改革不是简单收缩公权力

寒 竹

十八届三中全会提出的全面深化改革的纲领给中国社会带来了极大的振奋。中国的改革不再是在某一个或某几个领域里的深入，而是全方位地在整个社会中深化。但从整个社会的发展结构看，经济领域和政治领域的改革仍具有决定性意义，这两个领域的改革能否真正深化决定着其他领域的改革能否进一步展开。由于经济和政治在现代社会中的决定性地位，国内外的舆论关注点仍然聚焦中国在这两个领域的改革动向。在经济领域，十八届三中全会把市场机制提到了前所未有的高度，强调市场在资源配置中具有决定性的作用。可以预见，在未来的十年以至三十年，经济的市场化都将是改革的一个重要内容。政府的行政干预将会逐步退出微观经济领域，国有企业的市场定位将会更加明确，私营企业将会更加迅猛发展。在政治领域，用法律的框架来规范国家公权力，把公权力关进法治的笼子将是未来政治改革的重要内容。从现在到本世纪中叶，经济机制的进一步市场化和政治建设的进一步法治化将是中国深化改革的两个主轴。但是，由于过去革命年代非此即彼的思维惯性，中国的学界和政界都有一些人习惯性地把经济的市场化和政治的法治化简化为一个公退私进的过程。国家、政府似乎代表着邪恶，有人甚至说政府的本质就是抢劫，而市场和私人资本代表着进步和公义。按照这种在革命年代遗传下来的思维，在经济和政治领域里的改革不过就是国有企业和政府公权力的大幅度退缩，私有企业和资本权力的进一步扩张。只要是公退私进，改革就是在深化，社会就是在进步。反之，则是改革的停滞和社会的倒退。这种把中国的改革简化为公退私进是对改革的一种片面理解和误读。事实上，经济和政治领域的改革在本质上是要厘清经济活动和政治权力的关系，把市场的还给市场，把政治的还给政治。让市场配置和政治管理，各就其位，各司其职。在划清市场和政治边界的改革过程中，市场和资本权力不是简单地扩张，政府和公权力也不是简单地退缩。相反，随着经济进一步的市场化，政府的公权力除了在微观经济领域的退出外，在社会众多的公共领域还会进一步成长和发展。所以，在进一步的深化改革中，政府公权力是有进有退，而不是简单的公退私进。在中国的改革进程中，所谓把公权力关进法治的笼子有两个基本含义。第一，政府的公权力应当退出微观经济活动。政府以行政权力干预经济活动，干预市场的行为必须受到法律的限制；第二，政府的公权力不得滥用，政府官员手中的权力必须受到法律的管制。显然，把公权力关进法治的笼子跟公权力的退缩是两个完全不同的概念。前者是要确立公权力的边界，后者则是要缩小公权力的范围。而随着中国经济的进一步市场化，政府公权力一方面是要退出微观经济领域，而另一方面则是要扩大在社会公共领域的管理范围和加强管理力度。与发达国家的社会结构相比，目前的中国政府公权力存在着两个严重问题。一方面，中国政府的公权力在经济领域干预过度；另一方面，政府公权力在公共管理领域却严重不足和缺位。而之所以出现这种不合理现象，跟中国的传统体制有很大关系。在改革开放之前的三十年，由于当时的种种原因，中国实行的是一种党政企三位一体的社会体制。在这种体制中，企业或经济活动单位其实就是政府，在现实中承担了大部分政府的公共管理职能。正是由于这个原因，真正纯粹的政府公共管理部门在相当长一段时间里发育不健全，甚至基本缺位。在那个党政企三位一体的年代，像食品安全，交通安全，商业活动的合法与否，教育、医疗和住房的公平性等等社会问题，基本表现为经济活动单位或事业单位的内部问题。当时，这些问题的绝大部分都是通过经济活动单位或事业单位来解决。党中央只要发出文件，各个单位只要执行就基本能搞定。但是，随着中国三十多年来的改革，党政企三位一体的结构基本被打破，企业或经济活动单位不再承担政府的管理职能，地方政府本身在公共管理领域的不足与缺位其弊端立即表现出来。政府在食品安全、交通安全、社会治安、执法能力、公共设施的提供和管理等方面的短板已经日益明显。从这个意义上来讲，随着政府公权力从经济活动单位的退出，随着企业把公共管理的职能还给政府，政府公权力需要填补改革带来的公共管理真空，政府也亟须加强在公共领域的管理能力。作为一个发展中国家，中国政府在公共领域的治理能力实际上远远弱于西方发达国家。随着经济活动的进一步市场化，中国政府的公权力并不是简单地退缩，而应该是在管理内容上进行重要调整。政府不应该成为一个经济建设委员会，不该管的不要管，能够交给市场的尽量交给市场。但政府该管的公共事务一定要管。政府必须给社会提供良好的公共秩序，有效的公共交通，安全的社会环境，清洁的自然环境，健全的社会保障系统。这些公共领域，政府公权力不是简单退缩，而是亟待加强。从这个意义上讲，经济的市场化与公权力的强化在中国的深化改革进程中应当是一体两面，而不是简单的公退私进。▲（作者是春秋研究院研究员）