世界海关组织反腐标准及借鉴意义

摘要：对世界海关组织、世界海关组织廉政议题的演进进行了回顾，并介绍了WCO海关廉政计划：标准、工具与活动，指出了对中国的借鉴意义，要借鉴使用第三方评估廉政等级测试、评估工具和办法，以及“WCO的自我评估准则”，对照国际公认的廉政管理模式衡量其组织内现有风险的做法具有十分重要的意义。

关键词：海关效能效率；垄断性权力；自由裁量权；责任性机制

中图分类号：F753；F752

海关随着国家的出现而出现，是最古老的政府机构之一，作为行使公有权力的部门，廉政和腐败问题也与海关如影相随，尽管在不同历史时期和不同国家地区海关腐败呈现出不同的形式和趋势，在公众意识中，海关是容易产生腐败而且腐败问题比较严重的部门。因此，海关廉政和反腐败已是国际海关界的共同关注，在严峻反腐倡廉形势面前，各国海关在各自“奋战”的同时，迫切需要加强国际交流与合作完善标准，从而提高海关廉政水平。

国际思潮的变化与成员海关的期待促使世界海关组织对海关廉政做出积极回应。世界海关组织（World Customs Organization，下文简称WCO）框架下的廉政议题发轫于20世纪80年代，廉政逐渐从禁忌话题逐步浮出水面，逐步引起关注；20世纪90年代，廉政正式而公开地进入海关合作理事会的议事日程，1993年制定并发布的“阿鲁沙宣言”，确立了WCO框架下廉政议题发展的里程碑；新世纪以来，廉政议题得到前所未有的关注，2003年，WCO修订了“阿鲁沙宣言”，重申并拓展了海关廉政建设的基本原则，近年又制定了落实“阿鲁沙宣言”的相关工具，涉及廉政的能力建设活动全面开展。WCO廉政方面的努力已得到了成员海关的积极响应和国际社会的广泛关注。

共同的问题需要共同的关切。作为发展中大国海关，中国海关是国际海关大家庭的一分子，组织环境、职能存在的共性决定了中国海关加强廉政建设和反腐倡廉的努力不是孤军奋战。他山之石，可以攻玉，外国海关的先进经验和最佳做法值得借鉴学习，以WCO为主要舞台的全球海关围绕廉政开展的活动应得到中国海关的关注和参与。

一、WCO框架下廉政议题的演进

本部分在介绍WCO概要的基础上，对WCO廉政议题演进与概念进行解析。

（一）WCO概要介绍

在切入本研究主题前，有必要了解WCO的基本情况。在欧洲二战后的重建和经济复苏中，各国普遍认识到亟需对繁杂而沉重的海关制度和边境管理手续进行简化和协调，1952年，由欧洲13国发起海关合作理事会（Customs Cooperation Council，简称CCC），通过制定国际海关通用的公约、标准和工具，来规范、协调和简化海关制度和手续，随后，其成员不断拓展出欧洲范围，逐步从地区性组织发展为成员遍及全球的国际组织。1994年，为体现其全球组织的特性同时也考虑与即将成立的世界贸易组织（WTO）相比肩，CCC决定将WCO（World Customs Organization）作为其工作名称。目前，WCO拥有遍布五大洲179个成员海关，这些成员负责监管全球98%的国际贸易。中国海关于1984年加入CCC。

作为全球唯一负责海关事务的政府间国际组织，WCO的宗旨是“提高成员海关效能和效率”，其工作目标是“实现海关制度最大程度的协调（harmony）与统一（uniformity） ”。为实现宗旨与目标，WCO主要通过开展三个方面的活动来推动，一是制定国际海关公约、标准和工具，自成立60多年来，WCO不遗余力，其框架下的标准和工具几乎涵盖了海关业务、技术和管理的各个方面，廉政是其中的重要方面；二是为成员海关提供交流和分享的平台，WCO各个委员会的会议和其他国际会议为成员海关代表提供了最重要的多边合作与交往平台；三是开展能力建设活动。为帮助其成员接受并实施国际海关标准与工具，WCO开展了广泛的技术援助与培训活动，进入新世纪以来，进一步拓展为内涵更深、范围更广的海关能力建设活动，下文将述及涉及海关廉政的相关活动。

（二）WCO廉政议题演进与概念解析

从公共政策研究分析，任何议题的提出与发展都必须经历相应的演进历程。国际舞台上也不例外。回顾和分析海关廉政在WCO框架下的发展，将有助于梳理并厘清国际海关界对此议题的态度变化、认识深化和制度变迁，从而在国际海关层面提高对海关廉政与反腐的国际共性认识和规律探索。根据WCO自身的总结，廉政议题的演进可粗略划分为三个时期或阶段。

1.20世纪80至90年代中期：从禁忌到原则确立

这一时期，廉政和腐败从讳莫如深的禁忌话题逐渐浮出水面，国际海关廉政的基本原则确定，通过了里程碑式的“阿鲁沙宣言”。腐败在很多国家的公共部门都是痼疾，但由于海关地位的特殊性和权力的垄断性，海关相较其他政府部门，腐败范围和性质更为严重，但承认问题的存在并愿意公开讨论之间横亘着不小的鸿沟。

在WCO舞台上正视和讨论廉政还是颇费周折的。首先，直至20世纪80年代，廉政与反腐是硬币的两面，由于其负面的涵义，鲜有成员主动提起，缺乏开诚布公探讨的氛围，WCO对此持沉默态度。其次，这种态度上的回避和行动上的迟滞也可归因于世界海关组织的定位转变，其创立初衷在于简化与协调海关业务类的制度和手续，其所制定的标准与工具也多倾向于技术性，而廉政建设一般认为应归属于成员海关的内部管理范畴，涉及成员海关组织管理的深层次，是WCO这个具有鲜明技术性的组织所不愿触及的领域。另外，在国际舞台和话语体系中，腐败还是禁忌话题，公开讨论并正视的国际氛围尚未形成。

进入20世纪90年代，国际界对廉政的认识和关注发生的重大的历史转折。海关作为国际贸易环节中的关键政府部门，其低效和腐败已饱受诟病，在新的国际舆论中，海关腐败被置于“聚光灯下”。在此背景下，WCO也认识到腐败问题已成为困扰海关提高效率和效能，实现政策目标的重大障碍，只关注业务与技术，而忽略组织整体发展的路径将不能确保成员海关的现代化建设可持续，回避不是出路，正视并呼吁成员海关重视，才是出路。

廉政的本质是海关人的素质和队伍建设问题，没有高素质和廉洁的队伍，任何海关改革发展的良好初衷都有可能折戟沉沙，任何改革措施都因内部的腐败而变味和消解，因此，只讲技术层面的海关现代化而没有廉政内容的道路是走不远的，这些朴素的道理。

因此，国际海关界有必要宣示反腐的决心，探索廉政建设的共性原则。1993年，经过反复酝酿和完善，WCO通过并发布了《海关合作理事会关于海关廉政的宣言》。

2.20世纪90年代中期到本世纪初：正视并完善原则

20世纪90年代以来，海关廉政议题登堂入室，成员海关逐步采纳并落实《阿鲁沙宣言》确定的相关原则，廉政问题得到国际社会、商界的充分关注。

首先，公共改革领域改革的思潮构成了重要背景。在新自由主义思潮的滥觞中，随着经济全球化的不断加速，贸易和投资自由化的不断深化，在政治和公共治理领域，新公共管理和“善治”公共管理改革的不断由西方世界向世界扩散开来，以国际货币基金组织和世界银行为代表的国际组织，在向发展中国家提供援助时，作为附加条件，要求受援国政府和相关部门必须正视并下决心解决严重的腐败问题，采纳并实施公开、透明、高效等善治原则。政府间组织与非政府组织存在事实上的竞争关系，如果不被边缘化，也必须对公众关注的热点问题做出积极回应，这一回应，初期是被动的和不情愿的，但透明、民主的价值观对于处在激烈变化时代的国际组织也是必然选择。

其次，《京都公约》的修订推动了全球海关现代化。1994年，也即《阿鲁沙宣言》通过后的第二年，WCO决定修订《关于简化和协调海关制度的国际公约》（简称《京都公约》），历时5年，并于1999年通过《经修正的京都公约》，该公约被认为是现代海关的蓝图，其中确立的现代化建设原则将对廉政问题的认识提高新的高度，即廉政问题不仅仅是内部管理和人员素质问题，廉政问题与海关业务紧密交织和交互，没有立廉洁高效的队伍建设，海关管理不可能高效，同理，没有海关制度的协调、统一和简化，海关廉政建设不可能深入。

2003年，WCO修订并通过《阿鲁沙宣言》，该宣言吸纳了成员海关的意见反馈，融入了国际上廉政建设的新的原则，对原来确定的原则进行充实和完善，更强调海关廉政建设与海关现代化建设的两面一体性，更凸现廉政建设、队伍建设和业务建设的融合。

3.2003年以来：推动机制化与能力建设

自2003年以来，WCO廉政议题的发展趋势是更为机制化和注重能力建设。首先自2003年以来，设立了专门的廉政分委会，每年举行一次会议，每个成员海关都可考虑参加并向秘书处建议讨论议题和会议议程，对各成员海关的廉政建设经验进行分享，同时制定相应的标准和工具，推荐给成员采纳实施。其次，在国际海关能力建设的推进中，发布并完善了一系列涉及廉政的标准与工具，在全球、地区和国别层次开展了相关活动，有力地推动了《经修订的阿鲁沙宣言》的实施。与以前的遮掩和零散不同，与其他国际组织相比，应当说WCO的做法是相当“进步”甚至“激进”的，不讳疾忌医，是解决问题的根本前提。

其文献的分水岭是2003年，和WCO廉政分委会的设立为重要的节点。文献来源主要取自WCO官方网站，应当说，关注此主题的文献是相当丰富的，主要是2003年以来的文献，也即过去十年的文献，恰与联合国反腐公约出台时机相符合。即文献产生时段分析，WCO对此以“integrity”为关键词，即可搜索421个文献，文献本质类型划分。与海关业务和其他主题的交织性和横跨性特征，即廉政绝非孤立存在，在一个海关组织和机构中，应由相应的职能部门负责，以深入推动，但廉政绝不可部门化，它是深入到海关各个层面和纬度的工作。

海关廉政议题从20世纪80年代进入视野，历经近三十年的演进发展，从禁忌到公开，从零散到系统，已成为WCO七大关注主题。从WCO最新更新的官方网站即可窥一斑，在 “议题（Topics）”栏目中，将廉政与海关传统技术领域归类、估价、原产地与横跨性议题如守法便利、关税贸易和能力建设等量齐观。WCO不断提高透明度，将与廉政相关的信息资料完全在网站开放，不像其他涉及海关技术尤其是执法类的信息资料只对成员开放，表明了WCO对此所持的开放、开明态度，即解决廉政问题不能仅限于海关内部的讨论，而是曝晒在阳光下，让成员海关、伙伴机构和公众都参与到讨论中来。

二、WCO海关廉政计划：标准、工具与活动

新世纪以来，尤其是2003年WCO启动国际海关能力建设计划以来，WCO逐步将其廉政框架下的工作与活动整合为“廉政计划（Integrity Program），从“议题”改为“计划，不仅仅是名词的翻新，而是更注重系统性和行动导向，关键是以《阿鲁沙宣言》为基础，陆续制定推出了系统化的标准与工具，开展了广泛深入地能力建设活动，以帮助成员切实接纳并实施相关标准与工具。本部分将首先分析WCO关于廉政和腐败的认识，重点涉及廉政的标准、工具和活动给予述评。

（一）廉政与腐败：WCO的定义与认识

“廉政”实际是英文的表达是“integrity”，源自拉丁词“integer”， 含义为“完整、完全”，按照Webster词典解释，现代含义为“对道德和艺术价值准则的严格遵循①”。在中文语义下，在道德行为方面有言行如一、表里一致的蕴意。具体到海关领域，WCO是如何定义的？

WCO将“廉政”定义为“能促进诚实和道德的行为和工作方式的正面态度集合②”， 此定义相当的宽泛，认为廉政本源上属于态度和意识层次，但这种态度不是口头“表态”，落脚点是外化为可观察的行为与工作方式，这些态度和价值要在海关廉政建设的目标、目的和措施上具体体现。这一定义可适用于整个组织，也可适用于作为组织一部分的团体和个人。WCO特别强调的是“廉政并不等同于没有腐败”，反腐败是廉政建设的重要内容，但廉政的内涵更深刻、外延更宽广，廉政更强调正向价值。回溯WCO的宗旨，笔者认为WCO关于廉政的定义的认识，其最终指向是建设高效率和高效能的现代海关，可以说，廉政建设和海关现代化建设是相辅相成的，是“大廉政”的范畴。

那么关于腐败，WCO又是如何定义的？世界银行专家Mclinden曾在WCO秘书处负责海关廉政议题，他总结，世界银行和WCO将腐败简明地定义为“滥用权力以谋取私人利益”（Gerard，2007）。由此定义出发，WCO认为构成腐败的三个维度：偏离或违背公共义务；提供或接受某种形式的不当利益；隐秘性。同时这三个纬度也是判断腐败严重程度的参考尺度③。

海关腐败产生的动因何在？Gerard认为Robert Klitgaard于1998年提出的腐败分析框架对认识海关腐败问题具有重要价值。根据Klitgaard的框架，“当执法人员相对工作对象享有垄断性权力时，同时执法人员对适用于货物或服务的规定享有自由裁量权时，且责任机制缺位或不完善时，腐败最容易发生”（Gerard，2007），也可用以下公式表示：

腐败（corruption）=垄断性权力（monopoly） +自由裁量权（discretion）-责任机制（accountability）

依此框架，可以理解海关为何容易在腐败问题上“受伤”。在任何国家和地区，海关是对跨境贸易行使特定行政和管理职能的唯一机构，拥有行政垄断权力；其次，海关关员（即使是基层关员）既履行重要的管理职能，又享有较大自由裁量权；同时，由于海关手续的复杂性，责任机制和监控往往缺位或不完善。经济合作组织（2001）开展的针对海关廉政的研究也得出相似结论：“海关环境易于滋生腐败的原因，其一在于海关关员与工作对象间有自由支配的关系（即监管者与有可能被监管者之间存在俘获关系），其二在于海关关员存在同谋网络下合作的可能性， 其三在于缺乏官方的监管”。以上两种分析实质是基于理性人的假设，即只要腐败的预期所得超过所付出的成本，腐败的可能性就存在。

另外WCO及其成员总结，导致海关腐败的其他变量有：海关人员的相对收入水平、 组织文化或行为准则、海关监督控制的力度、海关和工作对象直接接触、廉政传统和文化影响等。总之，腐败和廉政建设问题是复杂和交织的，解决这些问题也没有头疼医头脚疼医脚的“短评快”疗法。正因为如此，WCO致力于制订并完善涉及海关廉政的国际标准与工具。

（二）WCO廉政标准与工具

WCO的廉政标准与工具，按性质主要分为两类，一是确立廉政原则与标准的宣言，主要是以1993年通过的《阿鲁沙宣言》为基础，以2003年通过的《经修订的阿鲁沙宣言》为里程碑，《马普托宣言》和《阿拉木图决议》则是在地区和次区域层次落实《阿鲁沙宣言》的政策文件。二是为帮助成员实施《阿鲁沙宣言》而制定的能力建设参考工具，重点是《廉政建设指南》。这些文件以《经修订的阿鲁沙宣言》为中心，构成了WCO海关廉政与工具体系（详见表1），考虑重要性，本研究重点解析《阿鲁沙宣言》及其修订本确立的重要原则。

2003年之后，随着WCO能力建设活动的拓展，廉政重要性和原则在海关现代化另外两个里程碑文件得到重申。首先是2005年通过的《全球贸易安全与便利标准框架》，从全球贸易链安全与便利的角度，再次确认廉政是基础和保证，2008年通过的《21世纪海关》将海关廉政作为未来海关建设的十大基本要素之一，要求成员积极实施《阿鲁沙宣言》的要素和内容，对腐败要实行“零容忍”的政策。

对于成员海关廉政建设，WCO的立场是什么？由于其法律文本的非约束性，同时廉政又大多属于成员海关组织惯例的范畴，WCO明确表示，成员可以利用WCO制定的标准与工具，各个成员都可根据自己的需求和情况采纳标准，制定自己的廉政制度，WCO可以给成员提建议，在任何情况下，WCO的标准与工具都不构成成员的义务，但成员可以从学习借鉴国际惯例和最佳做法中获益，可以从国际舞台上的讨论增进认识，可以通过WCO的平台加强廉政建设国际合作。

三、对中国海关的启示与借鉴

对照WCO框架下涉及廉政的标准与工具，尤其是《阿鲁沙宣言》确定的要素和原则，值得借鉴和思考的是：一是海关的高层领导及领导集体承担着海关预防腐败和反腐败的重要责任，廉政建设始终与海关的各项业务和管理等工作紧密联系在一起，保持海关工作的廉洁性贯穿于海关的各项工作，是每个领导都应尽的责任和义务。二是海关的法律、规章、制度和操作程序等应尽可能地协调、简化和易于执行，符合认可的国际公约和技术标准，同时，承认规章制度不能解决所有问题。三是海关应通过改革与现代化建设，在系统和程序上使用现代化方法和手段，整合现有资源，简化工作程序，减少不必要的手工操作和通过回避官方要求可得的利益，减少不必要的工作环节，降低服务对象办理相关手续的成本。

（一）WCO的廉政理念

WCO的廉政理念主要包括：一是海关的高层领导及领导集体承担着海关预防腐败和反腐败的重要责任，廉政建设始终与海关的各项业务和管理等工作紧密联系在一起，保持海关工作的廉洁性贯穿于海关的各项工作，是每个领导都应尽的责任和义务。二是海关的法律、规章、制度和操作程序等应尽可能地协调、简化和易于执行，符合认可的国际公约和技术标准，同时，承认规章制度不能解决所有问题。三是海关工作必须基于“社会上绝大多数纳税人都是守法的”假设，进而重视信息收集和风险分析，提高执法针对性。四是海关应通过改革与现代化建设，在系统和程序上使用现代化方法和手段，整合现有资源，简化工作程序，减少不必要的手工操作和通过回避官方要求可得的利益，减少不必要的工作环节，降低服务对象办理相关手续的成本和海关的管理成本，提高通关效率。五是海关最主要的不仅在于有行为规范，而是应该有十分实用的行为规范。行为规范不但包括关员应做什么，不能做什么，也应包括组织应为关员做什么。行为规范应是统一的，没有领导和关员之分。六是海关的廉政问题不单是海关的问题，也与服务对象的关系非常大，两者应各负 50%的责任。建议企业也应有相应的行为准则。

（二）中国海关与国际接轨的思考

通过对WCO框架下海关廉政制度的分析，我们认为国际间廉政合作既是可能的也是必要的。中国海关与WCO对廉政的定义及廉政工作的做法都有所不同，但廉政基本价值观念都是一致的。如：确保海关公平、公正、统一执法，个人廉洁自律，按照政策、法律、法规认真履行职责等等。按照《阿鲁沙宣言》精神，廉政工作应该包含更广泛的内容，是一项需要长期坚持不懈的工作。在廉政上共识使得国际廉政合作成为可能。并且通过加强反腐倡廉国际合作也有利于中国海关学习和借鉴国际海关的反腐败斗争经验，以更加积极的姿态加入到国际反腐败斗争的大合作格局中去。具体的内容应当包括：

一是及时宣传中国海关反腐败斗争的现状及主要做法。可借突出《宣言》倡导的“领导和义务”之机，重点介绍中国海关现代化发展规划目标和廉政要求，强调决策层已经将廉政工作视为海关工作的生命线，把廉政建设作为队伍建设永恒的主题，对领导干部逐级提出了履行“一岗双职”、“年终述廉”和签订《廉政建设责任书》的具体要求，先后组织开展了“警示教育”和各类“专项治理”活动。中国海关各级领导集体承担着海关预防腐败和反腐败的重要责任，廉政建设始终与海关的各项业务和管理等工作紧密联系在一起。

二是积极参与WCO等有关国际组织的活动，重点介绍我国海关反腐倡廉和推行现代化制度建设的成功经验。要加强与国际反腐败研究机构的交流。中国海关应该加强与WCO、APEC SCCP等有关国际组织的合作与交流，如通过向WCO秘书处信息中心提供相关的材料或参加集体行动计划，宣传中国海关如何通过改革体制、建立机制、完善制度、加强管理等有效措施解决容易滋生腐败的源头性问题。参加地区性廉政情况评估和信息共享活动，交流中国海关业务改革的和法制建设的最新成果。

三是学习西方发达国家海关反腐倡廉制度建设好的经验，突出对海关权力特点、相近行业特色的反腐和防腐措施的研究。为此，一要学习外国海关注重海关关员的职业道德教育，发展海关内在组织文化的研究，提取先进文化的基因，培养关员的荣誉感、亲近感和归属感。二要在业务和政务方面全面运用信息化技术，要进一步加大科技的投入，全面实现海关系统内的联网作业，随之不断拓展监督空间和时间，使权力运行始终置于严格的监督之下，使监督得益于科技的进步。三要不断完善行政执法的全程监督机制，建立、健全严密统一的事关行政执法行为事前、事中、事后的全程式监督机制，提高监督的实时性、准确性和科学性；四要依据《WCO廉政发展指南》以及《廉政行动计划》的战略重点、目标和原则，加强有关事务的国际合作和与企业的积极对话。五要借鉴使用第三方评估廉政等级测试和评估工具和办法以及“WCO的自我评估准则”，对照国际公认的廉政管理模式衡量其组织内的现有风险。六要促使有关企业积极参与海关的系列廉政活动，接受海关的廉政价值观，激发承担共同义务的社会正义感。

（三）中国海关回馈世界——中国海关经验的梳理与推介

梳理中国海关反腐倡廉工作成效和经验做法作出的归纳提炼，主要有6个方面的经验做法，值得梳理与推介。

第一，围绕把好国门、做好服务各项中心工作来开展，紧密结合海关业务建设来推进，在海关科学发展伟大事业中充分发挥有力保证作用。第二，把反腐倡廉摆上海关工作和队伍建设的突出位置来推进，始终保持强烈的忧患意识和责任意识，常抓不懈决不懈怠，警钟长鸣决不麻痹，不断开创反腐倡廉、拒腐防变的新局面。第三，紧扣防好风险、守住底线这条主线，采取综合措施，创新机制制度，依靠科技力量，规范权力运行，从根本上掌握防治腐败的主动权。第四，落实“一案双查”制度，惩治腐败、决不手软，严明纪律、纯洁队伍，努力提升自我发现解决问题、揭露查处案件的能力。第五，抓牢党风廉政建设责任制这个总抓手，全面强化各级领导机关、领导干部履行“一岗双责”、同步抓好业务和廉政工作的责任，切实增强反腐倡廉工作的强大合力。第六，加强纪检监察机构等监督部门自身建设，打造一支综合素质高、履职能力强的监督干部队伍，从组织上保证反腐倡廉和纪检监察工作的顺利开展。

注释：

①http：//www.merriam-webster.com/dictionary/integrity 2013年3月5日访问。

②http：//clikc.wcoomd.org/mod/scorm/player.php？scoid=18036&cm=1217&currentorg=TOC1&display=popup “A positive set of attitudes which foster ethical and honest behavior and work practices.” 2013年3月5日访问。

③http：//clikc.wcoomd.org/mod/scorm/player.php？scoid=18036&cm=1217&currentorg=TOC1&display=popup 2013年3月5日访问。

参考文献：

[1 ]Gerard Mclinden.海关廉政（第四章）[M]. 北京：中国海关出版社，2007.

[2] [比] Luc De Wulf，[巴] Jose B. Sokol.海关现代化手册[M].上海海关翻译小组译. 北京：中国海关出版社，2007.

[3]刘春.国外廉政建设及其借鉴[R].北京：中共中央党校研究生院，2012.

[4]孙竹军，苏铁.试述开展反腐倡廉国际合作的基本思路和对策[R].海关政研参考，2009，（1）.

[5]驻署监察局.驻署监察局关于派员参加世界海关组织能力建设委员会廉政分委会第12次会议有关情况的报告[R].北京：驻署监察局，2013，（3）.

[6]蒙少东，马永飞.智慧型海关监管体系视角下区域保税贸易研究[J].中国市场，2013，（15）.

（编辑：周南）