监督过硬，激励过软？廉政风暴会不会减弱官员干事动力

胡仙芝

监督过硬，激励过软？廉政风暴会不会减弱官员干事动力

胡仙芝

2013年可谓是公务员的“禁令年”，从2013年1月中央出台的《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》开始，到“六项禁令”；从反“四风”，再到“群众路线教育实践活动”，持续一年的政府部门新“整风运动”，几乎涵盖了从“舌尖”到“车轮”、从座椅到卡券、从自身抽烟到红白喜事等多个方面。规定和禁令等多项“紧箍咒”密集出台，让那些平时隐性收入高的公务员的抱怨声四起，甚至发出“为官不易”、“官不好当了”的声音。针对坊间热议的诸多话题，从严治吏和干部激励似乎正在形成一对非此即彼、你伸我缩的“矛盾体”，有如机构精简之循环怪圈，一严就散，一松就聚。对此，笔者不敢苟同。如何看待从严治吏与干部激励之间复杂而微妙的辩证关系呢？

“各种似是而非的说法”辩驳

2013年的从严治吏与廉政风暴在某种意义上说，也是干部队伍的一种建设，是对干部激励的一种推进。但为什么社会各界反响如此巨大？而各种似是而非的说法如此之多呢？我想有必要梳理一下从严治吏与干部激励之间的内在关系。

首先，有一种观点：“中央禁令削减公务员福利，所以公务员收入大幅度减少，以致积极性不足，公务员队伍稳定遭到威胁”。对此，笔者认为，“中央禁令削减公务员福利”的说法从法理上看，是不准确的。中央八项规定以及其他的条例、廉政措施并没有取消公务员的合法福利。公务员法律规定的各种合法福利还是得到了基本保障的。中央禁令影响的是一些由于社会不正之风而存在的灰色收入以及隐性福利。那些不合法的收入不能成为阳光福利，也不利于公务员队伍建设。

其次，有一种观点：“高薪才能养廉，公务员没有高工资，必然会寻求权力寻租，必然会走向腐败”。在这个问题上，笔者发现，一个廉政指数高的国家和地区，其公务员工资水平与该国的经济发展水平、社会平均工资是基本保持平衡的，而不是相对高于其他行业。工资作为一个保障要素，“高薪”能够让公务员衣食无忧，使他们不必为“谋生”而去“贪污受贿”。但工资对公务员激励的作用也仅限于保障。在公共权力作为主要工作依据和手段的公共领域，是不可能以工资、住房、福利作为激励手段的。否则，腐败会侵蚀整个社会。相反，监督是一种更重要的激励手段，规定适当的工资水平，确定合理的住房标准、用车标准以及公务接待标准，实行有效的监督和检查，才能确保廉洁。

第三，还有一种关于公务员在禁令下出现“新下海潮”、辞职潮的说法。笔者认为这种说法是没有充分依据。应该说，目前我国的公务员绝大多数都是廉洁奉公、遵纪守法、敬业爱岗的，绝大多数公务员依靠的收入也都是合法收入。中央禁令实际上冲击的是少数受不正之风毒害的公务员，他们的灰色收入会减少一些，但这对整个公务员队伍来说不会有太大的影响。相反，中央禁令和廉政风暴对于公务员队伍来说起到了一种积极的肯定作用，有利于公务员队伍的纯洁和净化。

我国公务员激励机制不足

对公务员的有效激励，离不开调动公务员工作积极性的各种激励措施，更离不开约束公务员行为的制约性措施，我们将其称之为公务员激励或干部激励的两个基本方面。

公务员激励机制从内容上看，主要有以下基本内容：考录制度、考核制度、晋升制度、培训制度、工资福利制度、奖惩制度等。其中工资福利制度起着保障作用，晋升制度和奖励制度起着激励内在动机、调动工作积极性的作用，考核制度为晋升、奖惩提供客观依据，具有基础的作用；培训、挂职、锻炼等制度体现了权力义务相统一，属于激励机制的配套要素。从理论上讲，这些制度的建立和运行不仅会有效地维持公务员队伍的活力和积极性，而且也能够确保整个政府工作的效率和环境的相对公平。 然而从实际运转上看，公务员激励作用非常有限，“四风”问题的客观存在从一个侧面也体现出这方面的不足。那么，我国公务员激励制度究竟存在哪些不足和弊端？其根本原因是什么呢？

我国公务员激励机制不足，首先与公务员的职业特点相关，由于这个群体执掌着公共权力，相应地就负有公共责任，为此，监督约束大于激励保障，这个是职业的特点使然。其次，我国的公务员高稳定性的制度架构也导致了激励的欠缺。晋升渠道单一，出口管理不畅是公务员队伍建设的一大制度约束，也是激励不足的重要原因。第三，绩效考核不科学，激励失去合理的基础。考核标准不分岗位，不分层级，考核组织体现过多的领导意志，考核方法欠科学不客观，导致考核结果不能反映实际情况，考核发生严重变异，甚至沦为“逆向淘汰”的反面激励。第四，奖励制度不健全，标准过高，附加过多的道德义务，也使激励制度的力度减弱。奖励方式没有结合高层、中层和基层等不同层次的公务员需求而进行合理设计，精神激励往往走向偏颇，使很多先进人员承受过多的伦理道德责任，使激励针对性与可操作性不强，起不到实质性的激励作用。第五，负激励机制不健全，缺乏应有权威。三令五申很多，但有令不行、有禁不止的现象依旧存在。运动式的方法虽然在一定时期一定范围内取得效果，但从根本上还不能改变土壤，扭转习性。

探索和加强干部激励的有效机制

当然，这些说法、这些疑虑从很大程度上也说明了从严治吏和干部激励之间的不协调关系，监督过硬，激励过软，两者失衡的关系必然会影响到公务员队伍的稳定。因此，在从严治吏的背景下，更需要探索和加强干部激励及公务员激励的有效机制。目前，主要应探索和加强以下几个方面的工作：

一，引入竞争机制，增强干部队伍活力。考试录用、公推公选、民主推荐、竞争上岗对于政府相关岗位工作绩效的提升是具有明显的意义的，原因就在于这种制度能够冲击论资排辈、工作拖沓、混日撞钟式的组织“官僚病”。

二，提升流动机制，加快干部队伍更新。要建立真正择优选优用优培优的干部录用、晋升机制，完善干部交流、锻炼、挂职、培训机制，理顺和规范公务员退出机制，通过提升干部队伍素质和优化干部队伍结构来提高工作绩效，增强干部队伍的战斗力。

三，根据公务员实际需求和相关规定，合理设计工资福利浮动机制。公务员工资和福利作为一个保障要素，不在于绝对价值的高与低，而在于相对的公平与合理。公务员工资要照顾到几个均衡匹配，一是与岗位职责相均衡匹配，二是与国家财政收入增长水平相均衡匹配，三是与社会相关行业和社会总体平均工资水平相均衡匹配。福利待遇也应该着眼于需要、着眼于节约、着眼于公平、着眼于适用，在阳光监督下合理地提供。

四，完善公务员奖惩制度，优化干部监督机制。首先是完善和优化考核机制，确保考核能够反映实际工作情况。其次，奖励要与公务员的日常行为相联系，奖勤罚懒，奖善惩恶，奖能罚庸，并且要有客观依据。三是奖惩的方式要适用有效，精神物质并重。四是奖罚制度要经常化、制度化、公平化。五是干部监督要注重经常化、有效化，确保做到有令即行，有禁则止。

最后，在从严治吏与干部激励之间还需要有一个转化机制，即干部教育和自我激励机制。只有通过切实有效的干部教育工作，把从严治吏的禁令和条文变成广大公务员的普遍认同和行为规范，把组织要求变成自我内在的要求，干部外部的激励才能变成自我激励，运动式的整风才能变成公务员的常态约束。

从严治吏极大地丰富了干部激励和监督的制度内涵

从严治吏是治国理政的关键，更是建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质干部队伍的关键。当前从严治吏，为什么需要开展群众路线教育专项活动，需要掀起廉政风暴呢？这与我国面临的国内国外的客观形势和历史使命、与我国整个公务员队伍的精神状态、与干部管理制度运转情况等诸多因素有关系。

正如2013年6月18日习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上强调的：我们必须看到，面对世情、国情、党情的深刻变化，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前，党内脱离群众的现象大量存在，集中表现在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”上。因此，“要对作风之弊、行为之垢来一次大排查、大检修、大扫除”。

与群众路线教育的整风运动相配套的是，党和政府的相关职能部门紧锣密鼓地加强廉政制度建设，完善干部廉政监督制度和措施。就在2013年1月出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》后，还先后出台了十几个专门制度和专项通知，如《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。这些通知及文件的密集出台不仅显示了党中央从严治吏的坚定决心，更明确地阐释了从严治吏的实际涵义，极大地丰富了干部激励和监督的制度内涵。

（作者为国家行政学院科研部研究员）

本文为国家社科基金2013年度重点课题《干部竞争性选拔公平与效率平衡研究》【课题号13AZZ011】的阶段性成果之一。

责编/马静 美编/李祥峰

延伸阅读

2013出台的廉政监督方面的专门制度和专项通知

在2013年1月出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》后，党和政府还先后出台了十几个廉政监督方面的专门制度和专项通知，主要有：

一是纪检系统的专门自律。5月27日《中纪委在纪检监察系统开展会员卡专项清退活动》要求纪检监察系统在职干部职工要在6月20日前自行清退所收受的各种名目的会员卡，做到“零持有、零报告”。

二是针对政府成本的自我约束。7月23日，《关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》要求：5年内各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所，超标办公用房一律腾退；11月25日《党政机关厉行节约反对浪费条例》要求坚持从严从简，勤俭办一切事业，降低公务活动成本。

三是针对中国特殊的节假经济和文化，有针对性地发出预警。8月13日《制止豪华铺张、提倡节俭办晚会通知》要求制止豪华铺张、提倡节俭办晚会；9月3日《关于落实中央八项规定精神坚决刹住中秋国庆期间公款送礼等不正之风的通知》；12月27日《关于务实节俭做好元旦春节期间有关工作的通知》要求领导干部带头厉行勤俭节约、移风易俗、文明过节。

四是针对平时存在的一些漏洞问题，亡羊补牢，编织保护网。10月30日《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》规定现职和不担任现职但未办理退（离）休手续的党政领导干部不得在企业兼职（任职）；12月11日 《全会解读：规范并严格执行领导干部工作生活保障制度》对领导干部住房、办公用房、公车、公务接待等实行集中统一管理；12月8日《党政机关国内公务接待管理规定》明确了相关标准；12月19日《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》对党员、干部去世后一般不成立治丧机构，不召开追悼会作出要求；12月23日《关于在党的群众路线教育实践活动中严肃整治“会所中的歪风”的通知》；涉及到公共场合的行为约束，如12月29日《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，等等。