美国退役军人权益保障制度的形成与发展

□ 罗保华

从参与战争的次数和频率而言，美国可以称为一个 “好战之国”①［德］妮科勒·施莱、莎贝娜·布塞著，陶佩云译：《美国的战争：一个好战国家的编年史》，扉页，北京，三联书店，2006。。自1775年列克星顿打响独立战争第一枪以来，美国参与了10次超过10万人参战的对外战争。战事结束之后，大量的参战军人都会退役回家，重新返回社会生活。如何保障退役军人权益，是历届政府都要面临的现实问题。美国退役军人权益保障制度的形成，经历了萌芽、正式确立、黄金发展和修正完善四个阶段。

一、美国退役军人权益保障制度的萌芽：独立战争至南北战争爆发前

美国独立战争爆发后，大陆军将领们便开始考虑参战人员退役后的生活保障问题，但是由于物质资源的匮乏和财政上的亏空，这一时期的退役军人权益保障制度不成体系也不健全，但为之后保障制度的设计打开了思想先河。

（一）主要保障方式：军功授地。军功授地，是指为了奖励或者补偿军队官兵为国家提供军事服务而无偿授予土地的做法。②参见王书峰：《美国退役军人教育资助政策形成与变迁研究》，27页，广州，广东高等教育出版社，2009。之所以选择军功授地，主要缘于两个原因：一是对于当时还处于农耕时代的美国而言，土地是人们最基本的财产形式，是农耕时代的命根子。给予退役军人土地，等于就是赋予了他们生活的手段。二是北美殖民地地广人稀，土地远远多于金钱，故而用土地作为奖赏手段再合适不过了。军功授地自1776年提出，到1862年颁布《宅地法》终结，历经了三个阶段，分别是独立战争期间的军功授地、联邦政府建立后至美西战争爆发期间的军功授地、美墨战争爆发至《宅地法》颁布期间的军功授地。

军功授地的保障方式虽然在征兵方面发挥了一定的作用，但它对退役军人个人的资助作用有限。因为在最初做出军功授地决定的时候，大陆议会本身并没有掌握土地，所以大多数大陆军人的军功授地问题，直到新的联邦政府成立之后才得以解决。而到了19世纪中叶之后，政府为了将更多的土地分发出去，军功授地的数额也越来越大，严重冲击了土地市场，导致军功授地券严重贬值。那些因贫困所迫无法等到申领土地的退役军人，被迫将自己手中的军功授地券廉价出售，对退役军人的保障也极为有限。

（二）辅助方式：货币补偿。除了军功授地，大陆议会在救助那些在战争中受伤的军人以及战亡者遗属上，还选择了货币补偿方式。1776年，大陆议会作出了一项关于伤残者退休金的规定，向那些在战争中伤残而失去劳动能力的军人终身提供每月一半薪水的救助。到了战争后期，为了防止大量军人离队，1781年大陆议会又决定，军官只要服役至战争结束也可以终身享受每月一半的军饷。1789年，伴随着宪法的批准通过，联邦政府通过了第一个联邦养老金法，主要内容是延续大陆议会通过的关于退役军人抚恤金的规定。1818年，英美战争结束之后，国会颁布《服役抚恤金法》，规定退役军人每人每月可领取20美元的抚恤金，士兵可领取8美元。该法案扩大了之前领取抚恤金的人员范围，不再局限于伤残退役军人，而是参加过战争、生活困难的退役军人都可以申领。

向贫困的退役军人发放补偿金，在理论上确实能起到保障退役军人权益的作用，但在实践中却难以施行。在独立战争期间，大陆议会并不拥有财权，没有被授予征税的权力，没有财力将补偿金发放给退役军人。建国之后，联邦政府的财政状况仍无较大起色，难以负担此项补偿金，给予货币补偿更多地是一种空头允诺。

（三）组织保障：退役军人抚恤金处。1783年初，独立战争胜利在望，国会欲遣散一些参战军人回家，只保留一定数量的军队。那些被遣散回家的军人要求国会支付拖欠他们的工资，否则就将举行兵变，史称 “纽堡兵变”。兵变最终因为华盛顿将军的崇高威望得以化解，但也让联邦政府意识到民事纠纷引发军事违抗这一威胁的存在。另一方面，随着战事的结束，领取退役军人抚恤金的人员也逐渐增多。1808年，联邦政府成立了管理退役军人事务的部门——退役军人抚恤金处，并将其隶属于陆军部，为退役军人权益提供组织上的保障。

二、美国退役军人权益保障制度的正式确立：南北战争爆发至第二次世界大战开始

南北战争爆发至二战开始这一时期，美国相继参加了美西战争及第一次世界大战。退役军人权益保障制度一方面继续延续货币补偿的方式，另一方面在文官录用时给予退役军人优待、保障伤残退役军人生命健康权，以及设立退役军人上诉委员会为退役军人提供行政救济，表明退役军人权益保障制度已经正式确立。

（一）货币补偿。1861～1939年期间，政府继续为退役军人提供货币补偿，初期表现为现金发放，后期采取保险金的形式。1862年，北方联邦政府通过《抚恤金法》，以伤残军人的伤残等级和军衔为标准，为退役军人及其家人提供抚恤金。到1873年，国会对此法案进行了修改，取消了以军人军衔为标准确定抚恤金金额的规定，仅仅以伤残程度为标准，并提出为那些需要雇佣护工的退役军人支付护理费。1890年，国会通过《军属抚恤金法》，将失去劳动能力的退役军人也纳入到救济范围。在法案实施的三年中，享受资助的退役军人人数增加了一倍多，支出也比三年前翻了一翻。1912年，国会通过了20世纪最重要的养老金法——《舍伍德法》，规定所有退役军人都能在62岁时领取养老金。但随着参战人数的逐渐增多和联邦政府财政的不堪重负，一战爆发后，联邦政府选择了以保险金的形式为退役军人提供资助。国会修订了1914年通过的《战争保险法》，为在战场上牺牲、被捕或者受伤者提供政府补贴的人寿保险。1924年5月19日，国会通过《重订补偿法》规定：每个退役军人可以领取一份20年的养老保险单，这些保险单在20年后或退役军人死亡时到期；保险单具有固定的等级贷款价值，但不能流通；保险单的票面价格按照服役天数来计算。

由此不难看出，这一时期的货币补偿具有两个特点：第一，在南北战争爆发至一战开始，联邦政府基本上都在延续独立战争期间的货币补偿方法，但单纯依靠这种发放现金的方式很快就显露出其弊端：一方面，联邦以及州政府财政逐渐承受不起如此沉重的救济金负担。1902年，近100万退役军人和他们的家属收到过超过1.4亿美元的补助，占国家财政预算的1／3，1917年则超过了50亿美元。另一方面，发放给退役军人现金，容易把他们变成靠政府养活的食客，从长远来看，并不利于退役军人的生存发展。第二，一战后，国会虽然通过了新的《战争保险法》，但并没有给退役军人带来实质性的保障。一战结束时，政府能提供给参战退役军人的只是每人60美元和一张回家的火车票。在一战结束6年后，国会通过《重订补偿法》，为退役军人提供保单，但这也只是一张20年后才能兑现的 “承诺”，对退役军人当下的生活提供不了根本的资助，所以也就导致了经济大萧条时发生的 “补偿金远征军”游行示威活动。

（二）文官录用优待。退役军人文官录用优待，是指美国联邦政府在文官录用中，对符合条件的退役军人或其家属，在考分和投档等方面给予优先考虑和照顾。一战之后，国会第一次比较详细地制定了给予退役军人文官录用方面优待的方案——《1919年优待法》，规定在录用退役军人及其配偶时，可在年龄、身体条件等方面给予优待。该优待法实施之后，联邦政府文官队伍中退役军人及其家属的比例急剧增加。1919年3月到1920年11月之间，符合文官录用标准、通过资格审查和考试，被录用上岗的退役军人达1.5万人，还有1.5万名退役军人恢复了入伍之前的职位。在1921年到1940年期间，被录用的退役军人占文官的20%左右。①参见石庆环：《美国文官录用中退伍军人优待政策的历史演变》，载《东北师大学报》（哲社版），2001年第5期。

给予退役军人文官录用优待，也引发了文官委员会对如何保证 “功绩制”原则的思考与担忧。“功绩制”原则是美国文官录用、晋升和加薪的最基本依据。文官委员会认为，对退役军人给予“优待”，在这个意义上来说，是对 “功绩制”原则的违背，“政府对退役军人优待所做出的努力，尽管可能不会马上出现它的不良后果，但是，从长远来看，它会降低政府的工作效率。开始时，我们可以优待大批退役军人，而且我们可能还有一些措施或办法来保障 ‘竞争’。然而，几年以后，当政府雇员过剩，特别是当退役军人中那部分能力最强的人已经自己能够选择自己职业的时候，留给我们最担心的问题，将是文官素质低下的问题。”②参见石庆环：《美国文官录用中退伍军人优待政策的历史演变》，载《东北师大学报》（哲社版），2001年第5期。简而言之，文官委员会担心的是未来优待制度会导致文官素质低下，而不是当下。这对于正享受着优待所带来的实惠的广大退役军人而言，是缺乏说服力的。

（三）生命健康权的保障。南北战争爆发之际，美国已经进入了工业革命时期。新技术的变革必然带来武器装备的发展，武器装备在技术上的不断改进贯穿着整个19世纪。南北战争中，火器的普遍使用带来的伤亡空前增多，如何医治众多的伤残军人成为联邦政府必须考虑的问题。1865年，国会授权建立了伤残退役军人庇护所，为在战争中受伤的退役军人提供食宿和治疗。1873年，此机构更名为伤残退役军人之家。一战之后，又专门设立了军队医院为伤残军人疗伤，但军队医疗机构规模太小，无法容纳如此众多的伤病员。1919年，国会决定在公共卫生系统为伤残退役军人提供医疗服务。在这种背景之下，国会于1921年通过《兰利法案》，拨出专款兴建医院，为伤残退役军人治疗伤病。

（四）程序保障：设立退役军人上诉委员会。1929年经济危机爆发之后，大量退役军人失业，政府本应发放给退役军人的抚恤金也出现了拖欠，越来越多的退役军人没能逃脱被抛向贫困的命运。1930年，胡佛总统签署了第5398号行政令，将之前各自独立的退役军人管理处、抚恤金处和伤残退役军人之家三个机构合并成退役军人管理署，主要负责退役军人的医疗保健、发放伤残退役军人补偿金、人身保险金、管理陆军和海军抚恤金及文职雇员的退休金发放。随着经济危机的愈演愈烈，政府财政越发匮乏，根本没有能力发放1924年《重订补偿法》中规定的补偿金额。1932年5月，退役军人来到华盛顿，请求政府立即发放 “退役军人补偿金”。但他们的愿望落空了，在政府武力压迫下被迫撤离，最终融入到全国流民队伍之中。“补偿金远征军”暴露出联邦政府在保障退役军人权益上的严重缺陷。1933年7月，国会授权在退役军人管理署内设立退役军人上诉委员会，为退役军人主张权益提供行政救济。退役军人可向退役军人管理署评审委员会提出权益请求，如果对评审委员会的裁决不服，可以向退役军人上诉委员会提起上诉。

三、美国退役军人权益保障制度的黄金发展：二战至越战结束

二战爆发至越南战争结束，是美国退役军人权益保障的黄金发展时期。文官录用优待制度在优待范围上作了相应的限制，继续在保障退役军人权益方面发挥作用。联邦政府增建了更加先进的医疗保障机构，为退役军人提供医疗卫生保健服务。最为重要的是，国会通过了《1944年军人权利法》，奠定了二战之后直至今日美国退役军人权益保障制度的法律基础。

（一）文官录用优待的演化。尽管《1919年优待法》颇具争议，但它在当时确实让退役军人得到了实际利益，所以在一战结束至二战爆发期间，一直沿用着此法案。二战爆发之后，国会在重申和确认了《1919年优待法》等有关行政命令和法律对退役军人优待条款的基础上，通过了《1944年优待法》，将退役军人家属列入优待的范围，规定退役军人家属在文官录用时也享受一定的优待。越来越多的退役军人及其家属依据此法加入到联邦政府文官队伍之中。在实施《1944年优待法》的当年，退役军人在联邦政府文官队伍中的比例是14%，次年上升到23%，到1949年则接近50%。更重要的是，1949年以后的近30年中，退役军人在联邦政府文官队伍中的比例一直维持在50%左右。越南战争爆发后，1968年2月9日，约翰逊总统颁布行政命令，为安抚那些在越南战争中为国捐躯的军人遗属和退役军人，创设了一个包括1～5级文官行政工资的过渡时期工作安排计划。自1971年始，越南战争的退役军人可以不通过考试，便被录用为一般行政1～5级的文官。此种优待措施实施之后，退役军人所占文官录用比例几近半数。

与《1919年优待法》产生的反应雷同，在实施这些优待法时都出现了反对的声音。文官委员会认为这种退役军人 “优待”制度与文官制度中的 “功绩制”原则相矛盾，不但影响文官素质，而且难以实现文官录用的公平公正。尽管他们的反对并没有阻止《1944年优待法》的通过，但随着社会发展，这种无限制的优待所带来的弊端也逐渐显现出来，而且引起了民众的强烈不满。为此，联邦政府通过颁布《文官制度改革法》对退役军人文官录用优待进行限制。1978年，由卡特总统提交的《文官制度改革法》在国会获得通过。该法案增加对伤残退役军人的优待，同时减少对一般退役军人的照顾，基本上确立了联邦政府对退役军人在文官录用方面采取有限制优待的制度格局，但仍旧带来 “优待”与 “功绩制”原则相矛盾，“照顾”以牺牲文官素质为代价这一社会问题。但是，如果取消对退役军人在文官录用上的优待，势必会引起他们的反对，从而引起强烈的社会动荡，而且也与民众认可的对因为国家利益而失去工作和财产的退役军人进行补偿的理念相违背。天平的两端难以平衡，也注定了文官录用优待制度的局限性。

（二）军人权利法案。推动《1944年军人权利法》出台有两方面的力量：一是联邦政府的积极作为。在珍珠港事件后6个月左右，联邦政府吸取了一战后在处理退役军人补偿金问题上的经验教训，成立了专门机构研究参战军人战后安置和教育问题。二是国内维护退役军人权益的民间组织，特别是退役军人协会的推动。在此背景下，1944年6月22日，国会通过了具有分水岭意义的《1944年军人权利法》，规定凡是服役90天以上的退役军人均可以享有以下福利：①为期4年的教育或者培训，每年支付退役军人500美元作为学费资助，并且每月还领取一定的生活补助费；②申请高达2000美元的贷款，联邦政府提供担保50%，资助退役军人用以购买或者建造住宅、农场经营所需；③失业的退役军人均可以领取每星期20美元的补偿金，最长可领取52个星期。

《1944年军人权利法》实施后取得了很好的实效。有统计表明，到1956年为止，大约780万退役军人接受了教育培训，退役军人管理署为590万退役军人提供总额为501亿美元的住房贷款。越南战争爆发之后，国会通过了《越南战争军人权利法》。根据这一法案，凡是连续服役时间超过180天的退役军人都有权获得教育资助，并且每多服役一个月就可以多接受教育资助一个月，后来又修正为每多服役一个月就可以多享有一个半月的教育资助。《越南战争军人权利法》非常成功，接受教育资助的退役军人占符合条件退役军人的比例比二战和朝鲜战争中都高，其中大约76%的越战退役军人接受了教育资助，高出二战退役军人比例约25%、朝鲜战争退役军人比例约32%。

（三）生命健康权的保障。退役军人医院体系是一战后建立起来的，但是规模较小以至于无法满足日益增加的伤残退役军人医疗救治需要。为此，退役军人管理署开始推动退役军人医疗体系改革，不断扩建医院。到1946年，退役军人管理署已经拥有97家医院和8万多张病床。但是复员回家的退役军人人数还是不断增加，严重的时候一个月就增加150万退役军人。退役军人管理署的工作机构和工作人员也急剧增加，服务质量显著提高。到朝鲜战争爆发之后，退役军人管理署管理的医院达到了151家，平均每天有近12.8万名退役军人接受居家护理，每年有250万退役军人接受门诊和牙科治疗，每月有25万退役军人及其家人接受近1.25亿美元的补偿金和抚恤金。为了能更加井然有序地为退役军人服务，退役军人管理署在1953年分为了三个部门：医疗外科部、退役军人福利部和保险部。如此庞大的医疗机构一方面可以降低成本，诸如可以购买便宜的药品和医疗设备；另一方面可以方便开展医学科研。

四、退役军人权益保障制度的修正完善：1973年至今

1973年之后，美国退役军人权益保障相关制度得以修正完善，表现为三个方面：其一，以《1944年军人权利法》为基础，联邦政府出台《蒙哥马利军人权利法》，扩展和提高了退役军人教育、住房、丧葬以及伤残福利标准，以满足退役军人适应社会生活的需要。其二，负责退役军人事务的行政组织——退役军人管理署升级为内阁级别的部，即退役军人事务部，在规模上成为仅次于国防部的第二大部。其三，《1988年退役军人司法审查法》设立退役军人索赔上诉法院，专属管辖退役军人管理署关于退役军人个人权益诉求所作的行政裁决，为退役军人权益提供司法救济。

（一）立法保障：《蒙哥马利军人权利法》。1973年美国从越南战场上全面撤军之后，一方面宣布实行志愿兵役制，取消义务兵役制，同时不断增加海外驻兵。在这样的背景下，如何吸引更多适龄青年，特别是高素质的人员参军，是每一届政府必须面对和正视的问题。政府将更好地保障退役军人权益，为退役军人提供更加优越的生活条件，作为吸引青年入伍的主要手段，并通过了相应的立法保障。其中最为著名的是里根政府时期的《1984年退役军人教育资助法》，也就是以其主要倡导者蒙哥马利命名的《蒙哥马利军人权利法》。该法案的出台主要是为了实现三个目的：一是对退役军人重回社会生活给予教育援助；二是推动和帮助全志愿兵役制的实施；三是通过给予特别的教育资助，为军队吸引和保留最高层次的人才。①参见王书峰：《美国退役军人教育资助政策形成与变迁研究》，广州，广东高等教育出版社，2009。《蒙哥马利军人权利法》自1985年7月1日起开始试行，确实实现了预期的目标。该法案实施之后，91%以上的陆军新兵都是高中毕业生，而且陆军军官们也反映，这一批常规军是他们历年来所指挥过的最优秀的士兵。②参见 ［美］詹姆斯.M.莫里斯著，靳绮雯、蔡晓惠、林贤明译：《美国陆军史》，253～254页，长沙，湖南人民出版社，2010。《蒙哥马利军人权利法》在3年试用期满之后，国会将其延长，直至今日。

（二）组织保障：退役军人事务部。里根政府时期，退役军人管理署成为在财政预算方面最多、雇员人数仅次于国防部，并且服务对象占全国居民1／3的联邦行政机构。1989年3月15日，里根总统签署法案，退役军人管理署升级为退役军人事务部。该部将退役军人享受的福利权益分为三大块：医疗保健、除医疗保健之外的福利，以及安葬福利。相应地，成立了退役军人卫生管理局、退役军人福利管理局和国家公墓管理局，分门别类保障退役军人权益，同时还设立了14个行政部门，就具体退役军人事务为部长提供协助。退役军人事务部内还存在一个独立机构，就是1933年成立的退役军人上诉委员会，作为保障退役军人权益的最后一个行政部门，在解决退役军人权益争议上发挥着重要作用。

（三）程序保障：退役军人索赔上诉法院。1988年，国会出台《退役军人司法审查法》，创设退役军人索赔上诉法院，对退役军人上诉委员会否决退役军人权益诉求的裁决进行审查，结束了退役军人管理署行政裁决免于司法审查的历史。由于诸如退役军人福利之类的权益只是被认为是政府的 “赏赐”、“特权”，并不是在法律上可以主张的权利，所以法律作出了退役军人管理署的行政裁决免于司法审查的规定。但是从20世纪70年代以来，随着 “福利即是权利”观念的出现，这一规定是否有利于退役军人权益保障的辩论一直没有停止过。1988年生效的《退役军人司法审查法》使美国退役军人索赔上诉法院得以创立，赋予其专属司法管辖权，可以对退役军人上诉委员会的决定进行确认、维持、变更或撤销，而且还有权发布执行令、禁止令、特别令等一切符合《令状法》及其临时规则的书面令状。当退役军人（或其他与退役军人上诉委员会不利裁决有利害关系的人）不满意退役军人事务部对他们的福利请求所作的裁决决定时，可以在退役军人事务部邮寄裁决决定通知之后的120天内提出上诉。这一上诉过程是个多层级的过程。首先，退役军人应向专门的联邦法院——退役军人索赔上诉法院提起上诉。其次，退役军人或者退役军人管理署对退役军人索赔上诉法院的判决仍然不服，可以要求联邦巡回上诉法院进行进一步审查。第三，在联邦巡回上诉法院做出判决之后，当事人如有不服，仍可在90天的时间内向最高法院提出上诉。

五、结论

从以上的梳理分析不难看出，三个因素在美国退役军人权益保障制度的生成及其发展中起了重要作用：一是权利意识的熏陶。对于美国人来说，权利的观念看起来就如公理一样，是一个“真理”，是 “不言而喻”的。①参见 ［美］L.亨金著，信春鹰译：《权利的时代》，177页，北京，知识出版社，1997。权利自始就与救济相联系，“有权利必有救济”的意识也深深影响着退役军人权益保障制度的设计。二是军事活动的影响。退役军人权益保障与军事活动密切相关，政府在每次战争结束或进行之际，便开始考虑退役军人重回社会生活和吸引民众参军的问题，从根据每次战争制定相应的保障制度继而演进成制定长期有效的法律制度保障退役军人的权益。三是政府的经济支持。“贫穷的政府不能保护权利”，退役军人权益保障不是一句口号，包括实实在在的现金发放、教育资助、住房贷款、医疗保健等各项资助，往往 “需要并盛情邀请政府”，“再分配税款。”②［美］史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦著，毕竞悦译：《权利的成本：为什么自由依赖于税》，目录、23页，北京大学出版社，2004。政府在经济上的支持，是保障退役军人权益的基石。

美国退役军人权益保障制度并不是一个完美无缺、放之四海而皆准的制度设计，它只是在美国这样一个特定的社会历史条件下的产物，分析研究其内容以及形成的背景、原因，不失为中国退役军人权益保障制度设计的一种参考。