美国金融监管制度的分析与借鉴

●陕西科技大学管理学院 王诗韵 孙红梅

2007年起源于美国华尔街的金融危机对美国乃至全世界经济都造成了严重的影响,引发了全球性金融危机，之后金融业一直成为一个热门话题。相对于美国而言，中国的金融监管体系尚处于初始阶段，美国的这次金融危机给我们敲响了警钟。2012年底召开的中央经济工作会议指出“要高度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”，表明了中国对发展金融监管的重视和决心。目前中央政府将机构的监管权力和责任交给了地方政府，但地方金融监管体制的建立和完善，远远落后于地方金融机构在市场需求中的发展速度，普遍存在监管主体缺失、监管资源匮乏以及监管理念和技术手段落后等一些问题，为一些地方金融机构进行了非法经营活动提供可乘之机，严重影响了公众利益和地方金融的稳定，如何推动地方金融监管体系的建立健全已迫在眉睫。

作为世界上金融业最发达的国家，美国在1929年大萧条以来经历了多次金融危机，然而这些危机都未对美国的金融制度和实体经济造成动摇根基性的影响，反而促进了其金融体系更加完善和稳健。从现实情况上看，美国每年都会有很多金融机构倒闭，但它们对实体经济的冲击极为有限，一定程度上还促进了金融资源的优化配置。2007年“次贷危机”以来美国的金融监管部门采取了种种措施，取得了一些成效也遗留了一些问题。对于这个世界上金融业最发达、经历颇多依然顽强向前迈进的国家，归纳总结其成功经验同时认真吸取其教训，对于我国当前的金融监管发展具有重要的现实意义。

一、美国金融业的特点

美国金融业虽仅有二百多年的历史，却已发展成为一个规模庞大、功能完备的金融体系。美国商务部经济分析局等机构发布的数据显示，2012年美国GDP总值15.54万亿美元，同期金融资产总额为156.9万亿美元，是GDP的10.1倍。美国拥有银行类金融机构7504家，持有资产总额14.16万亿美元；国内上市公司 4194家、上市公司股票市值15.95万亿美元、股票交易总额31.37万亿美元；未偿还债券总额24.39万亿美元。(见图1)

图1 美国金融体系构架

美国在金融发展格局方面与多数其他发达国家有明显的差异，其自身具有鲜明的特点，这也使得其相应的金融监管体制也个性鲜明。

（一）美国是市场主导型金融体系。市场主导型金融体系是指以依托金融市场直接融资模式为主导的融资模式，金融市场作为直接融资机构交易平台的同时也是间接融资机构获取流动性、交易金融资产的重要平台。根据美联储等公布的数据，2012年美国资本市场总市值为40.83万亿美元，同期银行类金融机构资产总额14.16万亿美元，二者比值达288.35%，证券化率 （上市公司总市值与GDP的比值）为102.64%，美国直接融资的比例明显高于其间接融资的比例。以市场为主导的融资模式可以使金融交易的信息传输得更加充分，使潜在交易对手的范围更加广泛，有利于金融市场发现交易需求，进而提高金融交易的效率，丰富金融交易的方式。但与此同时，市场主导型的金融体系也带来了一些风险，因其交易方式更为复杂、交易链更长、交易主体之间的联系也更为紧密、间接，造成金融市场的风险更大，金融风险的波及面更广、传递速度更快、传导方式也更加难以预测。

（二）金融创新活跃和金融产品繁荣。美国的金融市场结构健全、金融交易的规模巨大，美国自由市场经济核心价值观在美国金融市场中起指导作用，以至于美国政府较少干预金融行业的准入和管理，因此美国金融市场的特点为高度开放、竞争激烈、创新活跃，金融创新工具不断涌现，是世界上最发达、最多样化的金融市场。据统计，在全球金融领域出现的创新活动中，60年代 14项创新中仅有1项属于美国；70年14项创新中有10项属于美国；80年代 15项创新中有13项属于美国①。在90年代以后，随着金融市场的全球化和金融机构的集团化，美国的金融创新对世界经济产生了更大更深远的影响。金融创新在美国金融市场乃至整个经济中的作用意义重大，它支撑着整个美国经济的持续快速发展，并巩固了二战以来形成的全球经济中美国的主导地位以及全球资本市场中的核心地位，但在后期，美国的金融创新逐渐偏离了其国内实体经济的发展。2007年，美国的GDP不足14万亿美元，然而其金融衍生产品规模却高达596万亿美元，足足达到了GDP的40多倍，最终导致了金融危机的爆发。

（三）双线多头的金融监管体系。美国独特的联邦制国家结构形式造就了美国独特的金融制度，美国的联邦与州之间、州与州相互之间是独立的，金融机构应受什么样的法律约束取决于其在什么样的地方注册运营。“双线”即指美国金融机构既可在联邦政府注册，成为国民银行，由联邦有关机构对其进行监管，又可在州政府注册，成为州银行，这样就由州政府有关机构进行监管。如2000年至2010年，美国加利福尼亚、佛罗里达和乔治亚三个州的新开设银行数目分别为126、119和111家，同一时间，伊利诺伊、阿拉巴马和阿肯色三个州的新开设银行数目分别为39、26和5家。“多头”指美国的金融监管职能由若干机构共同执行，联邦一级的监管机构由联邦存款保险公司、联邦储备体系、财政部货币监理署等八个监督管理机构构成，每个州均拥有自己的金融立法和监督管理机构。受当地经济发展水平的影响，金融机构在不同地区间的发展也不平衡，这样容易造成金融风险区域性聚集。

二、“次贷危机”前后的美国金融监管体制改革

美国金融业虽仅有二百多年的历史，却经历颇多，其每次改革对于我国都有借鉴意义，2007年的金融危机是 “百年不遇”的“次贷危机”，是二战后最严重的金融危机，美国应对此次危机的政策措施也是美国历史上最大力度的金融改革，在美国的金融改革中具有代表意义，且因时间上的贴近对我国的借鉴意义也更大，因此，本文重点考虑2007年“次贷危机”前后的美国监管体制，深入探讨，以从美国这次大刀阔斧的改革中吸取经验及教训。

（一）“次贷危机”前的美国金融监管体制。20世纪80年代末至90年代初，金融市场上自由市场的思想日渐盛行，致使美国的金融监管结构发生了巨大变化，美国的监管改革以“监管化”为指导，对金融机构和储蓄机构资金来源及运用范围的限制逐渐放宽，给了其他非存款性金融机构、储蓄贷款机构介入商业银行的传统业务范围的机会，金融队伍在有限的金融市场中迅速膨胀，使得竞争更加激烈，为了求生存，再加上联邦存款保险制度的保障，商业银行不惜铤而走险，以高风险为代价来追求高收益。1990年初，以经营“垃圾债券”著称的德崇证券公司破产倒闭，拉开了“垃圾债券”市场崩溃的序幕，大量的贷款变成了坏账、死账，人们纷纷挤兑，加速了银行的倒闭，从而造成了金融业内的恐慌，从而又加剧人们的挤兑行为，这个恶性循环成为美国金融业的噩梦。此外，联邦存款保险公司的固定保费制度在一定程度鼓励和支持了实力不足的金融机构冒险投资的行为。大量银行的倒闭使保险基金入不敷出，这种连锁反应加剧了系统性金融风险的形成。

为了完善金融监管制度，国会先后于1991年、1994年、1995年和1999年颁布了 《综合存款保险改革和纳税人保护法》、《加强对外国银行监管法》、《跨州银行法》、《金融服务竞争法》和《金融服务现代化法》。其中，改革力度最强、影响力最大的是1991年的 《综合存款保险改革和纳税人保护法》和1999年的《金融服务现代化法》，前者是对存款保险制度的一次较为彻底的改革，它重新资本化了联邦存款保险公司的银行保险基金，并加强了对存款保险机构的监督和管理，以使纳税人的损失达到最小。《金融服务现代化法》则秉承了20世纪70年代以来的金融自由化，取消了美国分业经营的制度，增强了美国金融机构的盈利能力，同时也更加注重对金融的监管，并提出以金融企业各项经营活动的性质为基础来决定其应受何种主体机构的监管，并协调了现有的监管机构。

总之，20世纪90年代的金融危机使美国的金融监管从“去监管化”逐渐向如何协调监管机构，使金融市场安全稳定的方面转变。此次金融改革的重点是允许了金融机构进行混业经营从而提升其竞争力。但美国的金融监管力量基础依然是传统的分业模式，各个金融领域中的监管者，存在着重复监管和对新型金融衍生产品、新生金融机构的监管缺位并存的现象。在美国宏观经济下行周期时期，这种漏洞原本不太显现的影响突然暴发，很多高杠杆的衍生产品在受到宏观经济面突变的影响之后骤然引发了大量的系统性风险，给美国的整个金融系统造成了巨大隐患，并最终形成了美国“次贷危机”。

（二）“次贷危机”后美国金融监管体制的改革。直到金融危机爆发前夕，美国的金融一直都被全球其他国家追捧，成为金融行业的引领者和标杆，美国的金融监管一直以宽松著称，这种监管制度推动了美国金融业的蓬勃发展，然而这种宽松的金融监管制度又催生了新一轮的金融危机。在金融危机前的2007年，在全美倒闭的银行仅有3家，然而这一数据自2008年起开始持续上升，至2010年全美破产的银行已达到157家。2008年至2010年，美国政府共动用了768亿美元联邦储蓄保险基金来接管破产银行。美国“双重多头”的商业银行监管制度在金融危机的一再鞭笞下逐渐暴露出了原本不曾显露的缺陷。

2010年7月21日签署的 《华尔街改革和消费者保护法》（简称《多德—弗兰克法案》）是美国金融危机以来金融监管系列改革措施的核心。该法案包括了一系列的配套规定，又规定了自法案实施起要达成目标的时期，一定程度上体现了未来美国和全球金融监管改革的方向，开拓了一个长期的发展路径。该法案的主要目的是预防金融危机再次发生，对金融市场的系统性风险进行防范，是美国金融监管的一次重大变革。

1.改革的总体思路和具体内容。以《多德—弗兰克法案》为核心的改革措施的实施，代表了美国政府和金融机构自金融危机以来对原有金融监管体制的缺陷进行了全面的反思。其总体思路是：把加强对金融消费者的保护、防范金融系统性风险、改善问责制以及提高金融市场交易的透明度从而达到促进金融稳定的目作为自己的核心理念，通过重组金融监管体系、弥补对“空白地带”的监管、强化对具有系统重要性金融机构的监管、推进金融危机后处理机制建设、强化对金融消费者的保护和促进金融监管国际合作等六个方面构建了一个完整的金融风险监管框架。美国金融监管制度改革的具体内容主要包括以下几方面：

第一，重组金融监管体系。针对美国存款机构的联邦监管部门共5家，期货与证券的监管分开进行，而对保险机构的监管几乎都只处在州的层面。一直以来，美国金融业都没有一个全面的、全国性的金融监管体系和法律制度框架，这种构架不仅容易带来系统性金融风险，在一定程度上也助长了监管套利行为，不适应现代金融体系的创新和发展。针对这个问题，法案主要采取了三个方面的措施：一是设立金融稳定监督委员会，制定统一的监管标准、加强监管合作，监测和处理系统性风险，提高金融市场的透明度，保障金融市场的安全和稳定。二是重组原有的金融监管机构，促进分业监管机构相互合作。新设立了财政部内联邦保险办公室和金融消费者保护局，前者的职责是与各州监管部门共同负责监管保险公司，后者归属于美联储体系，专门为金融的投资者与消费者提供保护，以保护其不受不公平、欺诈和违规行为的损害。同时，撤销了储贷监理署，并将其大部分职责归并到了货币监理署中，要求其对所有在联邦注册的存款机构进行监管和审批。三是扩大美联储的权限，强化其在金融监管体系中的核心地位。该法案增加了美联储的权限，使它在金融体系中扮演的系统风险监管者的角色日益重要，美国金融监管体系呈现出了集中监管的特征。

第二，强化对具有系统重要性金融机构的监管，预防其“大而不倒”。此次美国金融监管体系的改革在以保证金融体系的整体稳定性为监管目标的指导下，加强了有系统重要性的金融机构的监管，以避免大型金融机构对整个金融体系造成威胁。法案规定，所有具有系统重要性的大型金融机构均标为一级重要的金融持股公司，这些机构既包括银行等金融机构，也包括私募股权基金、对冲基金、保险公司和经销商等其他非银行金融机构。美联储被新成立的金融稳定监督委员会赋予了对这些具有系统重要性、可能会威胁到金融稳定的金融机构进行监管的职责，美联储又在杠杆率、高风险投资、资本充足率等方面实施了更为严格的措施来统一控制这些具有系统重要性的、可能对金融稳定性构成威胁的金融机构，

“沃尔克规则”禁止银行及其子公司以及控股公司进行投资、自营交易、私募基金和支助对冲基金。“沃尔克规则”限制了这些金融机构的自营业务、投资和衍生品市场，增强了这些机构应对经济周期波动的能力，在维护金融系统的稳定运行上发挥了重大作用。

第三，强化对消费者的保护。这次金融危机突出反映了金融消费者的利益没有得到原有金融监管制度的充分保护。虽然在危机爆发后，为了加强对金融消费者的保护，美联储迅速采取了措施并出台了有关信用卡和房地产等方面的政策，但这些政策的片面性和管辖范围的有限性使得有关对金融消费者保护的问题依然没有从根本上得到解决。此次改革最显著的特征就是极为重视对金融消费者的保护，强调金融机构应有的透明度尤其是复杂金融产品的信息披露等，以免让金融消费者受到损害。金融消费者保护局（CFPB）的成立是改革的一大成果，它是在美联储内部成立独立个体，把原有的7个部门所共同拥有的较为分散的金融消费者保护职能合并起来，从而拥有了制订规则、开展检查、进行处罚等一系列独立监管美国各类金融机构的权力，整个联邦有了一个统一的金融消费保护标准。该法案强调确保消费者在购买抵押贷款、信用卡和其他金融产品时获得应有的信息，并保护其免遭不透明、不公平、不合理、欺诈性的、误导性产品和信息的损害，同时又强调金融投消费者在金融活动中的知情权和受偿权。此次金融监管制度的改革新设立了不少机构，而CFPB无疑是这些机构形成的监管格局的主力，有着最特殊的监管权，同时也被赋予了全面保护消费者合法权益的职责。

2.改革的效果评价。“次贷危机”之后的这次金融监管制度的改革被称为“美国历史上最严厉的改革”，成就了美国第一个在全国范围内统一规范金融业的法案，对美国乃至全球金融市场的稳定都具有积极意义，但由于美国保留了其市场配置资源的基本机制，难以根治其金融监管体系的顽疾。从最初法案在困难重重中诞生，到如今的一段时期，其实际成效很有限，可以预见其在未来必会面对多样挑战，其实施注定要经历一个复杂而艰难的过程。

第一，已取得的实际效果。从法案颁布之初至2012年7月，243项法案实施所需要制定的规则中已被提议或完成的占91%。2010年至2012年的两年中，美国的企业新创造了380万个就业岗位，所获得的信贷增加了15%，2009年至2012年三年中新增的美国金融机构的资本超过了4200亿美元。同时，联邦政府对金融监管的力度得到加强，在监管范围方面表现得尤其明显，经过这次改革，其监管范围已扩大至衍生市场、非银行金融机构、投资银行和对冲基金。目前，新设立的消费者金融保护局也开始发挥其职能。

第二，依旧存在的问题。2012年5月，投行摩根大通在近六周的时间内亏损了20亿美元后，宣布其套期保值业务投资失败，这次事件主要是因其内部风险控制不力造成的。同月，英国汇丰银行承认其未能遵守反洗钱法等法规，其在墨西哥和美国的分支机构为墨西哥贩毒团伙和中东恐怖组织的账户进行了洗钱行为。虽然美国的新金融监管体制取得了一定进展，然而，上述两家大型金融机构的丑闻反映出美国监管体系改革依旧存在着严重的漏洞，金融机构违规经营以及监管机构监管不力的问题依旧突出。首先，它没有从根本上对美国的金融监管体系进行变革。“双重多头”依然是美国金融监管的基本特征，分业监管与混业经营之间存在的矛盾、监管机构之间协调的不足仍然使美国金融监管制度面临着巨大的挑战。其次，改革方案的具体实施较为困难。这次改革影响了银行的盈利，使其一直遭到一些利益集团的强烈抵制。在新法案刚通过的两年间，就有超过50个议案以及无数修正案提议要求拖延甚至完全废除法案。同时，改革方案多是原则性的框架规定，缺乏具体操作细节，增加了执行难度。再次，法案未制定明确的规则来限制大型金融机构的行为。此轮改革赋予了政府监管部门一些监督权和决定权，却没有制定明确的规则来限制金融机构的行为。由此可见，“大而不能倒”的问题没有得到实际彻底的解决，“沃尔克规则”也面临着被稀释的灾难。此外，各方对此次金融监管体系改革的看法也存在着较大分歧。国会认为这是一次全面大胆、有利于社会经济发展的金融改革法案。金融界却认为该方案缺乏计划、充满危险，会增加市场不定因素，造成市场紊乱。消费者认为该法案的改革力度则仍然不够，不足以保护消费者。各界人士各执一词，进一步制约了改革措施的推进。

三、美国的金融监管改革对我国的启示

当前，我国社会经济的发展处于高速增长的阶段，金融业在经济中所起的作用越来越明显，同时在国际化大背景下，我国金融业也面临着必须快速适应国际金融市场的问题。随着经济全球化的加速，各国金融之间的联系也越来越紧密，国际金融危机引起了各国对金融监管的重视，美国对金融监管的加强对国际金融监管的加强起了引领作用。由于美国金融危机的警示，秉着未雨绸缪的理念，我国政府也加强了对金融监管的工作，第十七届中央委员会第五次全体会议中正式将 “构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，加强金融监管协调，建立健全系统性金融风险防范预警体系和处置机制”写入“十二五规划”，在2012年12月的中央经济工作会议又提出了 “高度重视财政金融领域存在的风险隐患，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”。通过研究美国金融监管制度的改革，结合我国的实际国情，从以下几个方面对我国的金融监管制度的改革提出建议：

（一）建立统一的金融监管平台以维护金融市场的稳定。金融危机的教训表明了政府应建立一个高度统一的金融市场政府监管平台来应对金融危机。美国在改革中建立的金融稳定监督委员会对于应对金融危机、稳定金融市场、快速使美国的金融交易步入正轨起到了极为重要的作用。因此，基于我国目前正在实施的“一行三会”的金融分业监管方法，监管机构之间的协调机制是有限的原则层面，缺乏一个正式的制度保障，监管联席会议制度一直没有充分有效的发挥其作用，设立一个全国性的具有统一监管权力、统一监管目标、统一法律规范、统一监管指标的金融监管平台是很有必要的。

结合美国金融监管改革的经验和教训，针对我国金融监管存在的问题及所要达到的目标，要积极组织各专业金融监管部门的协同配合，克服金融分业监管的弊端、全面覆盖金融监管区域，从而实现对整个金融市场的全面、高效的监管。

（二）增强对金融消费者的保护。我国现有的关于对金融消费者保护的法律主要有《商业银行法》、《民法通则》、《银行业监督管理法》、《消费者权益保护法》、《证券法》、《合同法》、《证券投资基金法》、《保险法》等。行政法规则主要有《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》以及关于“一行三会”的众多行政规章和规章性文件。这些法规都将保护金融消费者利益作为立法目的，但在实践中，消费者却一直没有得到很好的保护。

首先，我国法律中从未使用过“金融消费者这一概念”，只是用“存款人和其他客户”“为消费者提供保护”“增加公众对金融业的信心”等之类的语言，直到2006年的《商业银行金融创新指引》才第一次引用了“金融消费者”这一概念，然而法律中却迟迟没有提到“金融消费者”这一概念。其次，行政规章或规章性文件的法律效力不高，在一定程度上影响了政府机构的执法效果，对金融消费者的保护变得力不从心。最后，法律法规之间的协调性不够，甚至会出现法律法规之间的冲突和重叠，以至于在执法效果中也会出现监管冲突、监管重叠和监管缺位的现象，这样既会在金融监管的过程中产生不必要的监管成本，更使金融消费者的权益难以得到切实的保护。

在美国“次贷危机”中，政府对金融消费者保护不力致使消费者受到重大损害，直接导致了金融信任危机，加剧了危机的严重性，所以在美国本次的金融监管改革中，加强对金融消费者的保护成为重中之重。金融信任危机的危害是不可估量的，只有使消费者相信监管机构能够对其提供保护，能够保持监管的稳定性，才能促进金融业的持续健康发展，进而促进金融市场的运行效率和金融创新。因此，必须对金融机构和金融产品实行严格的监督和管理，加强对金融消费者的保护，强化金融市场交易的透明度和公平性，以达到切实保护金融消费者的权益。

从美国的金融监管改革中，可以学到几个切实可行的措施：第一，完善关于保护金融消费者的相关法律，我国众多关于对金融消费者保护的法律都过于笼统，不够明确也不够全面，大都只是原则性的捎带，美国在对消费者保护局权力的赋予和统一的消费者权利保护条例的制定都值得我们学习。第二，建立一个统一的金融消费者保护机构，我国“一行三会”的金融分业监管体系难以对金融消费者进行切实的保护。

（三）加强对金融衍生品市场的全面覆盖监管。美国金融业最为发达，金融衍生品市场的开发程度和法律规制等方面都是极为先进和发达的，虽然目前我国还只是处在转型期，金融衍生品市场还不够发达，与美国政治经济文化的差别也使得我国不能完全照搬美国的做法，但作为金融衍生品市场国际先锋的美国所积累的经验和教训仍然值得借鉴和学习的。因此，通过对美国此次的金融监管改革的研究，我国可以从以下几个方面来推动金融衍生品市场的发展：

第一，制定一个全国统一的关于金融衍生品交易的监管法。金融衍生品的派生性、虚拟性和杠杆性的特点决定其具有高风险性同时伴随着高收益，其市场交易必须受到一个健全有力度的法律来规范，才能保证金融衍生品市场健康、稳定、有序的发展。

第二，加强对金融衍生品市场准入的监管。我国证券法和公司法都没有对期货交易所、证券交易所等可经营金融衍生品业务的场所的最低注册资本做出特别规定。美国、欧盟、我国香港等金融业较为发达的国家和地区都对有资格从事衍生品业务的金融机构进行了细致的分类，金融市场直接受高管决策的影响。因此，应提高进入金融衍生品市场的门槛，从起始点上防范金融衍生产品的风险。

注释：

①数据来源：MBA智库百科，http://wiki.mbalib.com/。

1.曹风岐.2009.改革和完善中国金融监管体系[J].北京大学学报(哲学社会科学版)。

2.[美]索罗斯.刘丽娜、綦相译.2009.索罗斯带你走出金融危机[M].机械工业出版社。

3.张承惠.2008.重新审视金融市场和金融监管[R].国务院发展研究中心调查研究报告,3.