基于电监会与国家能源局的比较论电力监管机构的调整

陈新春，和继伟

(上海电力学院 经济与管理学院，上海 200090)

2013年3月10日，十二届全国人大一次会议第三次全体会议审议通过《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》，将原国家能源局和国家电力监管委员会的职责进行整合，成立新的国家能源局，由国家发展和改革委员会统筹管理，同时不再保留电监会。至此，存在10年之久的电监会正式被撤销。近一年过去了，撤并重组的工作进展如何?新的国家能源局与电监会在组织性质上有何区别?两个组织在职能和内设机构上的差异何在?带着这些问题，笔者梳理了电监会和新旧能源局的发展历程，以期获得答案。

1 我国电力监管机构的演变

1.1 电力监管的必要性

电力是一种特殊商品，在运行环节中具有规模经济效应的是其传输网络，这决定了其成为自然垄断性行业。电力行业存在市场失灵的可能性，为保障电力安全、高效和清洁运行的目标，政府力图在电力企业追求最大利润与政府追求的行业和社会目标之间进行平衡，[1]必须对电力行业进行监管。世界各国的电力监管机构有内设于政府相关部门的，也有单独设置的，还有与能源或其他公用事业监管机构合在一起设置的。[2]如英美系国家大多采取单独设立监管机构模式。日本以及欧洲大陆法系国家(如法国、德国等)总体上采取政监合一的监管模式。[3]

1.2 电监会的产生背景和作用发挥

2002年电力体制改革前夕，电力管理职能由多个政府机构承担。2003年，在第5次国务院机构改革中，国务院授权新成立的电力监管委员会履行电力监管职责。成立电监会的初衷是营造独立的监管模式，《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》中明确了国家电监会属于“正部级国务院直属事业单位”。“正部级”说明其起点较高，“国务院直属”强调其中立性。但实际工作中，涉及电力产业发展的各项审批权力并没有全部归属于这一机构。由于缺少完整的价格和市场准入这两项监管权力，夹在强势的政府宏观经济管理部门和国有特大型企业之间，电监会权威性不高，在推进电力体制改革方面也鲜有建树，甚至被人称为“无市可监”。

1.3 大部制改革下电力和能源监管机构的整合

2008年伊始的大部制改革，在国家发改委下设立了一个副部级政府机构——国家能源局，将能源产业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合。能源产业涉及石油、石化、天然气、煤炭、电力、新能源等众多领域，国家能源局作为副部级的政府机构，与正部级的电监会在电力规划、投资准入、项目审批和价格监管等诸多方面职责交叉和重叠，两者长期并存给能源电力行业的高效发展造成严重阻碍，容易出现相互推诿、相互牵制的现象。随着我国能源电力行业市场化进程的不断深入，两者合二为一、职能整合乃是大势所趋。2013年3月，第7次国务院机构大部制改革方案明确新的国家能源局从单纯的电力监管扩展到能源体系的监督管理，使之职能更完善，为将来“大能源部”的组建筹划奠定基础。

2 中央和地方电力监管机构重组的进展

2.1 国家能源局的职能调整和机构设置

当前政府机构运行中存在政府越位、缺位、职能交叉、人浮于事4大问题，本次机构改革强调以职能转变为核心，就是要厘清部门职责边界，合并同类项，减少部门职责重叠、交叉和分散，最大限度地整合分散在国务院不同部门之间相同或相似的职责，理顺部门职责关系。

因此，为了加强对能源行业的集中统一管理，作为国务院机构调整方案中的6大主要内容之一，新的国家能源局将承担起煤炭、石油、天然气、电力(含核电)、新能源和可再生能源等领域的监督管理，以及炼油、煤制燃料和燃料乙醇的行业管理，明确与工业信息化部的职责分工。

新的国家能源局由原能源局和国家电监会重组产生，机构设置和调整工作比较复杂。重组后的国家能源局内设机构如图1所示。

图1 国家能源局内设机构

国家能源局下设13个部门，分属管理日常事务、能源规划、能源法制和体制改革、新能源和可再生能源、煤炭油气、能源节约、电力发展、能源市场监管、能源国际合作等工作。

2.2 地方能源部门的机构设置现状

2008年原国家能源局成立后，我国22个省、4个直辖市、5个自治区均设有相应的能源局或能源处，此前能源项目的审批核准权集中在国家部委层面，本次机构改革简政放权后，地方发改委和能源局(处)掌握了这些下放的审批权限。

2013年10月，中央编办印发了《中央编办关于国家能源局派出机构设置的通知》，其中6个区域监管局和12个省(自治区)监管办公室基本沿袭了原电监会的主要派出机构的框架，于2013年岁末和2014年初相继挂牌办公:2013年12月5日，华东监管局挂牌，10日，辖区主要涉及天津、河北和内蒙古的华北监管局揭牌，12日，西北局挂牌成立，13日，东北监管局成立，20日，南方监管局成立。2014年1月6日，华中(包括湖北、江西、重庆、西藏)监管局成立，至此近一年的能源电力监管机构的整合基本完成。

3 机构设置方面的差异

3.1 组织性质不同

由于我国自然资源分布和地区经济发展的不均衡，为了打破省间电力市场壁垒，在更大范围内优化电力资源配置，电监会被设立成独立的、全国统一的监管机构。但从性质上讲，其属于国务院直属事业单位，把电监会定性为事业单位来行使监管职能，其合法性不足。

首先，事业单位就不在立法机关的审查范围之列，可由国务院根据工作需要自主设立，所以成立时并未有相应的法律或法规的授权，缺乏保障。其次，类似电监会这样的监管机构的职责一般是由国务院的“三定方案”确定，职权的规定操作性不强，往往导致监管机构要与其他相关部门磋商，其权威性不强，这也是电监会与生俱来的缺陷。

国家能源局是国家为了对我国的煤炭、石油、天然气等一次能源和电力等二次能源实行有效的配置而在国家发改委统一管理下成立的隶属发改委的职能部门。从组织性质上说，作为国务院组成部门的发改委下属的国家能源局就是国务院组成部门管理的国家行政机构。在此次整合中，国家能源局还接收了原电监会的派出机构，因此这些派出机构的性质也由事业单位转为行政机关。

3.2 内部机构设置不同

从电力监管的实践来看，电监会成立初衷是营造独立的监管模式，在华北、东北、西北、华东、华中和南方6个区域都设立了区域电监会，在全国12个城市设立省级电监办。这些派出机构由电监会垂直领导，人事、财务上统一管理，其内设机构一致。省级电监办内设机构见图2。

目前我国22个省、4个直辖市、5个自治区(港、澳、台除外)设有相应的能源局或能源处，均由地方发改委管理，有的省区没设省级能源局，比如湖北、新疆等地，本省区能源工作由发改委协调和管理，延续原来的能源处室。地方能源局(处)的内设机构不尽相同，能源局内设机构江西省有4个，而吉林省有11个，如图3和图4所示。

图2 省级电监办内设机构

图3 江西省能源局内设机构

图4 吉林省能源局内设机构

特别值得一提的是，本次国务院机构改革在地方机构设置上不要求完全上下对口，可根据本地资源情况和发展重点进行设置，如一些内陆省份就无需核电规划部门。因此，每个省级能源局的内设机构都不相同。

3.3 职能和审批权力的转变

电监会与重组后的国家能源局分别处于改革发展的不同阶段。作为政府行政管理部门，新国家能源局应加强能源领域的宏观管理，加强对能源问题的前瞻性、综合性、战略性的研究，拟订能源发展规划、重大政策和标准并组织落实，提高国家能源安全的保障能力。

本轮机构改革强调职能转变，强调处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，这对新的国家能源局在职能和审批事项方面权限的减政放权提出了要求，应减少微观事务的管理，取消一些不必要的审批事项，因此一经重组，国家能源局就在电力监管方面明确取消了以下审批项目，包括电力(包括煤炭、油气)企业的发展建设规划和专项发展建设规划审批、电力市场份额的核定、电力用户向发电企业直接购电试点的审批、水电站大坝运行安全信息化验收和安全监测系统检查验收、发电厂整体安全性评价审批、电力二次系统安全防护规范和方案审批、电力安全生产标准化达标评级审批、电力行业信息系统安全保护、网络与信息安全应急预案审批等。这些项目的取消不仅减轻了企业负担，还节省了政府资源。

3.4 监管方式和手段的差别

电监会成立后，其职能也经过多次调整，其监管领域主要包括电力安全、供电服务质量、电能交易等领域，拥有准立法权、行政权和准司法权。在监管方式上，电监会可以颁布规章、规定和办法等规范性文件对监管对象进行约束;也可以牵头组织和参与安全生产、供电服务、电价执行、环境保护等各项检查活动;对监管对象之间的纠纷进行裁决甚至处罚，电监会还引入了监管报告制度，定期发布电力监管统计信息，督促电力企业及时披露生产调度运行信息。

与上述精细化监管相对应，新的国家能源局成立后，管理上向宏观战略和规划等领域转移，比如侧重于制订发展规划、对全局性事务统筹管理、体制改革统筹协调等，因此其将以能源战略、规划、产业政策等为抓手，完善宏观调控体系，注重产业引导、合理控制能源消费总量、优化能源布局结构、提高能源利用效率等工作，加强电力安全监管，改善市场环境，维护市场秩序公平公正。[4]

4 结语

第7次机构改革中将名义上独立实质上实权有限的电监会这一垂直事业单位转变成了国家发改委的职能部门。新的国家能源局已经过一年左右时间的整合，除了要完善机构和人员配置以外，还需合理地划清中央与派出机构、派出机构与地方能源管理部门、派出机构与各地区分支机构的职责权力范围，同时开展针对煤炭、油气等领域的监管工作，这需要能源监管体制顶层设计的进一步深化。

[1]任玉珑，杨菲菲，周滢露.从经济学视角看电力监管合谋[J].能源技术经济，2010(4):39-42.

[2]吴思郡.国内外电力行业政府监管研究述评[J].湖北经济学院学报，2011(10):61-62.

[3]晋自力，陈松伟.西方电力监管机构设置模式及其启示[J].生产力研究，2011(1):140-141.

[4]凤凰网.能源局有关负责人解读能源局“三定”方案[EB/OL].[2013 － 06 － 28].http:∥finance.ifeng.com/roll/20130628/8172434.shtml.