创新长效机制 提高农村食品安全监管效能研究

吴婧婕

【摘 要】当前是食品安全事故多发期，农村食品安全的重要性也被提到了前所未有的高度。长期以来，农村食品安全监管工作存在一些不如人意处，基层监管力量乏力，存在监管真空、盲区，一些无证无照游击队“打而不死”、“死灰复燃”，严重威胁农村居民的饮食健康。本文试分析目前基层工商部门在农村食品安全监管中遇到的问题及困难，以构建长效监管机制为着力点，探讨提升农村食品安全监管能力方面的方式方法。

【关键词】农村；食品安全；监管；长效；转变

最新人口数据显示，当前我国城市居民人口数量首次超过了农村，城市化进程取得了阶段性成果。但另一方面，农村人口仍然占到全国人口的一半，农村仍然是主要的农作物生产基地和重要的食品消费市场，农村食品安全工作的重要性不言而喻。与城市相比，农村食品安全现状更是堪忧，农村食品安全的监管机制还有许多不如人意处，直接影响到人民群众的身体健康，也不利于社会主义新农村建设和全面小康社会建设的实现。在这一大背景下，临海市工商局成立课题调研组，探索创新载体，提出构建流通领域农村食品社会化长效监管机制，以期提高农村食品安全监管效能，开创农村食品安全监管工作新局面。

一、流通领域农村食品安全现状、存在问题及分析

（一）假冒伪劣食品有从城市流向农村之势。（1）随着城镇食品安全专项整治力度的加大及消费者意识的提高，一些“三无”、过期、不合格以及被城市市场拒之门外的食品有大面积流向农村市场的趋势。（2）农村食品销售流转速度较慢、周转周期过长、存储条件较差，这些都是变质过期食品在农村市场存在的客观因素。（3）由于城乡经济差距的存在，农村经济还不是很发达，农村居民收入与城市居民相比较低，致使消费能力相对较弱，农村消费者购买食品时首选价格便宜，然后是口感和数量，而很少考虑该食品的QS认证标志、保质期、生产厂家等内容，部分食品经营户为了牟利在进货时顺应这种畸形消费需求，致使假劣食品混迹其中。

（二）经营主体年纪偏大、文化素质偏低。调查组抽样调查临海市东部三镇农村100家经营定型包装食品的小食杂店时发现，其中有8家经营户是文盲、30家是小学文凭、41家是初中文凭，有35家经营户年龄在60岁以上、32家年龄在46岁到59岁、24家年龄在31岁到45岁、9家年龄在30岁以下。据调查，这些农村小食杂店普遍孕育于上世纪的改革开放初期的70年代后期，在80年代大面积发展。近30年来，这一经营群体受家庭经济水平、受教育水平、年龄等因素的制约，没有进行食品安全知识更新和行业转型，依然活跃在农村食品经营的第一线。

（三）经营硬环境差。由于农村消费能力薄弱，大型、正规、连锁型超市无意进驻农村，导致农村食品经营主体主要为个体副食品店、集贸市场，例如在此次随机抽样的100家食品店，有97家为个体副食店，1家为中型超市，2家属于连锁型超市（其中1家是挂名连锁、实际上是自己进货）。又由于农村食品经营户文化素质较低、学习能力不强等因素，缺乏经营食品必要的法律知识和商品常识，造成所经营小店普遍存在规模小、分布散、秩序乱等情况。

（四）农村学校周边“三无”食品销售令人忧。农村小学、初中学校周边仍然存在一支无证无照的食品游击队，出售无生产日期和生产厂地的裸露散卖糖果、食品小包装，严重威胁学生身体健康。这些食品游击队打执法人员作息制度的“时间差”、“擦边球”，工商部门阶段整治效果不明显。

（五）农民安全消费意识淡薄。广大农村消费者文化程度不高，对食品安全法律法规和食品知识知之甚少，认识不到假冒伪劣食品对人体健康的危害，形成了“买便宜货”的普遍心理。农村群众的自我维权意识也较差，购买到假冒伪劣食品时很少寻求正当途径维护自身利益，有的顾及乡亲情面，也不愿主张自己权益，使得农村流通领域食品违法经营者继续存在。

二、工商部门监管农村食品模式现存问题分析

（一）监管力量薄弱。（1）整体监管力量薄弱。基层工商所普遍存在人员少、事务多的状况，难以有足够的精力用于食品安全监管。（2）监管力量配置不均衡。基层工商所出于整体工作开展考虑，在人员分配上，习惯把骨干精锐力量抽调到经检、注册、商广等重要岗位，而由临近退休的老同志承担食监等巡查任务，造成了监管力量的固有缺陷。（3）监管区域不均等。当前基层所食品安全监管的重心是镇区、马路沿线的食品经营户和农贸市场，对广大农村的食品监管较少，容易出现监管空白和盲区。

（二）硬件设备不足。（1）缺少合适的交通工具。现有基层工商所驻地为镇区或靠近城区的街道，距离农村较远，运用于巡查监管的工具主要是皮卡车、桑塔纳等车辆，出门时常是整个队一起出门，而需要监管的责任区数量多而分散，缺乏灵活快捷的巡查交通工具（如二轮电动车）。（2）缺少检测设备。目前工商部门的食品检测手段作用卑微，而且各工商所配备的食品安全快速检测箱效能不高，缺少先进检测设备及专业知识人才，这是导致食品安全检测力量薄弱的又一原因。例如整个临海市局仅有2名工商干部是毕业于食品相关专业，其他承担检测的人员都是毕业于非食品或与食品相关的专业，平日需要抽检各类食品时，都是经过临时培训而上岗操作，抽检方法、过程容易存在隐患，如抽检的豆腐、水潺一旦保存不当会造成二氧化硫挥发而变成商品合格。

（三）监管模式滞后。农村食品销售具有流动性。流通领域农村食品市场多地处偏远山区、海岛等地，销售模式带有很强的季节性特征，流动性与隐蔽性强，仅凭工商独家监管，难以适应现代农村流通领域食品市场发展的现状，并给整治和监管带来较大困难。目前，虽然有的基层工商所已经在主动加强与地方政府部门的横向联系，但还没有形成完备的社会监督防控体系，更多社会化资源还有待挖掘。

三、建立农村食品安全长效监管机制的对策及建议

2012年6月23日，国务院出台《关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20 号），提出了“县级以上地方政府统一负责本地区食品安全工作”、“上级政府要对下级政府进行年度食品安全绩效考核，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容”，要求“进一步健全科学合理、职能清晰、权责一致的食品安全部门监管分工”，“强化生产经营各环节监管，形成相互衔接、运转高效的食品安全监管格局”。

根据《决定》精神，要整治好农村食品市场秩序，并非只是某一个部门或某级政府的责任，必须坚持“标本兼治、防打结合、综合治理”的原则，强化农村市场食品安全专项执法检查和日常监管工作，形成政府牵头、相关部门配合、行业自律、社会监督、企业参与的社会化工作格局，切实规范农村食品市场秩序。而要建立农村食品安全长效监管机制，应当从以下几方面入手探索解决：

（一）严把农村食品经营准入关。从源头上严格管控，做好农村食品安全。（1）严格推行始业教育。推行岗前培训，提升经营者的法律意识和道德素质。培训后要参加始业考试，考试不过关的一律不准核发食品流通许可证和营业执照，避免出现经营者不知道什么是QS认证标志、应该如何看保质期和生产日期、食品添加剂是什么东西等现象。要让具备一定文化程度、管理能力、诚信意识的人员成为食品经营主体。（2）完善农村食品安全供应网络。引导大中型超市在农村开设食品连锁店或向农村市场配送安全食品，政府提供价格差价补助，确保经配送的食品价格不高于市场上同类食品的价格。形成一条诚信、健全、方便的农村食品供应渠道，以更好地满足广大农村消费者的食品消费需求。（3）加强临近保质期食品监管。防范不法商家出于牟利目的，将超过保质期食品与正常食品混合销售、捆绑销售及向农村市场转移销售，从而农村消费者身体健康和生命安全，不仅工商部门要严格依照《流通环节临近保质期食品管理制度》的具体要求对临近保质期食品加强监管，而且质检部门应督促厂家及时回收临近保质期食品。

（二）建立农村食品安全评议机制。以评议促规范，通过建立评议制度推进农村食品经营主体加强自律。（1）推行社会化食品安全评议。深化农村食品监管社会化广度，由当地乡镇人大主席团牵头，各相关职能部门、有一定社会威望的人士参与，成立检查小组，通过现场检查、在中心村设立投票箱、发放调查表、结合举报投诉、食品案件查处情况等向社会公众征求意见，每季度或每半年对辖区内食品流通主体进行综合检查公开评价，评价食品质量、管理制度、经营行为和社会评价等方面的内容，并将评价结果向社会发布。同时将评价结果与食品经营户入党、食品经营单位评选各类荣誉及银行授信贷款等挂钩，鞭策食品经营主体重视食品安全评议。（2）设立“红”、“黑”榜“曝光台”。由乡镇政府拨款建立“流通领域食品安全贡献奖励基金”，根据社会评议结果和由人大代表组成的评选小组考核结果，每年通过组织推荐和个评确定若干名奖励对象，进行统一表彰，颁发奖状和奖金，奖励对象包括食品安全义务监督员、经营户、工商所责任区人员，用以激励争先创优，营造食品安全社会化监管良好氛围。反之，对于考核分数较差的“三员”要进行捆绑式通报批评，并督促整改，尽快提高工作水平。（3）健全食品安全信息公示制度。整合通过执法检查、举报投诉、案件查办等方式获得的食品安全信息，借助12315网络平台、媒体及农村广播站、公告栏等途径，及时、公正公开食品质量信息和经营者行为，让人民群众及时知晓。

（三）设立食品知识农村国民教育大讲堂。（1）依托乡镇国民教育平台，引导农民树立食品安全消费观念。针对农民消费群体进行一次系统的食品安全知识培训，彻底改变农村“不干不净，吃了没病”的错误饮食理念，提高农民食品卫生意识，引导农村消费者提高食品安全意识及维权意识，树立正确的消费观念，提高辨别常见劣质食品的能力。（2）开展食品经营户上岗证书培训。乡镇政府大讲堂定期举办食品经营户集中培训，开展《食品法》等各类食品知识法规学习，提高他们的自律意识，经统一考试，成绩合格取得上岗证书后，方可开展经营。（3）开设农村学校食品消费知识课。面对学校及周边环境饮食安全存在的隐患，建议教育部门加强对学生的饮食安全教育，教育学生树立正确的卫生习惯，教会他们一些识别假劣食品的常识，提高自我保护意识，自觉杜绝劣质食品。

（四）实现食品社会化监管模式三个转变。（1）从被动应付监管向长效监管转变。农村食品安全社会化监管是社会发展的必然要求，是当前农村居民关心的重点工作，也是国务院赋予的一项长期任务，基层工商干部要把这项工作当做政治任务来抓，不能只在口头上做表面文章，在态度上要高度重视，在脑子里要紧绷起“责任”意识弦，在行动上要做好社会化长效监管的准备。（2）人财物等应向农村食监一线倾斜。面对农村食监工作的复杂性，建议基层工商所在设立AB岗责任区上，要按照“老、中、青”结合原则，对业务骨干进行“黄金分割”科学搭配，并在经营场所醒目位置张贴工商责任区干部照片和电话号码，便于社会化监督；在硬件设备上，财政拨出专款给予支持，保证每个责任区配备一辆专用电动二轮车和简易食品检测设备，统一工商标识和编号，方便责任区干部快捷开展责任区食品安全日常巡查和检测。（3）农村食监重点应向行政指导方式转变。基层责任区干部在监管农村食品安全时要转变工作方法，要做到自身既是小食店巡查监管员，又是食品安全指导员和行业转型升级联络员。对于年纪较大、学历低的食品经营户，要开展行政指导，劝导转型或分流，如节日灯、眼镜等企业，以送货上门加工的方式，解决转型经营户的就业问题。