预备役部队建设调整改革问题研究

沈阳军区司令部动员部 刘海洋 胡 博

全面深化军队改革，构建能打胜仗的中国特色现代军事力量体系，是实现党在新形势下强军目标的必然要求。预备役部队作为我军的重要组成部分和保障打赢的重要力量，必须着眼形势发展和有效履行使命任务需要，准确把握改革方向，深入破解矛盾问题，加快推进建设转型，着力提升信息化条件下联合作战支援保障能力。

一、清醒认识预备役部队建设存在的矛盾问题

我军预备役部队经过30余年建设发展，基础比较牢固，成建制快速动员和遂行任务能力得到较大提升。但按照新形势下强军目标要求，整体建设质量还不高，核心军事能力差距较大，制约部队健康发展的矛盾问题仍很突出。深化预备役部队调整改革，应坚持鲜明的问题导向，以具体问题为抓手，选准改革的突破口。一是职能定位不科学。当前，预备役部队着眼大规模作战需要，作为现役部队的“二梯队”来建设，现役部队主体有什么，就重点对应建什么，使得步兵、炮兵、高炮等成为预备役部队建设主体，造成过多与现役部队职能交叉、力量重复、功能叠加，互补建设严重不足，难以实现整体作战效能优化。二是力量结构不匹配。步兵、坦克、炮兵、高炮等作战类部队比重过大，通信、工程、防化及后勤、装备等保障类部队不足15%。信息化条件下作战支援保障力量短缺，如电磁频谱管控、网络信息安全、海上救援、高新技术装备保障等新型预备役部队，未来作战部队急需，地方有潜力资源优势，但目前建设十分薄弱甚至空白。军兵种预备役部队类型单一，多数战区预备役部队均为陆军力量，没有海军、空军、二炮预备役部队。三是编组方式不合理。预备役部队主要按行政区划，采取省建师、市建旅（团）、县区建营、企业建连的方式相对集中编组，受地区经济水平、潜力条件限制较大，不利于跨区域整合利用优势资源，难以将更多退伍军人、与军事专业对口人才和行业企业装备器材编进来，造成一些预备役部队退伍军人比例、专业对口率、人装结合率偏低，制约了战斗力建设水平的提高。四是相应保障不配套。武器装备差距大，只按编制比例配备部分训练装备，且大多为现役部队淘汰的老旧装备，技术状况差，维修保障难，成为制约战斗力生成提高的瓶颈；经费保障标准低，来源途径杂，主要靠地方支持，难以满足战备训练及后勤装备保障需要；相关法规政策滞后，对预备役人员遂行任务权益保障、装备物资征用补偿、单位及个人履行预备役义务等，缺乏明确具体的法规政策制约，使得预备役工作随意性比较大，秩序不够正规。五是体制机制不顺畅。预备役部队作为我军的建制序列，应当与现役部队实施统筹建设，但受领导管理体制制约，没有完全纳入军队整体建设和保障体系，战备训练及基础建设在部队大盘子中还没有“户头”，建设不规范，标准不统一。相对独立、自我循环的发展模式，直接影响了预备役部队建设质量。

二、科学确立新形势下预备役部队职能定位

预备役部队作为中国特色现代军事力量体系的重要组成部分，应积极适应形势任务发展变化，紧紧围绕实现军队结构和作战效能整体优化，立足军事斗争大局需要确定改革发展方向，着眼弥补现役部队短板缺项调整职能定位，为提高我军能打胜仗能力提供重要保障。一是提供必要的力量补充。随着我军体制编制调整改革不断推进，现役作战部队更加精干高效，是打赢战争的拳头和骨干，但从国家安全战略全局看，我国疆域辽阔，地缘环境复杂，防卫任务繁重，仅仅依靠数量有限的现役作战力量是不够的，有必要保留一定规模的预备役步兵、高炮等作战力量，为保持部队整体力量优势和持续作战能力提供可靠的后备补充和加强。将现役部队难以兼顾的大范围低强度防卫以及非战争军事行动等任务交由预备役部队承担，可为现役部队聚焦核心军事能力建设和遂行主要作战任务提供保证。比如，发挥预备役高炮部队分布广泛、数量较多的优势，赋予其重要方向、大中城市的低空抗击任务，可弥补现役部队任务盲区；针对我边海防线长、现役防卫部队数量不足的实际，由预备役部队适当加强力量，可弥补边海防任务缺口；将指挥机构、既设阵地、机场港口等重要目标防护任务统由预备役部队负责，可使现役部队能够集中精力于主要战场的作战行动。二是提供有效的功能补位。从我军现役部队编制结构看，保障类部队规模有限，战略战役方向勤务支援和新型保障功能还比较薄弱，为此，预备役部队应重点加强作战和后勤装备保障，特别是信息网络安全、高技术装备维护等新型支援力量建设，形成对现役部队缺位功能的有效弥补。这样既可避免部队平时编制臃肿、建设负担过重、使用效率低下问题，又有利于军民深度融合、拓展后备力量发展空间，战时达成作战效能的快速聚集优化。三是提供后备的资源补缺。随着我国经济社会快速发展，可服务于军队作战的电子信息、交通工程、石油化工、装备制造等行业企业潜力资源非常雄厚，特别是可直接保障作战的移动（卫星）通信、大型工程机械、油料管线输送、特种装卸运输等装备器材和技术人员分布各地，应充分利用这些资源优势，按系统成建制组建一批现役部队资源短缺的预备役部队，以便在未来作战中提供源源不断的资源支持。

三、系统优化调整预备役部队组织体系

应着眼信息化条件下联合作战需要，按照部队缺少、打仗必须、地方潜力充足的原则，构建与现役部队功能耦合、优势互补的预备役部队力量体系。一是调整结构布局。提高军兵种预备役部队比例。充分考虑军兵种部队任务特点和体系作战对后备力量的现实需求，改变目前预备役部队“大陆军”结构，适度增大海军、空军、二炮预备役部队比重（所占比例由不足2%提高到20%为宜），重点构建配套保障力量体系，做到诸军兵种预备役部队协调匹配。突出支援保障类预备役部队建设。将现役力量充足的坦克、炮兵等作战类预备役部队调整改建为现役部队缺少、战时需求较大的工程、防化、后勤、装备等保障类预备役部队，按战区方向组建电磁频谱管控、信息网络支援、高技术装备维护、大型装备运输等新型预备役部队。调整后，支援保障类预备役部队所占比重应不低于40%，力求战役战术各层次的保障功能均得到有效加强。调整加强重点方向和地区预备役部队。紧贴作战任务对预备役部队实施统一布局，主要作战方向、部队战役机动通道沿线和重要地区，可多部署预备役部队，并靠近预定补充或支援的现役部队。主要方向边境及浅近纵深地区应重点调整加强工程保障、核化救援、边境封控等力量，重要军事、政治、经济目标附近应重点调整加强安全防卫力量，首都联合防空和要地防空区域，应重点保持高炮力量，形成重点突出、聚焦任务需求、与现役部队衔接紧密的预备役力量布势。二是完善建设管理体系。按照有利于统一指挥、有利于动员使用、有利于战斗力建设的原则，建立关系顺畅的建设管理体制机制。理顺领导体制。坚持谁的部队谁建设谁使用，分别归属相应的军区和军兵种建制领导，陆军预备役部队可由省军区负责建设和管理，战时由军区统一调配使用，其他军兵种负责所属预备役部队建设、训练和使用，省军区负责预备役人员动员编组。理顺支援保障关系。可考虑与现役部队对应组建预备役作战支援、后装保障部队，通过与现役部队“捆绑”建设，走开平时同建同训、战时精确保障的方法路子。理顺机关指导职能。从总部到军区、军兵种，都要将预备役部队战备训练和相关建设纳入机关部门职能范围，与现役部队统筹计划、保障和指导，确保两类部队同步协调发展。三是改进编组方式。一方面，实行跨地区编组提高组建质量。由按区域相对集中编组，向跨地域选编抽组转变，确保优选退伍军人和专业对口人员。作战类预备役部队主要编组退伍军人，技术保障类预备役部队多编地方专家人才，通过拓宽范围优选编组，全面改善兵员结构，编实打牢战斗力基础。另一方面，依托地方行业系统成建制编组用好优质资源。如现役部队紧缺的电磁频谱管控力量，仅东北地区就有无线电管理部门80余个、无线电监测站100余个、机动监测车50余台，力量规模和技术水平均高于现役部队专业力量。对地方行业系统人才、科技、装备等优势资源，应由总部和国家有关部门统一计划协调，属军民通用的，按照人装结合原则，整体编入预备役部队，实现新质战斗力的有效突破。四是顺畅保障渠道。将预备役部队战备、训练、后勤、装备等保障纳入军队整体保障体系，按标准渠道统一供应补给，与现役部队统筹实施配套规范建设。经费保障上，进一步明确国防费、地方财政保障渠道、范围和标准，实施制度化、规范化保障。政策保障上，应从国家层面细化制定地方政府、行业企业保障预备役部队编组、装备器材动员征用、预备役人员应征等法律规章，保证预备役部队各项建设依法开展。

四、积极稳妥推进预备役部队改革任务落实

预备役部队调整改革政策性、敏感性强，涉及军地诸多方面，需要破解的矛盾问题较多，必须统筹规划、加强协调、有序展开，确保改革任务积极稳妥推进落实。一是顶层设计与基层需求要统筹兼顾。搞好顶层设计，要打破体制障碍和利益束缚，切实着眼军队建设改革全局需要，科学设计总体方案和计划，为预备役部队转型发展提供正确引领；把握基层需求，应自下而上广泛征求意见建议，充分汲取基层实践经验，准确把握部队需求，为稳步实施改革掌握第一手材料。确定改革内容时，应充分考虑和深入论证不同战略方向、不同任务地区、不同类型部队的特点需要，妥善处理撤销、调整、新建的关系，实施分类指导，既要克服修修补补做“夹生饭”，更要避免“一刀切”、“一锅煮”造成改革走极端走弯路。二是预备役部队与现役部队改革要统筹衔接。统筹现役部队与预备役部队调整改革，防止各自为战带来的“两层皮”问题，才能确保军队建设改革的总体效益。要将预备役部队纳入军队调整改革的总盘子，着眼形成整体力量优势，与现役部队改革实施一体筹划设计，力求取得“1＋1＞2”的效果。要由过去现役部队与预备役部队“分建分治”向“系统集成”转变，军队体制编制、结构布局等都应将预备役部队考虑进来，同步规划安排。要紧紧围绕弥补现役部队力量结构和作战功能短板确定预备役部队数量规模及结构类型，使改革能够相互衔接、系统推进，从根本上解决融合互补问题。三是军队推进与地方支持要统筹用力。预备役部队调整改革是军民深度融合发展的有效载体和重要途径，离不开地方党委政府的有力支持。总部和国家机关有关部门应形成合力，共同推进；省军区系统应及时向地方党委政府汇报预备役部队调整改革相关情况，积极征求意见建议，凝聚军地共识，在落实改革任务中发挥军地双重领导作用。要把军民融合发展要求贯彻到预备役部队建设的各个方面，既要充分用好地方潜力资源优势，又要兼顾维护地方经济社会发展稳定需要，使改革能够发挥军事、政治、经济等综合效益。