岛屿维权行动法律保障研究

刘 帅 刘 华

岛屿维权行动法律保障研究

刘 帅 刘 华

党的十八大明确指出，要“高度关注海洋、太空、网络空间安全”，“坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。这些重要论述突出强调了海洋安全对国家安全和发展战略的重大意义，充分体现了时代发展的新形势新要求。岛屿及其附带海域具有重大战略利益，岛屿维权关系国家主权和领土完整，是维护国家海洋权益的重中之重。以“法治思维”和“法治方式”理性应对当前岛屿争端愈演愈烈的现实，依法组织开展岛屿维权行动，已成为维护国家主权、安全和发展利益的一项重要任务。

一、岛屿维权行动的主要类型

岛屿维权行动是指一国政府、武装力量以及民间人士等不同主体有组织或自发地在有关岛屿问题的国际争端中，为维护国家领土主权及其相关海洋权益所采取的措施和行为。根据对抗的激烈程度，岛屿维权行动可分为三类：

（一）政治外交和经济制裁行动。这类行动主要是运用政治外交方法和经济手段进行岛屿维权。政治外交行动主要是通过外交上积极造势把握主动权，营造于我有利的外交环境，如在国内重大场合和国际交往活动中宣示主权、对相对国激化争端行为的外交抗议、反驳相对国立论的不实证据等。这种方法集中在战略层次开展维权斗争，全局性强、敏感度高，行动效果取决于争端各方在国际秩序安排中的角色定位、对争端所持态度的发展变化情况和实施主体的战略决策水平。政治外交行动虽以国家实力为后盾，但因其基本停留在“唇枪舌剑”阶段而未必能立竿见影，因而在必要时应辅之以一定的经济手段。经济制裁是对争端相对国在财政、金融、贸易等领域采取一定惩罚性措施的维权行动，通常包括实施贸易禁运、中断经济合作、切断经济或技术援助等。这种手段较之军事打击，在经济和政治代价方面具有相对优势，但也存在单方面实施制裁效果有限和对制裁国本国经济产生一定消极影响的局限性。

（二）政府海上执法行动。这类行动是一国政府以其海上执法力量实施的维护岛屿及其周围海域安全并从事该区域行政管理的岛屿维权行动，主要有政府公务船舶巡航、对有关海洋活动进行管理和规制等。行动的目的是在岛屿争端过程中以实际的行政管理权宣示该岛屿主权归我，行动的效果与海上执法力量的机构设置、职能分配密切相关。2013年3月，我国设立了高层次议事协调机构——国家海洋委员会，并将原国家海洋局海监、公安边防海警、农业部渔政、海关总署缉私警察等海上执法队伍及其职责整合起来，重新组建国家海洋局，国家海洋局海上执法力量以中国海警局名义开展海上维权执法，从而改变了长期以来海上执法力量分散的局面。

（三）海上军事行动。无论从军队的国家武装力量性质，还是从国际法对武装力量运用的严格限制角度来看，军事力量的介入都体现着岛屿维权行动的升级。这类行动包括两种层级不同的情况：一是非战争军事行动，包括军事力量参与协助政府执法行动、展示决心和军事威慑等。二是海上作战，以武力占领争议岛屿。由于军事行动具有高度的政治敏感性，采取海上军事行动方式进行岛屿维权应十分审慎；特别是现代国际法规定对国家在国际关系中使用武力或以武力相威胁将导致一系列政治、外交和法律后果，武力解决的方式应是形势迫在眉睫而用尽其他和平方式却未能有效解决争端的最后选择。

需要指出的是，以上三种类型的行动既相对独立，又相互交织融合，虽有对抗激烈程度不同之分，却没有绝对的先后顺序，在岛屿维权过程中须着眼全局，依形势之发展相机而动，综合运用。

二、岛屿维权行动法律保障的重要作用

岛屿维权行动既是政治仗、外交仗，也是军事仗、法律仗。行动的成效，不仅受国家“硬实力”的影响，还需要有法律保障这种“软实力”作支撑。岛屿维权行动法律保障，主要包括为行动全程提供合法性依据、对各种涉法问题的应急处置以及为领导机关提供相关法律咨询和法律服务等，是岛屿维权行动正常启动的先决条件、顺利实施的重要保证、稳定局势的有力措施，具有不可替代的重要作用。

（一）保证党和国家决策意图依法贯彻、有效落实。岛屿维权行动，应遵循公认的法律原则和规则，在法制轨道和法律框架内进行。从西沙、南沙等海域岛屿维权斗争实践看，实现党、国家和军队战略意图，关键是用党中央、中央军委的决策指示，统一全党、全国、全军的思想和行动。用法律的形式把党和国家的意志固化下来、宣示出来，能够统一思想、凝聚力量，确保各级服从命令、听从指挥，依法抓好落实，坚决完成任务。

（二）保证维权行动占据法理优势、掌握政治主动。岛屿维权行动，只有师出有名、于法有据，才能占领道义和法理的制高点，防止授人以柄，造成被动局面。历史地看，国际上的海洋强国大都非常重视立法，既根据形势需要研究制定相关国内法，又积极参与国际法规则的创制，为启动岛屿维权提供法律依据。着眼形势任务发展需要，形成具有中国特色、完善配套的岛屿维权行动法律制度，通过合法性深化正义性，可以最大限度赢得人民群众的支持和配合，赢得国际社会的理解和认同。

（三）保证维权行动有序展开、顺利实施。岛屿维权行动主体多元、方式多样，需要党、政、军、警、民在集中统一指挥下依法积极合作、密切协同。健全完善的法律制度、灵活高效的运行机制以及专业化的法律保障队伍，能够促进维权行动顺利展开并取得实效。中日钓鱼岛争端中，我国及时发表领海基线声明，海监、海军等力量依法组织开展经常性巡航，法律专家积极研究新情况新问题，认真查找依据、研判后果、提出意见，为维权行动提供了有力的法律支持和保障。

（四）保证维权行动后恢复秩序、稳定局势。岛屿维权行动中，对何时结束、怎样结束以及如何恢复行动区域的正常秩序等问题，如果不能依法妥善处置，不仅直接影响行动目的的实现，而且可能产生连锁负面反应，损害或削弱维权行动的实际效果。美国新出版的《联合作战纲要》用专章阐述了军事行动的终止问题，认为行动终止是国家安全战略、防务战略、军事战略不可缺少的重要环节。结合我国实际，依法做好岛屿维权行动实施终了的秩序恢复和局势稳定工作，既有利于固化甚至扩大行动效果，促成于我有利的秩序安排；又有利于化解行动的负面影响，维护我负责任大国的良好形象。

三、加强岛屿维权行动法律保障的对策思考

面对我国日益严峻的岛屿维权形势，如何才能更好地开展维权行动法律保障，最大限度地维护国家海洋权益？我们认为应从以下几个方面考虑：

（一）注重更新观念，既自觉依法行动，又灵活运用法律。岛屿维权，归根结底是要靠国家综合实力。岛屿维权行动法律保障，应以守法为前提，以用法为目的，以国家实力为后盾，为维权行动提供全方位的法律服务，确保党中央、中央军委战略意图的实现。我们不能置法律方面的考虑和斗争于不顾，也不能幻想只要在法律上占据优势就能取得胜利，而应辩证地看待法律保障作用的发挥。一方面，既不能漠视海洋法、武装冲突法等国际法而授人以柄，也不能过于盲从法律规定而自缚手脚，要主动寻找有利于我的法律支持。另一方面，也应清醒地看到，只有不断提升我国的经济、外交、军事实力，才能使国际法的发展更多地体现我方的主张和倡导，我们运用法律也才能更有底气、游刃有余、事半功倍。运用法律为岛屿维权行动谋划、服务，要做好以下两点：首先，要树立建设海洋强国的意识和理念，主动学习相关国际条约，了解国际习惯法，掌握有关国内法律规定，为依法行动和灵活运用法律奠定知识基础。其次，要务实而灵活地运用法律，如运用法律正确引导社会舆论，加强我国海洋权益主张的对内对外宣示和解释工作；依法开展海上维权巡航执法、常态化护渔维权、规划西沙南沙旅游线路、建立岛礁海洋保护区等形式多样的海洋维权行动；为深化双边海洋合作和引导多边区域海洋合作提供法律服务；特别是在岛屿主权争端的和解方法上，“谈判、调停、仲裁和国际司法等都是国家可利用的选项”，“不存在哪个方法好、哪个不好”，“我们不能先行排斥，也不能先入为主”。

（二）坚持开放立法，既健全完善国内法，又参与创制国际法。虽然国内法、国际法对岛屿主权及其相关权益的认定与维护有相应的法律规定，但还存在着许多缺项，而有关岛屿维权的国内立法和国际立法又具有内在的一致性，因此，我们应着眼形势任务发展需要，统筹国际国内两个大局，以战略思维和世界眼光抓好相关立法工作。

在国内立法方面，我国海洋立法，特别是关于岛屿维权的法律法规不健全的问题比较突出。海洋基本法至今尚未出台，海岸带管理法、海岛开发管理法和综合性管理法仍属空白，致使许多窥视我国海疆领土的国家有机可乘。其实，很多国家都有注重国内立法加强海洋维权的范例。如美国有《外大陆架土地法》《美国专属经济区宣言》等，韩国有《海洋开发基本法》等。与我钓鱼岛有争端的日本，于2007年4月通过了《海洋基本法》和《海洋构筑物安全水域设定法》，制定了海洋基本计划，就专属经济海域的开发、日本海域的安全保障等问题制定了具体政策，从日本国内法角度为日企开发所谓的“争议”区资源铺路。而我国虽然在专项海洋法规建设方面取得了一定的成绩，但海洋立法的现状与新的海洋维权斗争形势的需要还有较大差距，要从以下几个方面加以完善：一是制定统一的国家海洋发展战略，分析我国在各海域的现实和潜在利益，统筹国家海洋政治、外交、安全、经济、管理等各方面工作；二是研究制定与《联合国海洋法公约》接轨的法律、法规，填补海洋法律制度的缺位和空白，包括加强海洋基本法以及海洋经济、海洋巡航执法、军事用海管理等方面的立法研究；三是完善现有的海洋法律制度，制定相关配套法规和实施细则，调整其中不适应海洋维权斗争新形势的原有内容，提升海洋法律执行的可操作性和现实针对性，并建立海洋法律法规实施效果跟踪评估制度。

在国际立法方面，一是注意跟踪国际海洋立法动向，深入研究国际法理论与发展实践，特别是深化对《联合国海洋法公约》的研究，密切跟踪世界各国实践公约的新情况新问题，在此基础上准确把握国际海洋秩序发展新趋势。二是积极参与甚或主导有关条约及规则的创制工作，争取有利于我的国际法空间，不断提高话语权。要按照《国家海洋事业发展“十二五”规划》的要求，积极、全面、实质性地参与联合国相关海洋事务，并以此为推动，做好参与国际海洋规则制定和海洋事务磋商的法律储备。2008年，我军部分律师和军队院校法律专家，参与西方大国主导起草的《空战与导弹战国际人道法手册》研究修改，在海上军事目标识别、作战手段使用限制、禁飞区设立等敏感法律问题上积极阐述我方主张，很多意见建议得到起草委员会的认同。这是我军首次有组织地参与国际武装冲突法的创制活动，实际效果显著，值得思考和借鉴。三是通过有关国际论坛、学术研讨会等活动积极造势，广泛宣传我政治主张的法理依据，使国际社会更多地接受和认同我们完善国际立法的观点和建议，影响和引导相关国际立法的发展趋向。

（三）提高综合能力，既加快法律保障人才建设，又加强实战化训练演练。岛屿维权行动法律保障的成效，从根本上讲取决于实施保障主体的综合能力。高素质的法律保障人才队伍是岛屿维权成败的关键。而目前，我国的海洋维权法律保障人才队伍建设还存在诸多问题，在一定程度上制约着岛屿维权法律保障的发展步伐。以军队为例，突出表现在两个方面：一是军队律师编制有限。军队律师特别是海军、空军律师，是军队岛屿维权行动法律保障的中坚力量，但我国海军、空军律师的部队编制近年来才开始设置，且人数较少。二是人才培养及人才使用的有序连接和长效综合机制缺失。目前，我军培养与使用机制牵引的缺失，在很大程度上造成了人才培养资源的浪费和人才建设周期的迟延。针对上述问题，我们可以结合军队编制体制调整，对海军、空军律师的编制予以更大倾斜，争取能够编配到作战师（旅）以上单位，加快海军和空军律师队伍发展；同时，更要加紧构建和逐步完善科学的人才评估机制、公平合理的人才激励机制、需求导向的人才流动机制，以推动法律保障人才队伍建设，提高法律保障质量。

此外，提高我国岛屿维权的综合能力还应关注法律保障的常态化训练和实战化演练问题。一方面，国家海洋执法力量和海军部队等，要各自结合平时的训练演习，组织法律保障骨干开展情况想定、协调配合、应急处置等训练，不断积累经验，提高实践能力。另一方面，要加强各保障主体的联合演练演习，通过实战化演练解决军地协同、合力维权中的各类法律保障难题。

简 讯

深刻理解“两个务必”时代内涵 推进人防建设全面发展

日前，河北省人防办党组理论学习中心组召开学习交流会，要求全办同志深刻理解“两个务必”的时代内涵，助推人防事业取得更大更优发展。一是认识要再深化。要牢记“两个务必”，坚持以“能打仗、打胜仗”的要求来指导人防各项工作，坚持以“利民、便民、惠民”的标准来衡量人防各项工作，坚持站在推动全省经济社会又好又快发展的高度审视谋划人防各项工作。二是党性要再锤炼。加快发展关键在环境，环境什么样关键在作风。人防系统广大党员干部要借党的群众路线教育实践活动之机，以焦裕禄、沈浩等优秀党员为镜，下大力锤炼党性，从小事做起，从眼前做起，为全省“两个环境”大改善出力。三是能力要再提高。广大人防干部要结合自身工作实际，加强能力培养，着力提升自身综合素质，把依法行政、高效行政落到实处。要围绕重点任务目标，把各项工作尽量往前推、往前赶，切实提高人防工作效率。四是作风要再转变。要结合党的群众路线教育活动查找出的问题，再进行一次详细的问题梳理，切实加强整改力度，把风险控制作为廉政建设重点，认真落实廉政责任制，牢固树立过紧日子的思想，严格按照中央和省委有关规定，厉行勤俭节约，促进作风再优化。

（河北省人防办）