构建锦州市新的国有资产运营体系的思考

单维民

锦州市国有资产管理，是一个沉重而又敏感的话题。说它沉重，不仅是因为我市经营性国有资产占全市国有资产总量的比例之大，而且因为，这些资产在一个弊病较多的管理体制下积重难返。说它敏感，不仅因为，它依然也必将继续控制锦州市的经济命脉，而且因为，国有资产管理体制改革，是一个涉及面广、政策性强、各种矛盾及利益错综复杂的问题，它考量着市政府的决心、胆识和政治智慧。如果不对现行体制加以改革，不仅影响我市国有资产存量的盘活，而且这些资产还将面临流失的危险。因此，锦州市必须重构新的国有资产运营体系，以期实现真正的保值增值，为全市经济社会发展奠定雄厚的物质基础。

一、锦州市国有资产监管体系存在的问题

我们在对锦州市国有资产管理现状进行深入调查后认为：现实中的锦州市国有资产监管体系距规范的要求仍然有很大差距，在实际工作中还存在许多深层次的问题。

（一）出资人没有完全行使应有的职能

现实中，市国资委只对其出资企业履行出资人的部分职能，即资产管理或运营职能，而没有行使对所出资企业的人事任免职能。大多数企业的人事任免职能则由政府不同部门分割行使。由此导致又一个理论上的悖论：政府的社会公共管理职能与政府的所有者职能不分。同时，也有悖于我国十六大以来关于国有资产管理的“管资产与管人、管事相结合”的政策精神。

（二）管理职责混淆

由于出资人没有完全行使应有的职能，必然导致作为唯一履行出资人职责的国资委与其他仍然行使或一直在行使所谓的企业主管部门的管理职责边界不清，即：现实中形成了国有资产无人真正负责与政府部门直接干预企业经营并存的状况。各部门都对企业实施管理，导致了谁都管、谁都不管的现象发生。而市国资委却依然承担着安全生产、信访稳定、党建等属于政府相关部门的工作任务。

（三）资本运营不畅

资本运营不畅是国资监管体系中的后果问题，其表现至少有：一是不利于建立全市统一的国有资产监督管理体制 ，企业仍存在多个“婆婆”。二是难以实现国有资本的总体运营，无论从盘活资产或整合资产乃至投融资都将受到人为的约束。三是缺乏与履行出资人职责相适应的专业人员队伍，只有市国资委是专司国有资产运营的专业机构，其人员组成的专业性较强，而政府其他部门涉足此专业领域，必然导致外行当家。四是监管不利，企业内部人控制现象严重，国资委只监管企业资产，无权监管企业经理人；而政府部门只管经理人，无权监管资产，可以想象内部人控制现象之严重，这是当前我市国有资产管理需要迫切解决的问题，而锦州市目前的体制无益于消除内部人控制现象。

二、构建锦州市新的经营性国资监管体系的建议

（一）构建以国有资产出资人权利为基础的国有资产运营体系。

国资委作为国有资产的所有者代表即出资人，按照《公司法》的规定，依法享有资产收益、参与重大决策和选择经营管理者等权利。

（1）享有资产收益。出资人有权通过企业盈余分配从中获得红利。

（2）参与重大决策。出资人通过股东会或者股东大会等作出决议的方式决定企业的重大行为。

（3）选择经营管理者。出资人有权通过股东会或者股东大会作出决议选举或者更换公司的董事或者监事，决定董事或者监事的薪酬，通过董事会来聘任或者解聘经理等企业高级管理人员。

上述权利，国资委均按照《公司法》依法享有。鉴于目前我市国资委对其所出资企业不具有人事任免权的现实，建议市政府重新划分权利归属，真正全面落实市国资委即出资人的所有权利。

市国资委作为政府的组成部门，对本级政府出资的全部企业统一履行出资人的职责。所谓出资人的职责就是“管资产、管人、管事”统一于市国资委。

（二）构建科学合理的资本运营组织体系

国有资本运营体系主体可分三个层次，即“三层架构”。其基本框架如图所示：

（1）上述资本运营组织体系框架的基本构成要素

①市国资委

国有资产管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专门行使国有资产出资人职能，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。

②国有资产经营公司

国有资产经营公司（即锦州华信集团）是市国资委授权，作为锦州市国有资产的出资人代表，专门负责我市国有资产投资运作和产权经营的法人组织，是整个国有资产管理体系中不可或缺的关键层次。

③投资企业。

投资企业包括国有独资、控股和参股企业，还包括以承包、租赁、托管、联营等方式经营国有资产的各类企业。这些企业占有国有资产，直接从事生产或服务活动。比如：锦州公交总公司、锦州热电总公司、锦凌水库建设公司等。

（2）上述资本运营组织体系各要素的层次关系

①市政府与国资委之间的授权关系

市政府虽然代表国家行使所有者职能，但是由于政府还承担着社会经济管理职能，是不宜直接履行国有资产出资人职能的。经过市政府对市国资委的授权，市国资委代表市政府集中行使国有资产出资人职能，实现政资分开。

②市国资委与资产经营公司之间的产权关系

市国资委代表市政府在宏观上履行国有资产出资人职能，不直接从事具体的国有资产运作，需要授权给专门负责资本营运的国有资产营运主体对国有资产进行营运。

③资产经营公司与市国有独资、控股和参股企业的委托代理关系

这二者的关系是国有资产出资人代表与企业经营者之间的关系。资产经营公司也是一种企业组织，但是它不从事具体的生产经营，只从事资本经营。它以委托代理的方式，将国有资产委托给相关企业，与其他资本一起构成企业的法人财产权。企业通过对法人财产权的占有、使用、收益和处分，争取利润最大化，从而实现国有资本的保值增值。

（三）建立职业经理人信托责任制度

国有资产之运营为了持有的同时更重要的是为了赢利，制度可以防止资产的流失，但不能保证资产的增值。资产之增值，更需要一批高素质的经理人来经营。因此，我市在建立起单纯的管理及监督制度之后，最重要的还应当有一套人才保障制度。即一套激励机制与信托责任并重的职业经理人制度。

（四）加强对我市民间资本的引导和控制

（1）利用国有资产培育和规范资本市场，以此间接引导和控制民间资本。可以通过规范国有资产的管理达到规范市场、发挥市场机制的目的，以此为社会资金提供良好的发展环境，引导民间资本的投资，从而促进整个经济的平稳、健康发展。

（1）充分利用优质的国有资产最大限度地吸收民间资金。目前资本运作处于热潮期，可吸收各方面经验，研究出有益于锦州市国有资产提高效率和最大限度的发挥民间资本作用的资本运作方案。比如：可以借力全国信誉较好的券商（中信、光大等AA级证券公司）或利用上市公司吸附社会资本。

（3）引导民间资本的投向。努力使民间资本向着有利于经济长远发展的方向投资，是我市国有资产发挥控制力、影响力和带动力的一个重要方面。锦州市华信集团在认识其自身的社会效益的目标前提下，应该充分发挥其较强的抗风险能力，一方面做好民间资本的引导，一方面帮助他们分担风险，以此促进经济的长足发展。因此，应该拿出部分市属国有资产与大专院校、科研院所联合投资于一些重要的高科技领域。