包容性增长理念下的特困片区扶贫开发研究*——以罗霄山片区炎陵县为例

丁洁琼，彭 鹏，杨静静

(湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南长沙410081)

我国中部罗霄山片区作为《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020)》中明确划定的连片特困地区之一，是湘赣两省经济基础最为薄弱、少数民族集中、地形复杂、生态脆弱的地区，而炎陵县作为片区典型贫困县，利用其资源和政策优势，实现县域及片区包容性增长要比单纯的GDP增长更符合区域整体协调可持续发展的要求。

一 “包容性增长”的内涵

20世纪中期以来，增长理念经历了从单纯强调增长、到“对穷人友善的增长”、以及“包容性增长”的演进［1］。2007年亚洲开发银行首次提出了“包容性增长(inclusive growth)”的理念。其全称是“寻求的应是社会和经济协调发展、可持续发展、与单纯经济增长相对立”［2］。其核心要义是消除贫困者所面临的社会排斥，实现机会平等和公平合理地参与分享社会经济增长的成果［3］。目前对于“包容性增长”概念的理解经济学家们存在不同的视角:联合国开发计划署(UNDP)认为包容性增长是共享式增长，即所有人都应参与经济增长并公平获利，强调机会平等;马晓河、庄建等认为包容性增长应该是经济、文化、政治、社会、生态等各个方面协调增长，均衡发展［4］;汤敏认为包容性增长的核心含义是让贫困和弱势群体多受益，即益贫式增长，强调对贫困落后对象的扶持［5］;无论是哪一种角度，包容性增长都不同于传统的GDP增长，而是坚持以人为本，强调“参与”与“共享”，倡导协调可持续发展。

二 在中部山区罗霄山片区炎陵县提倡包容性增长的意义

根据《罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011－2020年)》，罗霄山片区规划范围包括江西、湖南两省24个县(市、区)，其自然环境和社会经济环境相对复杂，其中湖南省株洲市炎陵县地处湖南东南边陲，属湘赣交界之处，生态脆弱，地形以山地为主，基础设施落后，有瑶族、畲族等少数民族和客家人聚居，是集中连片特困地区和重要的跨省边界，区域差异、城乡差异比较明显，发展不平衡。因此，在该县倡导包容性增长理念对促进罗霄山片区整体发展具有重要的意义。

第一，从全国范围来看，提倡罗霄山片区“包容性增长”利于我国区域整体协调发展，转变经济增长方式。罗霄山片区是全国14个集中连片特困地区之一，同时也是我国中部贫困山区的典型区域，倡导包容性增长，是全国资源、利益共享的过程和结果，也是实现山区脱贫致富的有效途径。

第二，从片区范围来看，罗霄山片区的经济发展不平衡，其中长株潭地区、井冈山景区等经济发展相对较快，而株洲南部的茶陵、炎陵、攸县等地却相对落后，贫困人口主要集中于此，因此按照“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的基本思路，以资源共享为前提，以承接产业转移为契机，实现片区共享式增长意义重大。

第三，从地方县域来看，中国的县域经济具有制度属性和本质特性，相对于区域经济中的特色经济体来说，其特色不够突出，集群效应不明显。特别是城镇化水平低，产业化水平低，市场经济主体普遍较弱的情况下，政府的宏观调控作用对促进县域经济发展作用十分重要［6］。炎陵县虽然具有罗霄山片区的特色资源，如红色旅游资源、绿色生态资源、传统文化资源等，但都是零散分布，资源利用率和经济效益低下，因此更应该在全经济发展中提倡“包容性增长”。

三 罗霄山片区炎陵县居民贫困现状与主要特征

通过对炎陵县及罗霄山片区各县市实地调查及炎陵县地方统计数据分析，根据炎陵县贫困状况可将炎陵县的贫困特征概括为以下六个方面:

(1)经济基础比较薄弱。炎陵县地形以山地为主，三分之二以上的行政村地处高寒山区，地质灾害频发，致使广大农民群众因灾返贫现象突出，严重制约了炎陵县的经济发展。根据炎陵县统计数据(表1)可以看出，无论是地区生产总值还是地方财政收入，炎陵县的经济实力在株洲市各县市和罗霄山片区中均处于落后水平。

表1 2012年株洲市各县市经济发展指标

(2)贫困面广，贫困程度深。据株洲各县市国民经济与社会发展统计公报的数据统计，2012年炎陵县农民人均纯收入3608元，与株洲市平均水平(10972元)差距达7364元，与湖南省平均水平(7440元)差距达3832元，仅相当于株洲市平均水平的32.9%，全省平均水平的48.5%。根据国家划定的2300元的新贫困线标准，炎陵县7.9万贫困人口，是全县农村总人口的48%。而这些贫困人口多散居在海拔较高的山区，自然环境恶劣，信息网络不健全，基础设施建设难度大，扶贫开发面临巨大挑战。

(3)基础设施建设滞后。公路等级层次低，干线公路稀少，路网连通度较低。目前县境西南仅有一条国道G106线纵贯，干线公路稀少。全县还有32%的自然村未通公路。水利设施建设远不能满足经济发展的需要。大部分农田水利工程老化严重，农田灌溉水利用率低下，仅达到30% ～40%。

(4)资金扶持力度不够。2010年炎陵县财政总收入3.3亿元，其中中央专项转移支付2.21亿元，而地方财政支出为7.07亿元，其中用于农林水、教育、医疗卫生、社保就业等公共支出为3.73亿元，收支不平衡［7］。生态保护和高寒山区人口迁移需大量资金投入，同时政府对中小企业支持力度依然不够，使得这批企业难以发展壮大，尤其是部分较具潜力的特色农业项目难以实施规模开发，发挥不了特色效益。同时，金融对于“三农”的支持力度也亟待提高。

(5)社会事业发展缓慢。2010年全县医疗卫生单位现有业务用房中危房面积达5082m2，全县202个行政村，只有6个村有村集体卫生室［8］。医疗设备落后，医疗服务体系不完善，难以深入到贫困山区，贫困地区看病就医难度大。全县教育发展不均衡，教育资源分散，软硬设施不均衡，城乡教育水平差距大，学前教育落后。据2012年炎陵县国民经济与社会发展统计公报发布的数据，2012年全县城市低保户与农村低保户共9581人，仅占贫困人口的12%，还有88%的贫困人口尚未得到救助。

(6)产业结构不尽合理。炎陵县的产业结构(图1)总体上层次不高、不协调。第二产业所占比例高，但以传统产业、资源型产业、高耗能产业居多，缺少高新技术企业。第一、三产业所占比重偏低。农业企业虽有起步，但没能形成规模效应。旅游业作为炎陵县主导产业，不具规模，没有形成稳定的产业链，配套设施不完善，对炎陵县的经济发展带动作用不明显。

图1 2012年炎陵县三次产业结构图

四 推进罗霄山片区炎陵县扶贫开发的主要途径

(一)调整和优化产业结构

在产业扶贫方面，应根据炎陵县所具备的资源禀赋和产业优势，重点规划九龙工业园区，促进相关产业集聚发展，推进新型工业化，促进产业优化升级;同时利用该县“革命根据地”、瑶族等少数民族聚居地、炎帝神农传说等优势文化资源，以旅游业与文化产业为突破口，扩大服务业产业链，增加就业率，增强炎陵县的“造血”功能。巩固农业的基础地位，加快农产品深加工，发展现代农业、特色农业、实现三大产业相互促进共同发展。

(二)转变经济增长方式

《炎陵县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“以加快转变发展方式为主线，按照以旅游业为主导的低碳经济先行区的定位，围绕‘又好又快、进位争先’战略目标，加快推进‘四化两型’进程，大力实施‘生态立县、旅游活县、文化强县、人才兴县’”的战略［9］，表明转变经济发展方式已成为政府促进经济发展的重大战略决策。炎陵县转变经济发展方式，可以尝试走一条“生态与经济兼顾，优化产业结构，提升产业发展质量，走内涵式、集约型、规模化、可持续”的发展之路。

(三)改变扶贫开发观念和方式

炎陵县的扶贫开发不能仅仅依靠外界救助与给予的方式，而应是救济与开发并举，重点抓产业扶贫。救济式扶贫，主要是针对灾民或老弱病残的贫困户。炎陵县南部高寒山区的少数民族聚居地自然环境恶劣，交通闭塞，贫困程度高，应采取救济式扶贫方式对其进行合理搬迁，集中居住;同时还可以通过开发式扶贫，设立民俗村，发展旅游产业，结合民俗文化与自然景观，促进少数民族文化走出去，推动实现旅游经济效应。产业开发式扶贫方面，首先要进一步完善贫苦地区基础设施建设，在保护其生态环境的前提下，改善人居环境与经济发展环境，为产业开发创造良好的基础条件。其次大力发展社会事业，以提高贫困人口的素质与幸福指数为目标，提高贫困地区的教育水平与医疗卫生服务水平;再次要充分挖掘当地优势资源，发展好就业、效益高的特色产业，如农家乐、生态休闲山庄、无公害绿色蔬果生产基地等特色农业，民俗村、文化长廊等民俗文化产业等。

(四)加强基础设施建设

发展环境很大程度上影响发展效益。炎陵县的贫困不是突发型贫困，而是由于历史经济发展问题与脆弱的生态环境因素导致的累积型贫困，难以在短时间内消除。县域内基础设施薄弱，交通通达度低，与罗霄山片区的整体联系较弱，影响了贫困区的发展。因此要加强基础设施建设，尤其是要完善交通设施。应加快形成以炎陵县为中心，连接井冈山、茶陵、郴州、桂东的综合交通网络，形成以衡炎高速公路及延长线、106国道、S321省道形成的县城—沔渡、县城—水口—龙渣、县城—鹿原为主骨架，连通全县各乡镇的交通路网。同时加强公路、铁路、航运等交通网络建设，并加快实现全县的通信和信息化，构建完善的网络信息化平台，改善各项事业发展的环境。通过基础设施的完善，加强与罗霄山片区其他地区的合作与联系，带动炎陵县的经济发展。

(五)用好政策优势，整合公共资源

炎陵县的扶贫开发可以重点抓住以下几个发展机遇，利用政策优势，促进扶贫工作的开展。第一，国家将罗霄山区确定为连片特困地区，拟集中力量组织扶贫攻坚。而湖南的茶陵、炎陵、安仁、桂东、汝城、宜章六县被纳入罗霄山区扶贫攻坚的范畴，这为炎陵县的区域发展和扶贫攻坚提供了政策支撑，创造了良好机遇。第二，目前我国正处于深刻的转型期，转变发展方式，调整经济结构，成为当下的主题。炎陵县所处的区域正好是我国承接产业转移的重点区域，其主动对接珠三角、长三角，充分发挥资源优势，增强独特竞争力，有利于推动自身经济、社会又好又快的可持续发展。第三，长株潭城市群“两型社会”建设配套改革试验区是2007年国家批准的国家级配套改革试验区，炎陵县位于该城市群中，应积极参与“两型社会”的建设，促进其探索集约用地方式，发展高新技术产业，完善生态补偿机制，从而加速推进新型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化的进程。第四，随着PPT概念的提出，世界范围内的旅游扶贫开发迅速开展。旅游扶贫属于以贫困地区为对象的反贫困战略，通过对当地资源保护性的开发利用，大力发展旅游业，从而实现贫困地区旅游产业发展和区域整体经济增长，增加贫困地区的“造血功能”，实现脱贫致富［10］。炎陵县拥有“古、红、绿”三种旅游资源，具有其他县市无法比拟的天然优势，通过挖掘品牌内涵，提升服务质量，进一步加强旅游业的支柱地位，可以实现产业扶贫和生态保护。

包容性增长理论是一种共享式或益贫式增长理论，对于罗霄山片区炎陵县的扶贫开发有很重要的理论指导意义，在包容性增长理论的基础上，促进炎陵县甚至整个罗霄山片区的扶贫开发，有利于片区区域协调可持续发展，实现互利共赢。炎陵县在利用本县优势资源和政策优势的基础上，应该不断加强基础设施建设，完善交通通信网络，改善炎陵经济发展环境，同时做好“整村推进”、“以工代赈”，实现区域的整体和谐发展，为全国连片特困地区扶贫攻坚工作提供理论基础和实践指导。

［1］蔡荣鑫.包容性增长理念的形成及其政策内涵［J］.经济学家，2009，(1).

［2］赵培红，闫素娟.包容性增长:涵义、现状与实现路径——收入分配的视角［J］.石家庄经济学院学报，2011，(3).

［3］向德平.包容性增长视角下中国扶贫政策的变迁与走向［J］.华中师范大学学报(人文社会科学版)，2011，(4).

［4］毛阳海.试论西藏经济包容性发展的意义与路径［J］.西藏民族学院学报(哲学社会科学版)，2011，(4).

［5］王红茹.胡锦涛公开倡导包容性增长或将写入十二五规划［EB/OL］.http://www.sina.com.cn，2010－09－28.

［6］刘荣，何敬中，杨志银，等.中西部地区县域经济的包容性增长——以云南昆明寻甸县为例［J］.学术探索，2012，(5).

［7］［8］常骞.炎陵县扶贫开发对策研究［D］.长沙:湖南师范大学硕士学位论文，2013.

［9］炎陵县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［EB/OL］.炎陵县人民政府网，2011－02－12.

［10］倪秀英.开发贫困地区旅游市场加快脱贫步伐［J］.中国商贸，2011，(12).