浅析政治与行政二分思想及其对我国的启示

[摘要]在公共行政学研究中，威尔逊与古德诺的政治与行政二分思想奠定了公共行政学的理论基调。正因为这一思想有其形成的特定历史背景和文化环境，所以政治—行政二分思想既有一定的理论价值又有其与生俱来的局限性，既赢得了赞誉又遭到了尖锐的批评。围绕这一原则进行的反思与批判客观上既能推进公共管理理论的发展又能对我国的行政管理起到一定的借鉴作用。

[关键词]政治与行政；二分；启示

[中图分类号]C93[文献标识码]A[文章编号]1005-6432（2013）37-0156-02

1政治与行政二分思想研究综述

托马斯·伍德罗·威尔逊作为现代行政学的鼻祖，在他的那篇被誉为行政学开山之作的《行政之研究》的文章中系统地阐述了他的行政学思想，他在文章中明确指出，政治与行政是两个不同的工作领域。他认为行政管理直接指挥政府的管理机构是不合适的，虽然说行政管理的任务来自于政治，但行政管理不是政治问题，行政管理活动也不同于政治活动，也就是说应该分离。“行政……是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。”^[1]威尔逊从这种观点出发，将政治与行政相分离成为政治与行政二分思想的最早理论雏形。他还强调，由于政府机构和功能的日益庞大与社会经济事务的日益繁杂，各级政府的行政管理事务急需一种科学的理论给予指导和调整。因而当务之急就是要开创一门独立于政治学之外的行政学。

古德诺在总结发展前人政治与行政二分思想的基础上，在1900年出版了《政治与行政》一书，在这本书中对政治与行政的关系进行了更加全面和系统的论述，这相对于威尔逊对这一问题的阐述可以说是更加完善和规范。古德诺明确阐述了政府功能与政府行为的关系，他认为无论任何时代，任何政治体制中的政府都存在两种基本职能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行。^[2]并且存在的专门行使这两种职能中任何一种职能的分立机关，这样的分立机关在所有国家中都存在，它们的大部分时间都是行使国家意志的表达功能或者是国家意志的执行功能。这就是政治与行政。换言之，政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行。这句著名的言论道出了政治与行政二分理论的核心和本质。政府的政治功能体现在政府的一系列必需的活动中，这些活动实则是表达国家意志所必需的，而各分立机构的行政功能则是政府在执行国家意志，这也是通过一系列必需的活动表现出来。因此，政治与行政之间的区分是必然存在的，即使由于各政府的政体不同而在政治与行政这两种功能的划分程度上有所差异。

据古德诺认为，完全由一种机构去实现表达或执行功能是不现实的。于是，古德诺进一步指出政治与行政必须取得某种协调。他认为，“为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。”^[3]古德诺不仅指出了政治与行政必须相互协调，而且又着重探讨了如何实现这种协调。他认为实现这种协调要以政治对行政的适度控制为基础，以行政的适度集权化为途径。只有这样，才能实现真正的民主政府和有效的行政管理。

2政治与行政二分理论的解读

古德诺对政治与行政二分思想的贡献在于它不但强调必须对政治与行政加以区分，同时又指出政治与行政是无法严格区分开来的，因为二者之间存在着一定的内在联系，所以更看重如何把二者协调好。因为，“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”^[4]政治与行政二分思想有其毋庸置疑的理性光辉，古德诺不仅对政治与行政应该在一定程度内合理分离的理论思考的成熟深入，更注重二者如何更好地结合和协调，在现阶段下，我国建设中国特色社会主义也应该借鉴政治与行政二分思想中的可取之处，对这一思想要结合我国国情全面系统研究，科学合理解读。

实行政治与行政二分制度要以科学发展观为指导，坚持科学发展的原则，即科学设置行政监督机关。合理行使行政监督权力，正确发挥行政监督作用。通过政治与行政二分制度的建立完善我国现有的行政体制，提高各级政府的行政监督效能与行政执行效能，建设行政文明。政治与行政二分制度的实质应该坚持以民为本的群众原则，各级政府做到全心全意为人民服务。以民为本要求行政监察机关在进行行政监察时正确对待行政权力，依法运用人民赋予的权力，摒弃官僚主义作风，虚心倾听人民群众的意见，发挥广大人民群众的参政作用。实行政治与行政二分时切不可搞成形式主义，即行政监督机关表面上独立而实质上仍隶属或服从于本级政府。而是要转变观念，使政治与行政二分制度真正落到实处，各级监督机关真正独立设置、组织和建设。同时，明确各级政府隶属关系，以便使上级政府有效领导、指导下级监察机关行政监督。政治与行政二分的科学发展原则还要求行政监察机关依法科学运用法定的权力，独立监督、合法监督；要求行政监察机关循序渐进，切忌盲目，以免造成政局混乱，乃至社会动荡。同时，各地也要因地适宜，全国要统筹规划，宣传发动，科学领导。我们是人民民主专政的社会主义国家，在借鉴西方政治与行政二分思想理念以及在实行政治与行政二分制度的过程中，要时刻牢记充分发挥人民群众的主体作用，依靠人民群众、相信人民群众，正确处理监督机关与人民群众的关系，使行政监督真正得到人民的支持与拥护。

在政治与行政功能的协调上，要注重政治对行政的控制和行政的适度集权。但是，政治对行政控制不应该是无止境的，而是必须要有一定的限度，因为行政职能的有效执行需要一定的自主空间，一旦一个国家的政治对行政控制超过了某种应有的限度，毫无疑问会妨碍行政执行功能，甚至可能会违背建立政治对行政进行控制的初衷。在中央政府与地方政府的关系中，存在地方自治政府体制和行政集权体制。地方自治政府体制是指国家垄断意志表达权，而意志执行权由地方政府行使，即所谓的立法集权和行政分权。行政集权体制则是与地方自治政府体制有所不同的，行政集权体制强调的是地方政府对意志表达权的行使，和国家对意志的执行权的垄断，即所谓的立法分权和行政集权。

3政治与行政二分思想对我国行政管理的启示

对于西方的“政治—行政二分”理论对我国政治与行政关系及其行政管理活动的启示的借鉴意义的问题，我们必须首先明确我国能否实现真正意义上的政治与行政相分离，如果能够实现政治与行政二分的话，我国能够在多大范围内借鉴这一西方思想，反之若不能实现政治与行政相分离的话，又应该怎样分析这一现实。在这一问题上，国内有关学者有各不相同的判断和认识，有学者认为，我国“政治与行政二分”、双重民主集中制架构，将成为“社会主义国家建设成比西方资本主义国家更高政治文明的体制基础。”但是也有学者不这样认为，他们认为由于不同于西方国家的政治制度和体制，我国的政治与行政不能实现二分，那么这就意味着在我国当今的政治体制下，在共产党领导的多党合作与政治协商制度下，不应该也不能够简单地将西方政治背景下的“政治—行政二分”理论加以简单地套用，而是要根据我国国情和我国的政治与行政关系，来有针对性和选择性地加以研究借鉴。例如：①我国应该合理发挥政府行政职能。在古德诺看来政治与行政是两个不同的概念，行政权力的相对独立，可以使党政不分的情况最大限度得以避免，从而使政治与行政在其职能分开上大有作为。在行政执行过程中，必须始终如一地坚持以政府行政执行功能为主导，坚持其主导地位、突出行政机关的相对独立性是必要的。②还应该完善我国公务员制度。从“政治—行政二分”理论的产生背景来看，现代公务员制度的确立促进了行政的发展。西方各国的公务员制度都将公务员分为政务公务员和事务类公务员两大类。前者有严格任期，而后者则是职务常任的，要经过公开考试才能录用，他们对政策提出建议并且负责执行。这样，西方国家的文官制度建立起来之后，其“价值中立”原则使其行政效率大大提高，这就形成了行政独立的最原始的动力。可以说，建立健全现代公务员制度应该是我国提高政府行政效率，发展社会主义民主政治的重要途径，其意义是长远的。

首先，我国政治与行政应该无偏无颇，相互节制，不左不右，从而达到“中和”的状态。众所周知，我国的政治体制与西方国家的多党政治制度是完全不同的两种政治体制。一方面，如果完全照搬西方的政治与行政二分原则，实行真正意义上的党政分开，是不可能的。另一方面，如果我们不实行党政职能上的分开，由党独自承担国家意志的体现和执行，完全抛开政府，这也是不可能的。其次，我国政治与行政应该和谐并进。对我国而言，坚持党的领导，有利于维护我国政治过程的统一性；坚持行政职能相对独立性，则有利于使行政机关更好地发挥其功能，选择正确的行为策略。二者互相对立、补充，但又和谐并进。最后，我国政治与行政应该良性互动。社会主义的行政管理要建设一种“服务行政”的类型，各级政府的行政管理工作不仅要服从于政治要求，而且也要服务于人民大众。所以，我国的政治与行政体现的应是一种良性互动的双边关系。而且，我国的政治与行政应该相互贯通、相互联系。

参考文献：

[1][美]托马斯·伍德罗·威尔逊.行政学之研究[M].彭和平，国外公共行政理论精选.北京：中共中央党校出版社，1997.

[2][美]F.J.古德诺，政治与行政[M].北京：华夏出版社，1987.

[3]张霄.威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较[J].理论界，2005（7）.

[4]周义程.政治与行政二分法批判的批判[J].重庆社会科学，2005（3）.