改革开放以来我国社会管理思想的发展脉络及评述

董慧萍,张 涛

(西安航空学院 思政部，陕西 西安 710077)

改革开放以来我国社会管理思想的发展脉络及评述

董慧萍,张 涛

(西安航空学院 思政部，陕西 西安 710077)

改革开放以来，市场经济使国家和社会的关系发生了深刻变化，中国共产党在治国理政的过程中，不断探索和调整适合我国国情和发展需要的社会管理理念、方式和决策机制。从十一届三中全会至今，历次党代会上中国共产党都对社会管理都有新的认识、新的提法和新的部署，反映了党在不断探索和调试的过程中，在理论和实践的互动中社会管理思想的逐步形成。

社会管理；社会管理格局； 社会管理创新

改革开放以来，中国社会的经济政治面貌发生了根本性变革，经济改革和经济建设取得了举世瞩目的成就。但是随着三十多年经济改革的纵深发展，也积累了大量的社会矛盾，尤其是进入新世纪新阶段，各种利益纠纷和社会矛盾频发，在此情景之下，我国的社会管理创新就显得十分必要和重要。

社会管理思想是中国共产党在社会建设中将马克思主义社会建设理论与当代中国实际相结合的理论创造，何谓社会管理，刘梦琴教授认为社会管理是党、政府、社会组织及公众以维护社会和谐稳定为主要任务导向，运用政策、法律、服务等手段协调社会关系、规范社会行为、应对社会风险、化解社会矛盾的活动[1]。1992年中国确立了发展市场经济体制的目标，市场经济的快速发展要求我们大胆创新社会管理思想。因此，我党从社会不同发展阶段的时代背景和历史任务出发，不断探索和调整适合我国国情和发展需要的社会管理理念、方式和决策机制，每次党代会都对“社会管理”有新的认识、新的提法和新的部署，并逐渐形成了中国特色社会主义社会建设思想。本文将其发展脉络作如下梳理。

一、改革开放初期，放松管控“发展型”的社会管理 (1978年-1992年)

1978年12月中国拉开了改革开放的序幕，社会的主要矛盾从以阶级斗争为纲向以经济建设为中心转移，经过拨乱反正，国家恢复了正常的社会秩序。针对当时经济落后的局面，党通过“放权让利”的政策，调动各方的积极性，大力发展生产力，在社会管理上实行放松管控“发展型”的社会管理方式。如：在农村试行的联产承包责任制，在城市通过开放政策“让一部分地区，一部分人先富起来”等放权政策，在经济、社会领域政府实行适度的放权管控政策，调动社会成员的积极性。当时还没有社会管理的思想，只是对于原有的社会管理体制进行了部分的调整，目的是配合经济体制改革，为经济的发展服务。

此时的社会管理体制改革是加强政府对社会事务的管理，实现人的社会化管理。即在城市，管理人的职能逐渐由原来的单位向城市街道和居民委员会来承接；在农村，管理人的职能逐渐由人民公社向村民委员会承接。这时的社会管理的各项工作是服从、服务于经济和政治体制改革，即为经济建设服务的“发展型”社会管理方式。

伴随着改革的发展，针对改革开放初期催生出来新的社会阶层，不同群体的利益诉求，党和政府采取的是广开言路、听取不同群体意见的办法。为此，中共十三大报告中第一次提到了社会管理的新理念，即建立社会协商对话制度。为此，从各个层面上建立了信访接待制度，形成了社会协商对话形成制度，使得国家与社会、政府与公众之间彼此沟通，相互理解，协商对话。”[2]十三大将社会协商作为政治体制改革的一部分，这在一定意义上说，促进了民主政治建设。然而，党的十三大报告中只提出了“建立社会协商对话制度”，但还没有“社会管理”和“社会建设”的意识和概念。

笔者认为，从1987年改革开放的发生到1992年确立社主义市场经济体制的目标，这一阶段是中国共产党社会管理思想的初步发展阶段，建立了“社会管理”的概念，运用社会协商对话制度来化解社会矛盾是社会管理手段的重大发展。这些社会管理思想的产生都是当时经济改革初步发展的客观需要，但是社会管理创新能力和经济发展的要求之间还有诸多的不适应，需要在实践中以更大的理论勇气不断创新，丰富和完善党的社会管理思想。

二、市场经济体制下“市场化”的社会管理(1992年-2002年)

1992年党的十四大确立了我国建设社会主义市场经济体制的目标，在社会主义市场经济的大背景下，为了与市场经济体制接轨，政府提出了鼓励发展社会组织和实行社会事业市场化管理的社会管理模式，在社会管理领域进行了大胆的探索和改革，市场化的社会管理逐步清晰。

1992年党的十四大通过的《中国共产党党章》，第一次提到了“综合治理”，此时社会管理的主体除了原来的党、政府以外，还增加了人民群众，强调国家机关应与人民群众联合治理社会治安。

以1992年邓小平的“南巡讲话”和党的十四届三中全会为标志，党提出了社会主义市场经济体制改革的目标，中国社会进入了转型期，社会转型推动了社会结构的持续分化和社会资源的持续流动。此时，政府高度重视社会领域的问题，如：收入分配、社会就业、社会组织发展、社会民主法治等。从此，社会管理领域引入市场化经营机制，即“市场化”的社会管理方式。如92年启动的教育和医疗产业化，94年的城镇住房市场化，直到98年商品房的地位被确立。

市场经济是法治经济，必须用法律、法规约束市场主体的行为。为了配合社会主义市场经济发展，政府以法律法规的形式来鼓励、规范和引导社会组织发展：先后颁布了《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等，市场经济法治理念进入社会管理领域。同时，社会主义市场经济体制使市场对劳动力资源配置的作用进一步加强，社会流动人口不断增加，导致城市街道和居委会工作负担超载。2000 年，国务院转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，指出要“加强社区居民自治组织……坚持政府指导和社会共同参与相结合,合理配置社区资源,大力发展社区事业”，这体现出城市社区管理中的民主理念和多元主体参与的理念。

1997年党的十五大报告提出了“社会综合治理”的指导思想。2001年9月，中共中央、国务院下发《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》指出，社会治安不仅是一个重大的社会问题，也是一个重大的政治问题。加强社会治安综合治理，关系到党和政府在人民群众心目中的形象，关系到改革发展稳定的大局，关系到国家的长治久安，关系到党的执政地位的巩固。这是初次将社会管理和党的执政联系在一起，反应了党厘清了党的执政与社会管理的辩证关系，高度重视社会管理。

笔者认为，在社会主义市场经济体制的目标确立以来到本世纪初，我党在社会管理领域的政策调整，其着眼点是社会变迁和经济发展中的社会问题，目的是为经济建设创造良好的社会环境。社会管理的思维方式发生了转变，党初次将社会管理和党的执政联系在一起，党逐渐意识到要转变政府职能，政府在加强经济调节和市场调节的同时，实行政企分开、政事分开及政社分开，开始注重公共服务和社会管理。此时的社会管理与以前相比最大的不同是：党开始通过对社会本身的改革来解决社会问题，而不是之前的通过经济办法解决社会问题。社会管理从主体上由原来的政府唯一发展到社会共同参与。社会管理的方式由原来的政府管控发展到民主法治。然而，此时的社会管理和社会建设的具体内容只是分散在党的报告和文献中，以论断或论述的形式体现。社会管理的概念没有独立提出，其内容也只是包含在经济、政治和文化建设中。因此，需要在以后的社会发展过程中将社会管理作为一个重大的战略部署提出来，专门研究社会管理问题。

三、全面建设小康社会阶段，强调“服务与治理”相结合的社会管理(2002年-至今)

从党的十六大到最新召开的党的十八大，党的社会管理思想快速发展，社会管理和社会建设理论不断完善，逐步形成了强调“服务”与“治理”的社会管理思想。在这一重要历史阶段，我党从全面建成小康社会的伟大蓝图出发，不断探索和调整适合新世纪新阶段社会发展需要的社会管理理念、方式和决策机制。每次党代会都对“社会管理”有重大创新和发展，经过十余年的努力形成了中国特色社会主义社会建设思想。

2002年党的十六大提出全面建设小康社会的目标，要求“社会更加和谐”，“可持续发展能力不断加强，生态环境得到改善”等社会管理的目标，十六大报告第一次提出了“社会管理”和“民生”的概念，这表明党在社会管理中开始关注民生，并将社会管理和民生纳入政府职能范畴。

2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“政府职能从‘全能型’转向‘服务型’，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度”，这表明党和政府从强调以经济建设为中心到重视社会管理思维方式的转变，把社会管理列为政府职能之一，从而成为党和政府转变社会管理理念的纲领性和指导性文件。

2004年9月党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力的决定》，第一次概括了党的执政能力的内涵[3]，这表明党把社会管理放在了党的执政能力的高度加以重视。同时还提出了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[3]。 “社会管理格局”一词的正式提出，这为多元主体有序参与社会管理协商、合作、共治指明了方向[4]。

2005年胡锦涛在省部级领导干部会上指出，“把加强社会管理和经济社会协调发展、推进基层民主建设、党的执政能力建设三者紧密结合起来。”[3]这表明党把社会管理能力放到了党执政能力的高度加以重视，厘清了社会管理与党的执政的相互关系，党的民主执政的社会管理理念正式形成。

2006年党十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出推进新农村建设、发展和谐劳动关系、促进教育公平等七项社会管理重要任务，强调要“加强制度建设，保障社会公平正义”，“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。这表明，政府把建设服务型政府纳入构建和谐社会的内容体系之中，政府职能从全能向有限，政府行为从随意向规范，政府性质从管制向服务的转变，进一步明确了政府在社会管理中的“服务”角色和功能定位，以上说明党和政府“服务”理念的社会管理思维正式形成。

党的十七大报告高度重视社会管理，把社会建设单列一章，在十六大提出关注民生的基础上，进一步将民生上升为改善民生，首次提出了以改善民生为重点的“社会建设”概念，同时还提到了“社会管理格局”、“社会管理体制”和“社会管理体系”的概念。其中加强社会管理和改善民生是社会建设的主要内容；公平正义是社会管理的核心和灵魂。“社会管理体制”在基层，但社会管理体系没有具体展开。在社会管理中十七大增加了社会自治功能。

2010年的政府工作报告提出“努力建设人民满意的服务型政府……”，强调政府社会管理服务是社会有效治理的基本保障，社会治理是履行政府服务职能的内在要求，“服务”和“治理”统一于政府社会管理职能之中。

2011年，胡锦涛强调“以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义管理体系”，对政府进行社会治理理念、手段、方式等提出了更高的要求。2011年3月，“标本兼治,加强和创新社会管理”独立成篇,写入“十二五”规划纲要；同年7月,中共中央、国务院印发《关于加强和创新社会管理的意见》，社会管理创新被推向高潮。这一时期在党的领导下，政府和社会协同参与社会合作管理成为社会管理的热点，社会建设以关注民生为重点。这表明党已经认识到民生和社会管理、进而与执政合法性之间的相互关系，社会现实促使党高度重视探索中国社会管理的一般规律。

2012年党的十八大全面部署社会建设，并将其分为民生事业和社会管理，进一步明确了社会建设的主要内容，并专门论述“在改善民生和创新管理中加强社会建设”，提出“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”[5]。十八大报告中多次强调要“以人为本，着力保障和改善民生”。这表明了民生是我国社会管理的出发点和公共利益的最大化价值取向。全心全意为人民服务是党的宗旨，十八大报告强调，要把服务的理念贯彻在党领导人民治理国家的方方面面，通过提供更加优质、便捷的服务，推动社会管理的精细化，提高群众的满意度。今后要进一步“完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”。

同时党的十八大高度重视法治在社会管理中的作用，在党的十六届四中全会提出的社会管理格局的基础上，将社会管理格局转变为社会管理体制，并在社会管理体制中增加了“法制保障”[5]。首次把“法制保障”纳入到社会管理体制中来，体现了依法治理的理念和依法进行社会治理的决心。

可见，党在社会管理的实践中洞察到了民主、民生和社会管理之间的逻辑关系，民生是广大人民群众的基本权益，民主是保持社会和谐稳定、常态化社会管理的必要条件，社会管理不仅是政府的职能，更需要社会组织和公众的共同参与，即需要民治，形成政府和社会共治的局面。

因此，只有以保障和改善民生为突破口，以民主带民生，二者相互促进，共同发展，才能缓解社会矛盾，促进社会的安定有序，这正是社会管理的出发点和归宿。此时的社会管理创新强调“治理”，特别强调“善治”、“共治”及“法治”等新的理念，使社会管理的科学化水平不断提高，这些内容是我党社会管理思想的最新成果，是对马克思主义社会建设理论的重大丰富和发展。

四、结语

以上通过对改革开放以来中国共产党社会管理思想的实际考察和历史分析，展示了我国社会管理思想的发展脉络，总结了我党在社会管理领域所取得的丰富理论成果。这些丰富的社会管理思想是党对中国特色社会主义建设的理性思考，也是党执政经验的理论升华，更是在新的历史时期全面建成小康社会，实现社会和谐和稳定发展的可靠保障。由此可见，社会管理思想的创新是中国特色社会主义建设的重要战略部署，对现代化建设的实现，对应对国内外各种风险，对加强和改善党的领导都具有十分重要的意义。

[1] 刘梦琴.改革开放以来我国社会管理模式变迁及其创新研究[M].西安：电子科技大学出版社，2013：7.

[2] 林尚立.社会协商与社会建设：以区分社会管理与社会治理为分析视角[J].中国高校社会科学，2013(4)：135.

[3] 中央文献研究室.《十六大以来重要文献选编》 [G].北京：中央文献出版社，2006：695-719,713.

[4] 何增科.我国社会管理体制的现状分析[J].甘肃行政学院学报，2009(4)：102.

[5] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会而奋斗[G].北京：人民出版社，2012：34.

[责任编辑、校对：王国成]

Development and Review of Social Management Theory Since the Reform and Opening-up in China

DONG Hui-ping, ZHANG Tao

(Ideological & Political Department, Xi'an Aeronautical University, Xi'an 710077, China)

Since the reform and opening-up, market economy has caused tremendous changes to the relationship between country and society. In the process of governing the country, China Communist Party has continuously explored and adjusted the social management concept, way, and decision-making mechanism so as to meet the need of development. Since the Third Plenary Session of the 11th Central Committee, previous congresses of party representatives and China Communist Party have had new understanding of social management and made new deployments, which indicate the gradual formation of social management concept in the interaction of theory and practice.

social management; social management pattern; social management innovation

2014-05-16

董慧萍(1963-)，女，陕西西安人，副教授，主要从事社会建设和社会发展问题研究。

D63-3

A

1008-9233(2014)06-0015-04