防止征地拆迁补偿过高问题积重难返

摘要：随着中国经济高增长和城镇化的双引擎快车，征地和拆迁逐步成为社会热议的突出矛盾之一。目前，不少地区特别是东部地区和大城市及其郊区，部分被征地、被拆迁方索要补偿要求过高以至于损害公共利益已成现实。这造成了经济发达地区本地人与新移民之间、回迁户与钉子户之间等利益冲突日益明显。征地拆迁补偿要求过高，导致一些建设项目撤销或烂尾楼甚至是“鬼城”的出现，造成了被征地拆迁方、开发建设方与当地经济社会发展“三输”的结局。同时，征地拆迁补偿要求持续上涨压力更加剧对国有农场土地的蚕食，助推了强大食利者集团的形成。从长远来看，对经济社会可持续发展产生了不容忽视的负面影响。引导征地补偿适度集中并流向生产性投资等措施值得坚持与实施。是防患于未然，还是坐等问题积重难返，取决于我们的认识与行动。

关键词：征地拆迁；补偿过高；经济利益矛盾

中图分类号：F292；F301

一、补偿要求过高有成为征地拆迁主要矛盾之势

无论是发展非农产业、建设基础设施还是城市改造，都离不开征地、拆迁环节；乘着中国国内经济高增长和城镇化的双引擎快车，中国房地产业已经迅猛成长为中国经济的一大骨干产业：1992年，中国商品房销售面积为4288.86万平方米，销售额426.59亿元，占当年中国GDP总量（26937.3亿元）的1.58%；[1]到2011年，中国房地产开发企业当年竣工房屋面积已达8.9244亿平方米，竣工房屋价值21796.4亿元，当年商品房销售面积10.9946亿平方米，销售额59119.1亿元，占当年中国GDP总量（471563.7亿元）的12.54%。[2]几乎与此同步，征地和拆迁也逐步成为社会热议的突出矛盾之一。在许多案例中，失地农民和拆迁户得到的补偿过低，不仅令他们陷入生活困境，甚至酿成了一些恶性事件。有鉴于此，许多地方下了很大功夫对征地和拆迁工作进行了一系列调整，失地农民和拆迁户所得补偿水平显著提高。正因为如此，在许多城市，破旧拆迁房价格大大高于同一地段新建中高档房的现象已屡见不鲜。

然而，任何事物都是可能发生转化的，昔日的被压迫者可能成为压迫者，征地拆迁中的矛盾也不例外。征地拆迁伊始本来就同时存在失地农民和拆迁户补偿过低、过高两类现象，1990年代至前几年，补偿过低是矛盾的主要方面；而随着失地农民和拆迁户所得补偿显著提高，补偿要求过高成为矛盾主要方面的几率正同步日益提高。某些社会舆论先入为主地将被征地、被拆迁方视为利益受损的纯洁无辜羔羊而一面倒地支持其提高要价，甚至不分青红皂白地支持某些打着“维权”旗号的过激举动，进一步促使此种问题来得更快、更普遍、更严重。

时至今日，在不少地方，特别是在东部地区和大城市及其郊区，部分被征地、被拆迁方索要补偿要求过高以至于损害公共利益已成现实，迁户为自己十几平方米、几十平方米的破旧危房、甚至是违章建筑索要数百万、数千万、乃至上亿元惊人天价补偿的事件不胜枚举，而且有蔓延之势：

上海某地一户居民为其30平米老房拆迁索价5亿元；万达集团四川绵阳市涪城区南河片区旧城改造项目因当地居民补偿要求过高而落空；山西平定县森宇公司开发的森宇坐标城楼盘因建设规模过大、高利贷集资和拆迁高补偿而烂尾；歌手左小祖咒为其岳父卞仕方房产而发起的“抗拆”风波……这些事件一次又一次凸显了拆迁要求过高正日益向中国征地拆迁中的主要矛盾发展，一些失地农民和拆迁户不劳而获从社会财富中取得了过大份额，以至于造就了新的社会不公和腐化堕落，不仅导致越来越多的发展项目受阻甚至完全落空、失败，造成被征地拆迁方、开发建设方与当地经济社会发展的“三输”局面，而且由此产生的社会冲突风险和矛盾也在显著上升。

二、解剖舆论非理性偏袒钉子户过高补偿要求：左小祖咒案例

在歌手左小祖咒为其岳父卞仕方房产而发起的“抗拆”风波中，拆迁户补偿要求过高和舆论先入为主非理性偏袒的问题就相当突出。在这次2012年10月23日引爆的事件中，左小祖咒本人对采访的新华社记者明确说：“‘钉子户’的目的就是为了赚钱，未经我的同意就是不能拆。我只是想维护我的家庭应该得到的利益。”[3]通观事件经过，当地此次拆迁并非无法可依，也非执法不严，作为拆迁指导办法的2009年常州市武进区政府颁布的《常州市武进区征地房屋拆迁补偿和安置办法》（武政发[2009]96号）详细规定了住宅房拆迁补偿与安置的标准，甚至连屋内一只水龙头的补偿价格为8至10元也有规定，在此次拆迁执行中，村委登门丈量房屋后一个星期，业主就可收到拆迁结算单，其中会详细计算列举房屋补偿价、屋内的装修及附属设施补偿、搬家补助费等各项拆迁补偿。[4]矛盾的焦点在于左小祖咒夫妇为其岳父开出的拆迁补偿条件过高，且不准拆迁方入户实测房屋面积，以至于当地政府难以接受；由此引起的舆论风潮更使双方骑虎难下。

关于左小祖咒提出的拆迁补偿条件，网上盛行的说法有两种，其一是700万元；其二是1700万元外加三套房屋；而据《社会观察》杂志记者采访负责该地拆迁工作的胜西村党支部书记蒋中行称，蒋中行根据自己的拆迁经验，判断卞仕方家两栋合计600多平方米的房子拆迁补偿约在57万左右，但是卞仕方要求一口价100万，双方就没有继续谈下去了。[4]鉴于当地其他与卞仕方情况相近的村民拆迁结算单上显示补偿是24万多元，两次找村委“谈判”后拿到36万元补偿，即使是心有不足也只是指望能拿到40万元，而且截至2012年11月7日，当地40户村民中已经有33户达成了协议并实行清理，[4]这说明当地给出的补偿标准并非不合理，卞仕方要求一口价100万元确实过高。一些舆论甚至为盛传的700万元补偿要求摇旗呐喊，更充分暴露了一些社会公众对征地拆迁事务抱有先入为主的非理性偏袒。

引发此次事件的卞仕方房产位于常漕南路武南殡仪馆以西约200米处，属于农房，用事件发生地常州市武进区房地产市场行情衡量，盛传的700万元补偿要求远远超过了合理水平。查阅新浪常州房地产门户网站上当时当地各楼盘项目标价，不难看出，700万元要价可在武进市区购买数百甚至上千平米商品住宅或两套左右豪华别墅。兹列举当地12处有代表性的房产项目物业类型、地址、主力户型、价格如下：

常发御龙山，新盘，物业类型为普通住宅、别墅，地址在武进人民路、定安路、玉塘路，别墅起价280万元/套，左小祖咒要价可购买两套半。

上林国际上林君悦，在售，物业类型为普通住宅、别墅，地址在横林镇公园路，起价5000元/平米，左小祖咒要价可购买1400平米，折算该小区主力大户型10套。

得园，在售，物业类型为别墅，地址在遥观镇宋剑湖旁，均价8000元/平米，左小祖咒要价可购买875平米，折算约两套。

星湖丹堤，在售，物业类型为别墅、酒店式公寓、商铺，地址在西太湖揽月湾，450～1000万元/套，左小祖咒要价可购买一套半。

天目湖城市广场，在售，物业类型为普通住宅、别墅、酒店式公寓、建筑综合体，地址在天目湖迎宾路，均价11000元/平米，左小祖咒要价可购买636平米，折算60平米主力户型10套半。

天润国际花园，在售，物业类型为普通住宅，地址在滆湖路科教城（离左小祖咒岳父家不甚远，更改规划后的地铁终点所在地），均价5600元/平米，左小祖咒要价可购买1250平米，折算143平米主力大户型8.7套。

九州红墅岭，在售，物业类型为别墅，地址在太湖湾旅游度假区，起价13000元/平米，左小祖咒要价可购买538平米，折算一套456平米户型别墅后还可剩余107.2万元。

新城香溢澜桥，在售，物业类型为普通住宅、别墅，地址在火炬路与光电路交汇处，均价6500元/平米，左小祖咒要价可购买1077平米，折算320平米别墅3套以上，或高层130平米户型8套以上。

甲壳虫工坊，在售，物业类型为普通住宅、商铺，地址在武进体育馆对面，均价5000元/平米，左小祖咒要价可购买1400平米，折算75平米主力户型近19套。

绿地香颂花园，在售，物业类型为普通住宅、公寓，地址在聚湖路南，均价6300元/平米，左小祖咒要价可购买1111平米，折算123平米主力大户型9套有余。

聚湖雅苑，在售，物业类型为普通住宅，地址在长江路与312国道交叉处，起价4880元/平米，左小祖咒要价可购买1434平米，折算174平米主力大户型8套有余。

天安数码城，在售，物业类型为写字楼、商铺、建筑综合体，地址在常武南路红星美凯龙对面，均价5500元/平米，左小祖咒要价可购买1273平米。①

综上所述，凭借这样一处地段并不好的普通农房，700万元拆迁要价可以换来当地品质较好、档次较好的绿地香颂花园小区3套123平米大户型（合计232.47万元），外加市区天安数码城850平米铺面。如此要价，是否属于天价，是否远远高出了合理水平，是否构成了对征地方的不劳而获的不合理剥夺，答案显而易见，更何况这样的农房拆迁户通常能够另外得到一处宅基地补偿。许多媒体和评论员支持这样的要价，离实事求未免太远；而这样的不合理要价却可以得到掌握话语权力者如此普遍的支持。

三、征地拆迁补偿要求过高制造经济社会矛盾

目前，至少在东部地区和大城市及其郊区，征地、拆迁补偿已经成为当地居民期盼的飞来横财，许多失地农民和拆迁户拿到了巨额补偿，以至于大城市及其郊区的拆迁户已经成为购买进口豪华车的生力军。2011年初，中国汽车流通协会调查发现，2010年北京销售的8万辆进口车中一半卖给了北京和各地的拆迁户，特别是北京拆迁户。当时调查人员在扩建后的北京南苑机场一带发现，机场周边村庄豪华车数量众多，密度特大，进而发现那一带拆迁户拿到两三千万元补偿者司空见惯。[5]由于缺乏相关统计，我们目前还难以准确估算征地拆迁补偿总额和人均补偿金额，但众多类似购买豪华进口车之类的迹象足以从侧面印证，征地拆迁补偿水平已经相当高。

劳动是一切财富的最终源泉；在征地和拆迁中，被征地拆迁方并没有为建设直接付出劳动，征地和拆迁补偿归根结底是非农产业生产者及其消费者、商品房购房者、城市新移民向失地农民和拆迁户的财富转移，这种财富转移规模过大，无异于对非农产业生产者及其消费者、商品房购房者、城市新移民等群体的压榨盘剥，在经济方面的负面效果自不待言，而且必然因其不公而造成社会矛盾。毕竟，土地增值归根结底源于这块土地及其邻近地区基础设施的建设、非农产业的发展和人口的增长，由社会共同劳动创造的土地增值收益倘若由被征地方、被拆迁方独享或取得大部分收益，既不合理也不公平。而且，土地市场价值增量中还有相当一部分源于严格的土地管理制度，这种严格的土地管理制度又是为了确保国家粮食安全以及宏观经济与社会稳定所必需，以免过多农地被占用而贻祸于子孙乃至当前，把这部分市场价值增量划归被征地拆迁方更不合理；但在市场体制下，发展中国家政府越是有效率，越是实施严格的土地管理制度，土地房产被征用拆迁一方就越有条件索取高额补偿。在某些情况下，上述矛盾甚至会以相当激烈的方式爆发出来。随着被征地拆迁方补偿水平的提高，这种矛盾冲突的频率和烈度也将趋向上升。尽管流行观点主张大幅度提高被征地拆迁方分享土地增值收益的份额，甚至由被征地农民独享土地增值收益，从而根本颠覆现行的土地制度，但我们不能因为征地拆迁补偿收益过低问题以前较为普遍、现在仍然存在就看不到走向另一个极端将制造的更多、更大的矛盾和冲突。

在现实生活中，在经济发达地区的本地人与新移民、外来工之间源于拆迁补偿过高的经济利益冲突已经明显上升。与外来移民、特别是外来劳工必须劳心劳力以求站稳脚跟不同，本地居民因占有先天地利而能获得较多的资本增值收益，特别是土地、房产增值收益；在其他条件相同的情况下，本地居民往往更容易获得相对轻松的岗位。这种局面有其必然性与合理性。但假如本地居民无需劳动即可获得的资本增值收益太多，而外来工待遇又不合理，看不到向上提升的希望，穷毕生之力也无望圆住房梦，这种经济利益之争就会浮现。新世纪以来10余年我国流动性过剩，资产市场泡沫横飞，这已经成为我们面临的现实问题。如果我们偏颇地强调“增加居民财产性收入”，强调“拆迁者权益”，即使能够收获部分占据优势地位者一时的喝彩，却必然损害“沉默的大多数”，毕竟拆迁户的补偿最终都要由后来者埋单，而后来者绝大多数是普通的工薪阶层。接纳外地新移民最多的广东省近年之所以连续发生本地居民与外来工之间的暴力冲突群体性事件，根源即在于此。

新移民、外来工是征地拆迁补偿过高的受损者，而我国已经步入新的大规模人口流动时期，城镇化人口中恰恰有很大一部分源于新移民；城镇化的进一步发展将推动这一比例继续上升。在2010年第六次人口普查中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口高达26139万人，接近美国全国人口总数；其中市辖区内人户分离的人口为3996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为22143万人。同2000年人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加11700万人，增长81.03%；其中不包括市辖区内人户分离的人口增加10036万人，增长82.89%。不考虑已经取得移入地户籍的人口，仅将不包括市辖区内人户分离的人口定义为新移民，其人数（22143万人）也占2010年末我国城镇人口66978万的33%。[6]换言之，征地拆迁补偿过高，结果是使得1/3的城镇居民成为现实和潜在的受损者。若再考虑到已经取得移入地户籍的新移民中也不乏“房奴”之辈，这类受损者人数之多，更不容忽视。我国城镇化已经取得了长足进展，2011年末城镇化人口比例51.3%，[6]首次突破50%大关，且中央政策指导思想是将城镇化作为下一阶段经济发展和扩大内需的主要动力之一，过高的征地拆迁补偿要求则给这一战略埋下了经济和社会安定双重隐患。

不仅如此，由于少数“钉子户”补偿要求过高，导致建设工程受阻迟迟不能开工，或基本完工后留下梗阻地段多年无法收尾，这样的案例在全国各地都已经屡见不鲜，涉及住宅、商业、道路等多种建设项目。在这种情况下，受损者不仅是新住户，大多数接受条件的回迁户合法权益也严重受损，多年无法回迁，蒙受巨大经济损失和生活上的严重不便，与少数钉子户之间的矛盾也相应滋生，即使钉子户最终要求得逞，也已经无法在原来的社区立足，只能迁走。在虚妄地美化钉子户为“维权英雄”的偏颇舆论压力下，许多地方政府被绑架而不敢作为，致使这种矛盾常常发展到相当激烈的程度，以至于发生暴力冲突：

由于钉子户李桂君等少数几家作梗，河北省衡水市原精工机械厂家属院改造项目多年无法实施，有最终落空之虞，数十家回迁户被迫在外流落5年多，经济损失惨重，生活极为不便，激愤绝望之余，他们于2012年12月1日集体闯入李桂君家打砸。

广州杨箕村旧村改造于2010年6月份开始动迁，规划2011年年中开工建设新村，全村1405户村民2014年年中全部回迁。然而，动迁至今2年已经两年半，杨箕村旧村改造项目仍然在少数“钉子户”阻挠下停留在拆迁阶段：2012年12月，仍有8家“钉子户”。不足村民总数1%的“钉子户”令99%的村民回迁遥遥无期，已签约村民负担的住房租金不断上涨，村民儿童长年起早摸黑从四面八方赶到村旁临建的小学上课，更有100多位老人在等待回迁期间相继去世。正因为大多数村民合法权益严重受损，上千名杨箕村民于2012年12月16日聚集村口，拉起抗议横幅，要求仍然留守的8户人家搬迁。

这类事件的绝对数量已经不容忽视，且其增长趋势难以停止。在目前偏颇的舆论环境下，加之房地产市场价格已经大幅度上涨，由于类似原因而烂尾的项目有增多之势，绝望回迁户与钉子户之间的冲突也必将趋向上升。

不是依靠辛勤劳动，而是依靠拆迁得来的巨额横财使得不少拆迁户迅速养成了挥霍的生活方式，甚至彻底腐化堕落。早在1980年代后期、1990年代初，珠三角经济的发展就使不少当地居民因被征地、拆迁而暴富，其中相当一部分人缺少技能而无法获得高薪工作机会，又因为暴富而鄙视辛苦的一般劳动，于是坐食征地、拆迁的补偿而终日无所事事，其子女也多为因家庭不劳而获暴富颇多而无心向学之辈，最终坐吃山空，等而下之者还成为吸毒等犯罪行为的高发群体。目前，因征地、拆迁补偿导致家庭、社区关系扭曲恶化的事例更是屡见不鲜。

四、征地拆迁补偿要求过高导致“三输”结局

部分人为征地拆迁补偿索价过高而导致被征地拆迁方、开发建设方与当地经济社会发展“三输”的案例已经为数不少，而且还在日益增多，无论是东部发达地区还是中西部欠发达地区，都不例外。

就当前而言，“三输”主要表现在过高的征地拆迁补偿导致一些建设项目撤销或烂尾。

典型如万达集团放弃四川绵阳市涪城区南河片区旧城改造项目。2009年10月，绵阳市政府与万达集团签订框架协议，万达集团拟投资60亿元参与绵阳市涪城区南河片区旧城改造，开发建设包括百货、酒店、餐饮、娱乐、住宅等综合业态的绵阳万达广场，占地218.2亩。但当地居民拆迁补偿要求过高，经过拆迁摸底汇总，拆迁要价高达29亿元，几乎占计划投资总额的一半。尽管万达集团董事长王健林生于绵阳，如同大多数中国人一样有回报家乡的情结，非常看重南河片区改造项目，但面对超过项目承受能力的拆迁补偿要价，经过半年摸底、协商，万达集团最终不得不于2010年三四月间最终决定放弃南河片区项目，并一度打算撤出绵阳。

在这类因拆迁补偿要求过高而导致建设项目撤销的案例中，当地居民丧失的不仅仅是在可预见的未来大幅度改善居住条件的机会，进而只能继续居住破旧、杂乱环境中的小房子中，而且也丧失了可预见的更好的就业机会，因为改造后的旧城区或城中村能够吸引层次高得多的企业机构入驻，当地居民不管是到这样的企业机构就业，还是自己成立公司为其提供服务配套，都有近水楼台之便。即使是那些已经搬迁到较好地段居住、只是把此处旧城区或城中村房屋出租的居民，他们也损失了大大提高租金收入的前景，而且因不确定性而降低了他们持有的这些旧房屋在市场上的流动性。因为旧城改造项目虽然已经被放弃，但当地许多业主对拆迁和房价上涨的预期却已经大大提高，而且难以降低，买方则因为开发商放弃改造项目而对此抱有较低预期，这类旧城区或城中村房产成交流通的难度由此大大提高。时间拖得越久，当地城市发展越快，周边地区建设改造水平越是提高，这类错失改造机遇的旧城区或城中村就越难改造，因为业主预期价位与买方预期价位落差会在这个进程中进一步拉大，改造该地区的获利空间日益压缩而令投资者却步，最终结果是这片旧城区或城中村向贫民窟方向发展。

而且，在这类情况下，社会舆论越是一边倒地声援拆迁户索取高要价“维权”的主张，业主预期价位与买方预期价位落差就越大，潜在投资者越觉得政治性风险大而却步，这片旧城区或城中村向贫民窟方向发展、固化的几率也就越高。即使某些业主感到自己原来预期价位过高而意欲降低至合理水平，也有可能被这类非理性舆论氛围绑架而无法采取自主行动。

更糟糕的是，拆迁补偿过高而对违章建筑处罚不严，这样的政策组合必然造就个体理性而集体非理性的结局，因为这样的政策组合从一开始就激励了城中村居民大量修建违章的“亲嘴楼”、“握手楼”，并尽力加高。城中村居民借此貌似可以立于不败之地：不改造时能获得大量租金收入，改造时要求按面积获得1.3倍乃至3倍补偿，可顿成富豪。但这样一来地方政府和开发商因无法承担巨额成本和亏损前景而丧失了改造的能力，只能转向开发新区，这样的城中村也就只能加速向贫民窟沦落了。

建设项目征地拆迁补偿过高，即使勉力为之，结果也很有可能是烂尾，令被征地方、拆迁户所得承诺沦为泡影。由于油画家、中国人民大学教授朱维民的一篇微博，山西平定县森宇公司开发的森宇坐标城楼盘烂尾事件引起了全国性关注；在分析森宇公司资金链断裂原因时，负责此案善后的平定县委常委、政法委书记杨艳红就指出，除了受整个经济形势影响和摊子铺得太大之外，森宇公司实际控制人李小虎承诺的拆迁补偿过高也是一个不容忽视的原因—— “别的开发商拆迁补房比例一般是1比1.3，李小虎竟是1比3，平定那么多开发商算着都赔钱，可他敢干。”过高的拆迁补偿也许能够招来一时的喝彩，但在气泡不可避免的破灭之后，拆迁户就不得不面对现实了。在森宇公司一案中，根据媒体报道，当地社会传言被拖累的除了4000多户拿不到房子的购房人，还有近2000家拿不到本金及利息的集资户，2000多回迁无望的拆迁户，加上被拖欠工程款的施工单位、供货商、拿不到工资的森宇员工，合计涉及几万人，近万个家庭。而根据杨艳红介绍的情况，初步查明，截至2012年4月28日，森宇坐标城项目共收入预售房款6.1亿元，银行贷款1.3亿元，尚欠银行贷款1.3亿元、城市基础设施费2400万元、人工费7200万元、税金6320万元、土地费4280万元。只有2.9亿元支付了工程款。根据收入支出情况，尚有3.2亿元（不包含银行贷款1.3亿元）资金不能查明去向，目前该公司资金账户余额为零；而要把森宇坐标城房子交到购房人手中，整个资金缺口有4.75亿元。如果森宇公司不铺那么大摊子，不开出那么高的无法兑现的征地拆迁补偿，也就无需诉诸利息高达2分、3分乃至4分的非法高息集资，这一切悲剧也就可以避免了。

五、征地拆迁补偿要求持续上涨压力加剧中国“鬼城”问题

虽然中国的城市化进程正在凯歌行进，且政府已将城镇化列为驱动经济社会发展的头号引擎，但除了玉门等一批资源枯竭的老资源型城市之外，中国还有一批城市的某些局部已经出现了“空城”景象。尽管尚未达到美国底特律市那种十足“鬼城”的程度，但空空荡荡的小区在全国许多城市已不鲜见，更出现了鄂尔多斯康巴什新区这样整个城区建筑和园林苑囿豪华却荒无人气的“鬼城”。

中国“鬼城”之所以出现，在相当程度上是持续十年之久的房地产牛市的产物。正是在持续的房地产牛市中，不仅房地产业界，整个中国社会都形成了房地产价格持续上涨的预期和观念，房地产开发商、银行、政府、拆迁户等有关各方基于上述观念而采取的行动最终造就了一批空城，其中，通过影响开发商和政府的预期与决策，征地拆迁补偿要求大幅度上涨的压力对此施加了不可忽视的作用。

由于征地拆迁补偿及其要求大幅度上涨，许多城市的决策者和开发商情愿舍弃人口较多、因此空置风险较低的老城区，转向人口稀疏得多、空置风险也因此高许多的新区。因为旧城区和城中村征地拆迁补偿要求过高，如果仍然坚持改造旧城区、城中村，开发商就有亏损之虞，当地党政领导则要冒出现“钉子户”闹事而影响甚至中断其政治生命之险。

同时，基于对房地产价格和征地拆迁补偿要求持续大幅度上涨的预期，不少地方政府决策者担心日后建设项目会因补偿要求太高而无法开展，即使感到吃力也要硬着头皮先把新摊子铺开，而且规模尽可能求大。许多决策者不是看不到此举对地方财政的压力，也不是看不到陡然铺开这么大的摊子建设新区很有可能造就一片崭新的空城，但他们相信随着城镇化推进，源源流入的新移民终将填满今天的空城；但今天倘若不铺开这么大的摊子，固然可以避免眼下的空城问题，但日后想要建设的时候政府和开发商的财力恐怕已经跟不上征地拆迁补偿要价涨幅了。

加上“土地财政”和其他因素的作用，共同造就了中国百城竞建“国际化大都市”的奇观。有报道称，截至2008年，全国共有直辖市、省辖市、地级市、县级市221个，其中竟有183个提出要建成“国际化大都市”，占上述城市总数的82.4%，占全国667个城市总数的27%。与此同时，“空城”问题也开始出现并蔓延开来。

六、征地拆迁补偿要求持续上涨压力威胁国有农场土地

征地拆迁补偿要求持续上涨的压力必将而且已经驱使许多地方政府和企业将眼光投向国营农场，因为国营农场都是国有土地，倘若用于工商业、房地产等项目开发，无需经过高成本、费时费力而且政治风险难以预期的向农民征地程序。由于国有农场生产率高，人均耕作面积较大，征用同样多的土地，与向农民征地相比，受影响而需要补偿的人数相对较少，也更容易安置。

对于征地补偿要求过高的农民而言，这样一种个体理性选择也存在几个方面的潜在负面后果，其中比较突出的一点是有危及大城市“菜篮子”之虞，可能在一定程度上加重当地通货膨胀压力。因为国有农场是我国农业生产的一支生力军，由于耕作大面积连片耕地，建立了统一的水利灌溉、交通运输等系统，其技术装备水平和生产效率均非一般小农所能企及。2004-2011年间，国有农场总产值从977.9亿元上升至2803.9亿元，全国农业总产值从18138.4亿元上升至41988.6亿元，国有农场占比从5.7%逐年上升至6.7%。②这个比例虽然绝对数字不算高，但国有农场劳动生产率和农产品商品率远远高于一般小农，其质量控制水平也远远高于高度分散的小农，这使得国有农场对城市农产品市场供应意义格外突出。特别是在一些大中城市，为了保障城市居民副食品供应，从建国初年起，国家就在各主要城市郊区选择荒地设立了一批国营农场作为这些城市的“菜篮子”，经过数十年的辛勤耕作开辟，昔日荒地已成膏壤，在所在地城市蔬菜等副食品市场常常发挥着“四两拨千斤”的调控作用。

单纯从耕地总量数据看，“保护国有农场土地”之说似乎是无的放矢，因为我国国有农场耕地总面积近几年是增长的，2004-2011年，国有农场耕地总面积依次为482.01万公顷、503.81万公顷、518.70万公顷、530.81万公顷、549.89万公顷、559.83万公顷、598.93万公顷、611.63万公顷，②逐年上升；问题是耕地总量增长掩盖了其区域分布的变化，亦即东部和中部地区、城市郊区国有农场耕地明显萎缩而东北、西北偏远地区国有农场耕地扩张。尽管目前还查不到系统的调查统计，但根据笔者实地所见，东部和邻近城市的国有农场土地近年来被形形色色的“开发”项目蚕食甚多，而这些地方的土地正是生产力最高的。在有的大城市近郊国有农场，笔者乘车行进上十公里，沿途房产、工业项目连绵不绝；这些楼盘可能品质甚佳、风物优美，但当笔者意识到这是建在国有农场、昔日的“菜篮子”基地上时，不能不感到一阵阵心悸。根据相关资料和亲身见闻，可以判断，近年增加的国有农场耕地主要分布在东北和西部较为偏远的地区，而这些地区土地的生产力不能与遭到蚕食的东部、邻近城市的国有农场土地相比，而且更多地用于种植生产粮食、棉花、油料、糖料之类大宗作物，较少也不甚适合向大城市供应新鲜蔬菜，而这正是城市居民每天生活不可缺少的。全国国有农场数目在2004-2011年间之所以从1928个一路减少到1785个，③原因之一就是东部和中部地区、城市郊区国有农场耕地萎缩。在“开发”的热潮中，在征地拆迁补偿要求持续上涨的压力下，盯上城市郊区“菜篮子”的地方和机构还将进一步增多。

七、征地拆迁补偿要求持续上涨可能形成强大食利者集团

从长远来看，征地拆迁补偿过高必将对经济社会可持续发展产生不容忽视的负面影响。实体经济部门、特别是物质生产部门是一个国家经济社会可持续发展的根基所在，而从1980年代泡沫经济时期的日本，到1990年代以来的香港、台湾，再到近10年以来的温州，房地产价格过高过度抬高实体经济部门经营成本、导致产业空心化的后果已为世人所熟知，更不用说房价问题在今日中国大陆已在相当程度上发展成为事关社会稳定的政治问题，而过高的征地拆迁9b06cfab3085b3446388b6acd68da39e补偿归根结底必然要体现在房地产价格上。不管打着何种貌似“正义”的名义，指望维持、甚至进一步提高本来已经相当高的征地拆迁补偿而不提高房产价格，那只不过是不可能实现的空想。如果在征地拆迁索取过高补偿的进程中形成了一个强大的食利者集团，那就更有窒息经济社会进步之虞。一旦中国房地产市场泡沫开始破灭，僵硬的、向下刚性的征地拆迁补偿要求还将妨碍市场及时调整的灵活性，从而加大泡沫破灭的冲击。是防患于未然，还是坐等问题积重难返，取决于我们的认识与行动。

八、结束语

无论是公共事业建设，还是商业性开发，我们确实应当给予失地农民和拆迁户合理的补偿，但这绝不等于要鼓励他们过上不劳而获的寄生性生活，更不等于要给予他们远远超过市场行情的天价补偿。任何财富归根结底来自劳动创造，鼓励财富如此转移的社会注定不可持续。中共十八大报告提出，要“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”；而提高“劳动报酬比重”与过高的征地拆迁补偿是不相容的。

正因为如此，2010年，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》之后，很多人要求规定补偿上限，以防止过度补偿。最终在2011年1月公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》在第十九条、第二十条对此作了规定，力求兼顾避免拆迁暴富与侵害拆迁户合法权益。其中，第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。”

第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。”

在征地补偿方面，中共十八大报告提出，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”就总体而言，适度提高农民在土地增值收益中的分配比例是正确的，但现行土地制度的基本框架不宜颠覆，因为现行土地制度本质上更有利于农民进入非农产业赢得可持续的发展机会。在中国现行农村土地集体所有制下，一个村集体被征用土地所得货币补偿有义务在整个集体内部公正分配，或留作发展基金；由于承担成本和获得补偿的是同一主体，因此，只要保证村集体内部的廉洁，就能落实内部公平和发展需求，由此招致的农民集体内部矛盾也相对较少。同时，现行农村土地集体所有制为被征地农民创造了更多的机会以平等身份进入正规经济部门就业，或持续分享其收益，或兼而有之。因为现代工商实业项目启动资本门槛较高，单个普通农民所得征地货币补偿通常达不到这一门槛，难以凭所有者身份进入被征地后发展起来的正规经济部门，加之知识、技能方面存在欠缺，不少被征地农民往往只有两个选择：要么是做点“提篮小卖拣煤渣”式的小生意在非正规经济部门谋生，要么是进入正规经济部门打杂。但在农村土地集体所有制下，只要当地集体经济管理者具有一定行动能力，没有选择将征地收入分光吃净，而是留下足够数量的发展基金，这个集体就能够跨越启动现代工商实业项目的资本门槛，为其成员赢得以所有者身份分享正规经济部门收益的可持续的机会，而具有这样身份的被征地农民也有更多的机会在正规经济部门赢得体面的收入就业机会，以及培训提高技能的机会。而且，以中国之大，各地发展状况千差万别，不少地方农民征地补偿已经相当高，在土地增值收益中所占比例已经不低，更重要的是引导征地补偿适度集中并流向生产性投资，为失地农民提高自身素质和创造新的体面收入劳动就业机会而提供条件。

注释：

① 见新浪乐居常州武进区，http：//data.house.sina.com.cn/cz/sech/754-0-0-0-0-0-0-0-0-0-0-0-0-0-0-0-0-0-0-0-0-1.html。

② 国家统计局.中国统计年鉴-2009[M]. 北京：中国统计出版社，2009： 466，495；国家统计局.中国统计年鉴-2012[M]. 北京：中国统计出版社，2012： 466，495。

③2004—2011年历年国有农场数目为1928个、1923个、1896个、1885个、1893个、1818个、1807个、1785个。数据来源为国家统计局《中国统计年鉴-2009》第480页；《中国统计年鉴-2011》第493页；《中国统计年鉴-2012》第495页。

参考文献：

[1]国家统计局.中国统计年鉴-2011[M]. 北京：中国统计出版社，2011：195，197.

[2]国家统计局.中国统计摘要-2012[M]. 北京：中国统计出版社，2012：58—59.

[3]杨绍功.网传音乐人左小祖咒房屋 “被强拆”事件调查[EB/OL].[2012-10-27].http：//news.xinhuanet.com/local/2012-10/27/c_123877141.htm.

[4]唐逸如.独家调查：“左小祖咒”老家拆迁始末[J].社会观察，2012，（12）.

[5]苏晖.拆迁户买豪车就是炫富[N].汽车商报，2011-12-21（4）.

[6]国家统计局.中国统计摘要-2012[M]. 北京：中国统计出版社，2012：39.

（编辑：周南）