浅论完善我国军事法规体系

杨美乐

浅论完善我国军事法规体系

杨美乐

完善我国军事法体系是建立社会主义法治国家、建设现代化国防和军队的客观要求。目前，我国军事法规体系建设处于理论研究深入但实践突破有限，体系正在构建但功能发挥有限的状态。完善我国军事法规体系，应当从构建科学规范的体系结构形式、体系内容、法律文件名称等方面入手，并在强化法律保障意识、盘活既有法律资源、重视法律文件的规范化和系统化等方面多着力。

国防法制 军事法规 体系建设

作者：杨美乐，西安政治学院研究生管理大队，少校

新的历史时期，进一步完善我国军事法规体系，对建设现代化国防和军队，确保“能打仗、打胜仗”要求的落实，提升我军核心军事能力、实现强军目标都具有重要意义。

一、完善军事法规体系的必要性

建立社会主义法治国家的本质要求。法治是人类文明进步的重要标志，法治国家是现代国家的发展趋势。武装力量是国家政权的重要组成部分，也是国家主权的重要象征。法治国家进程的推进，相应地要求建立和健全军事法律制度及其相应的法律规范。

建设现代化国防和军队的内在需要。当前，我国社会发展和体制改革进入攻坚期，国防和军队建设也面临各种机遇和挑战。推动国防和军队科学发展，转变战斗力生成模式，推进国防和军队体制改革，建设法治军队，既是新世纪、新阶段提出的新要求，又是国防和军队建设面临的重要课题和重大任务。

军队执行多样化任务的客观要求。除执行传统任务外，我军还将参加国际救援、联合国维和、跨国联合军演、护侨撤侨、远洋护航等非战争军事行动。军队执行多样化任务，特别是参加涉外非战争军事行动，要做到有法可依和于法有据，既是国际惯例也是建设法治国家的要求。

国内外的经验总结和一贯做法。从战时的纪律维护到和平时期军队建设的规范，法规始终发挥着重要作用。军事法律制度和法律规范是对军事活动基本规律的揭示和总结。法为先声、法律先行，已成为各国采取军事行动前或在事后及时进行立法宣示的通行做法。

二、我国军事法规体系现状

我国军事法规体系的现状可以用两句话概括：理论研究深入，但实践突破有限；体系正在构建，但功能发挥有限。一是军事立法相对滞后。高层立法空白多，决策层军事组织规范稀缺；法律规范空白盲点较多，补充和修改不及时；立法技术较粗糙，法律规范的稳定性较差。二是立法体制不完善。立法主体和立法权限划分过于原则，关系不够顺畅，立法权范围界定不够清晰。立法程序执行不够规范严谨，存在越权立法倾向，军事规章以下层面表现更甚。三是未形成规范体系。法规体系的结构在严密性、协调性和统一性方面还有差距；法律规范的内容不够集中统一，衔接不够紧密；法律规范的名称不规范，不统一。存在这些问题的主要原因是：

观念上有误区。一是此法与彼法的误区。这里主要是指对依法治军的“法”与作战命令的“法”的关系认识存在误区，不能正确处理一般与特殊的关系。持这种观点的人认为在部队开展依法行政、依法管理，会影响部队的思想稳定，影响部队执行作战命令及完成任务。这是一种战时思维的延续。我们强调在和平时期军队建设和活动要依法进行，并不妨碍执行命令，也没有取代和否定作战命令以及紧急情况下指挥员的临机处置权。指挥员出于“军事必要”所采取的临机处置，只要没有违反现行法律规范，在紧急情况下是允许的。

二是加强军队政治建设与法治的误区。有人认为强调法治，会削弱党对军队绝对领导的原则，或者认为加强军队政治建设也会妨碍法制化。这些认识的根本原因在于，把加强军队政治建设错误地等同于人治。首先，政治工作是我军的生命线，也是我军的优良传统和经验总结，它是保证军队集中统一的根本条件。其次，在依法治国条件下，加强军队法制化建设，就是将党对军队绝对领导的根本原则用法的形式固定下来，从制度上、法律上保证党对军队的绝对领导。再次，党的路线、方针和政策与军队法制化在本质上是一致的。加强军队法制化建设，把党对军队的绝对领导和法治结合起来，发挥法律所固有的规范性、稳定性、公开性、强制性等功能，使党关于国防和军队建设的方针政策上升为国家意志，转变为法的形式，有利于保证党对军队的绝对领导具体、连续和稳定。

三是目的与手段的误区。有人把依法治军的“法”当成手段和工具，而非目的，这不仅与依法治军的理念背道而驰，而且对建设法治军队也不利。依法治军代表一种建军、治军的新思想和新理念，是大趋势。依法治军是与正规化、精细化和集约化相联系的，其目标是使武装力量建设走上法制化轨道，反对的是人治。而且，依法治军也是实现我军现代化目标的一个基本条件。

四是军法化的误区。有人一提到军队行动，包括军队执行多样化军事任务，就表现为一种惯性思维，认为缺少法律依据和法律保障，强调要尽快完善立法。这种误区背后的原因有二。首先，缺乏用法律原则解决问题的意识。通常情况下，法律的超前性不足，它和社会现实之间有一定的时差，这时法律原则就要发挥作用，这也是法律原则的价值之一。随着社会的进一步发展，原则也可逐步过渡到法律规范。其次，缺乏运用一般法解决问题的意识。通常情况下，包括解决军地互涉问题，普通法之中就有依据可循。也可以通过军事立法，进行小范围补充和修整，没必要搞“小而全”的专门立法，浪费法律资源。这就涉及立法原则问题，即在军地互涉领域，是依照普通法的模板专门立法，还是以某一普通法为母法，制定相应的“执行法”。当然，对涉及军事专门领域的问题，可以根据相关法律规定进行专门立法。

理论上有争议。一是法律部门和法典化的争议。这种争议强调军事法是国家法律体系中的一个独立法律部门，军事法规也应法典化。法律制度和规范横跨多个法律部门和法律部门由若干性质相同或相近的规范性法律文化组成，是允许的，也是客观存在的。如我国法律体系中目前还没有军事法律部门的划分。对于法典化也同样如此，民事法律规范至今也未法典化。美国军事法律法典化是有历史渊源的。它属于普通法系，大部分社会法是不成文法，军事法是后来应时代要求（包括两个法系之间的趋同化）而生，形成了军事法规法典化之特色。法律部门和法典化是法治国家和立法完善的一个标志，但更重要的是法律规范本身的完善和科学化以及立法技术的成熟。

二是急于建成军事法规体系的争议。军事法规体系的现行概念和模式是依据国家法律体系的特征来描述的，其实这是一个追求有形与无形的争议。建立法规体系，既是一个缓慢过程，又是一个有时序要求的过程，其前提是国家法律体系以及法律制度的成熟和完善。我国军事法规的发展现状尚未达到建立有形军事法规体系所要求的程度。法律部门的构成要素是法律制度及法律规范，从实际出发，对目前军事法规体系的定义也应描述为“由一国实然的全部军事法律制度及法律规范构成的有机统一整体”。

三是军事立法权范围的争议。军事立法权的范围是指军事立法主体依据宪法和法律，可以或应当事实上在多大范围行使军事立法权。具体包含：首先是指军事立法权应当达到何种界限，其次是指军事立法权不能超出何种界限。军事立法权限的划分是以国家的立法体制为依据和基础，立法权范围的争议，实质是权力、权利、义务分配的争议。

实践中有困扰。一是政法体制方面的因素。我国政法体制改革，包括其核心内容司法改革都还在进行中。这种改革受到政治体制改革的进程、人的观念和意识的作用，也受到国家历史传统和习惯以及社会、经济、文化发展等许多因素影响，这种现实决定了政法体制改革不可能一帆风顺。

二是军事法律监督还不完善。军事法律监督机制的建立和完善是军事法规全面、有效执行的必要条件，也是实现依法治军的重要“抓手”。我国军事法律监督上的不完善，包括军事法律监督意识淡化、监督主体设置不合理、军事法律监督机制不配套等问题的存在，使得军事法律监督运行机制难以有效运行。军事法律监督功能较弱，难以对军事法规的制定和实施形成有效保障。

三、完善我国军事法规体系的构想与建议

（一）我国军事法规体系的构想。体系的结构形式。从制定主体看，我国的军事法律制度和法律规范由军地两条线组成。我国军事法律规范的形式，从内容来源上看，有溶于宪法、普通法和纯军事法的形式；从结合方式上看，有合体形式和独体形式。而且，考虑到军事领域的特殊性、我国军事法规的现状和未来的发展趋势，军事法规体系结构不可能是法律部门以一部法律或法典为轴心建立的单一模式。即，军事法规体系中的法律部门不应片面强调和注重军法化形式或者法典化形式。

体系的内容。我国现有军事法规体系由国防法律制度、军事行政法律制度、军事刑事法律制度、国际安全保障和武装冲突法律制度四部分组成。随着我军执行多样化军事任务增多，军地互涉关系更加深入和复杂化，可考虑增加“军事行动法律制度”内容。将“军事刑事法律制度”修改为“军事司法制度”，因为军事刑事法律制度的涉及范围较窄。而且，我国现有军事刑事法律制度，从实体上看，法律规范仅限于《中华人民共和国刑法》，内容也仅针对军职人员和其他公民危害国防利益的情形，对于军队在涉外行动中的刑事问题，我国军事立法实践则鲜有涉及。

法律文件的名称。从军地两条线看，我国现有军事法规的名称有法、条例、条令、大纲、规定、决定、办法、协定、规则、纲要、手册、规范、标准、意见、通知、原则、要求、教程、教范等多种。这些名称用语在军内立法的使用中不够统一，名称的表述也不够规范。军事法规动力渊源表现在两个方面：一个是社会普通法牵引，包括国际法层面；另一个是军事实践领域面临的现实问题推动。军内立法权主体包括中央军委、各总部、各军兵种和军区三个层次。军内立法的种类可分为社会普通法“执行法”类、军事法规“执行法”类和军事单行类，进一步可细分为行政类、作战类、司法类、涉外类、技术类。基于此，可设想：一级名称用条例、条令，其中司法类为规定，涉外类为办法，技术类为规范或标准。二级名称有规定、细则、意见。三级名称有规则、手册、决定。而且在一级名称用语中可将管理类的称为条例，作战类的称为条令。

（二）几点建议。一是强化法律社会化保障意识。思想是行动的先导，一切改革都始于观念的变化。强化法律社会化保障意识，既体现了观念，也体现了法律资源意识。强化法律社会化保障意识，就是在法律适用中应尽可能扩大和拓展现行法规的使用范围，用尽现有的法律依据，保证资源充分利用。要反对“小而全”的思想和法律上的“重复建设”行为，节约法律资源，维护和保证法律的权威性和统一性。

二是立新法要慎重。任何事物，在成长初期都有一个从不成熟到成熟、从乱到治的过程。立法须慎重，军事领域也是如此。在军事立法中应以用尽“现行法资源”为前提，如还缺少法律依据，可以按“法层”修改确定原则、急用先立允许试行、成熟完善后再颁布单行法的思路进行。而且，在立法中还应关注正在起草中的、修改中的和已列入立法规划中的“准法律”。

三是重视法律文件的规范化和系统化。法律文件的规范化和系统化，是现代管理理念在法律领域的体现，它强调既要加强立法工作，又要重视法律管理。法规产生于不同主体和事物的不同方面，如果没有统一的规格和标准，就会出现混乱、矛盾和脱节等弊端；如果不适时地进行整理和修订，其中过时的、相抵触的和不一致的地方，将使人无所适从，给法的施行带来障碍，从而影响法律体系的一致性以及整个法制的统一性和权威性。

（责任编辑：郑 宁）

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