他国对环境保护的分析和规划。2012年11月12日，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》第二十四次缔约方大会在瑞士日内瓦召开，环境保护部副部长张力军率中国政府代表团出席会议，会议期间，张力军与瑞士环境部长莱萨德女士就双边环境合作事宜交换了意见。

四、我国环境政策的改进方向

在新的历史时期和时代背景下，我们应当抓住机会，以生态文明的核心内涵“公正、高效、和谐、公众参与和人文发展”为指导，确立未来环境政策的改进方向。

第一，兼顾自然权益和人类权益，协调好经济发展与环境保护两者之间的关系，寻求两者之间的契合点，实现生态公正和社会公正。我们应当继续坚持可持续的发展战略，大力发展循环经济，加大对生态产业、清洁能源等既产生经济效益又对环境破坏小的产业，实现产业的生态化和区域的生态化。进一步推进经济节约型、环境友好型社会的建设进程，将环境保护放在比经济发展更高的战略地位，在发展经济的过程中预设环保资金，以确保在发展经济的过程中不会忽视环境保护。

第二，要以实现高效为目标，加大环保投入，综合多种手段深化环境政策改革。我们应当继续加大对环境保护的投入，包括资金、人员、技术等多方面的支持，首先，可以通过设立环境保护基金、环境贡献奖等奖励措施吸引优秀人才加入环境保护的事业之中；其次，在文化教育方面进行环境政策宣传，比如在小学、中学、大学的教材和课外读物中加入环境政策内容，潜移默化地增强人民的环保意识，号召人民从小事做起，从自身做起，积小成大，营造一个良好的社会环境；再次，通过网络、报纸、电视等多种媒介进行环境政策宣传，比如在网络上不定时号召网民参与环境保护活动，在电视上播放环境政策的公益广告，在报纸上刊登积极参与环境保护的好人好事等等；最后，在社区、大学等人员集中的地方社会环境保护小组，定期进行环境政策宣传和环境保护活动，对积极参与的人员予以适当奖励。

第三，要树立和谐理念，转变政府工作观念，改变政绩考核机制。必须转变政府工作观念，在制定环境政策的时候要听取小型企业、乡镇企业、个体工商户等社会各个层面的人员意见，拓展公民参与政策制定的渠道和途径，增强政策制定的透明度，加强环境政策的向心力。有学者认为，通过改变现行的政绩考核机制，隔断政绩与经济数量型增长之间的联系，给官员的晋升竞赛降温，在保持地方政府的适度积极性的前提下建立以公共服务为导向的地方政府，这才可以发挥地方政府竞争的良性效应，从而促进地区间经济社会协调发展。[8]笔者认为，在改变政绩考核机制中应当引入环境职责考量，将官员对环境保护的贡献作为其升迁的前提条件。

第四，要加强公众参与制度研究，建立社会制衡机制，提高环境政策的执行力度。环境正义的重要体现之一就是公众环境利益的维护，我们必须尽可能全面的维护公众的环境权益。[9-10]首先，我国可以参考日本的公害损害健康赔偿制度和公害纠纷调解制度，增强社会团体和个人在环境政策中所起的作用。其次，在环境法律中明确规定公民享有的环境权益以及救济措施，比如规定公民享有知情权，有权知道真实的环境监测结果、产生的原因；再次，赋予公民监督权和索赔权，比如任何合法的团体和个人，都有权从污染源中采集样品并按照合法途径进行测试，使之成为进行环境诉讼的证据。

第五，要重视人文发展，进一步加大国际间的交流与合作，充分吸取先进的环境保护制度，结合中国国情，拓展政策发展空间。我们应当加大与其他国家在环境保护领域的交流与合作，认真考察国外的环境保护事业，思考引入诸如环境公益诉讼制度、排污权交易制度等环境制度的可行性，当然也必须充分考虑中国的国情，比如经济发展方式、技术力量，努力找到一条适合中国发展的环境保护之路。也可以在国际上寻求国际环境保护援助资金，引进国际先进技术和尖端设备，给我国环境政策的执行增添可能性。

四、结论

由于上述的各种原因，我们在制定环境政策和环境政策的执行过程中存在着诸多的问题，但是日益壮大的综合国力，不断进步的科学技术，风云变幻的国内外形势，推动着我国环境政策的不断变革。因此，我们要以生态文明的核心内涵为指导，在我国环境政策的未来价值取向进行选择，在政绩考核、公众参与等各方面进行有益的尝试，我相信上述这些问题都将得到很好的解决，最终将建立一个更加完善的环境政策体系，进一步推动生态文明社会向纵深维度发展。

[1] 王 茜.中国生态外交实践的序幕:历史回顾与影响——以1972年联合国人类环境会议为视点[J].党史研究与教学,2012,34(6).12-16.

[2] 刘 东.人类环境会议纪要[N].人民日报,1972-6-18.

[3] 蔡守秋.论中国的环境政策[J].环境导报,1997,(6).1-5.

[4] 张 坤,夏 宽.新发展方式与中国环境政策创新[J].环境科学动态,2000:(1).1-5.

[5] 张坤民,温宗国,彭立颖.当代中国的环境政策:形成、特点与评价[J].中国人口•资源与环境,2007,(2).1-7.

[6] 唐 钧,谢一帆.我国环境政策的困境分析与转型预测[J].探索,2007 ,(2).69-72.

[7] 李纯斌.生态文明与社会主义和谐价值的新拓展[J].中南林业科技大学学报（社会科学版）,2013,7(5):88-91.

[8] 杨海生,陈少陵,周永章.地方政府竞争与环境政策—来自中国省份数据的证据[J].南方经济,2008,(6):15-30.

[9] 王智平.温茨的环境正义理论解析[J]. 中南林业科技大学学报（社会科学版）,2012,6 (1):47-49.

[10] 王 倩.论两型社会中的环境执法[J].湖南警察学报，2013,(1):121-124.

On the Analysis and Amelioration of China’s Environmental Policy Evolution

SUN Bao-le, HU Mei-ling
(College of Political Science Law, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China)

Defects in our environmental policy mainly reflected in environmental policy lie in: poor coordination of the relationship between economic development and environmental protection, lack of severe means of punishment under the environmental policy, poor effect of enforcement, lack of investment in environmental protection, and lagging behind of the development concept of local government. With the rapid economic development, growing awareness of environmental protection, the government attaching greater importance to it, and more frequent international exchanges, the way of improving our environmental policy should be: giving consideration to both natural rights and human rights, well coordinating the relationship between economic development and environment protection, investing more in environment protection with a high eff i ciency and deepening the policy reform with various means, establishing idea of harmony and transferring the government’s job idea and performance evaluation mechanism, strengthening the study of the public participation system and establishing social balance mechanism to enhance the enforcement of environment policy, and strengthening the international exchange and cooperation.

environmental policy; defects; background; improve

D922.1

A

1673-9272(2014)01-0120-05

2013-10-25

孙宝乐（1988-），男，江西赣州人，中南林业科技大学政法学院硕士研究生，研究方向：环境行政法。

胡美灵（1969-），男，湖南桑植人，中南林业科技大学政法学院教授，硕士生导师，研究方向：环境行政法。

[本文编校：徐保风]