辽宁在城镇化过程中户籍改革的思路与途径

[摘 要] 我国城镇化脚步日益加快，辽宁城镇化水平也逐步提高，使得经济结构调整中的辽宁积极发展面临严峻考验。本文针对2013年十二届全国人大常委会政策提出的户籍改革思路，结合辽宁城镇化发展水平和发展趋势，提出辽宁城镇化过程中户籍改革制度的整体思路与改革途径。

[关键词] 城镇化；户籍改革；思路与途径

中图分类号：F752 文献标识码：A

辽宁地处振兴东北老工业基地的国家战略的前沿，截止2012年底，辽宁全省人口总量为4389万人，其中城市人口2730万人，城镇化率达到65%左右，在全国各省、自治区（除直辖市外）排名第二，远高于全国52%的城镇化的平均水平。辽宁未来5年内，将新增400万左右的城镇人口，城镇人口总量突破3000万人，城镇化的水平达到70%左右。这使得经济结构调整中的辽宁经济发展面临着巨大的考验。2013年6月26日，在第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。针对这一户籍改革思路，结合辽宁的城镇化发展水平和发展趋势，有必要对辽宁城镇化过程中的户籍改革制度的整体思路和途径加以梳理。

1 辽宁户籍管理制度现状

1.1 实行“一元制”的户籍登记管理制度

2009年4月30日辽宁省人民政府出台了《辽宁省深化户籍管理制度改革若干规定》（辽政办发[2009]30号）。其中明确，全省取消农业户口、非农业户口性质的划分，统一登记为“居民户口”。全省取消农业户口、非农业户口性质划分，实行“一元制”的户籍登记管理制度，按照公民的实际居住地登记户口，统一登记为“居民户口”。凡在居住地具有合法固定住所的，准予在居住地落户。沈阳在全省率先实行户籍管理制度改革，即从2010年1月1日起，在沈阳市实行取消农业和非农业户口性质划分，户口统一登记为“居民户口”的“一元化”户口管理制度。将每一个自然人统称为“居民”，以具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源为基本落户准入条件，逐步放宽城市户口迁移限制，对消除因城乡身份不同而产生的户籍歧视及各种差别待遇、实现公民身份平等具有重要意义。

1.2 户籍准入门槛较低、限制较少

2011年国务院办公厅出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发[2011]9号），分类明确了户口迁移政策。结合辽宁实际，2012年辽宁省人民政府办公厅出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革促进全省城乡经济社会协调发展的通知》（辽政发[2012]19号）。大连等城市也相应出台了户籍准入相关规定。目前，从2013年4月1日起开始实行的《大连户籍准入规定》来看，大连是我省户籍准入条件要求最高的一个城市。大连户籍管理制度改革坚持“合理控制主城区，适度放开新市区，全面放开新区”的原则，在全市将取消农业人口与非农业人口性质划分，实行城乡统一的户口登记制度，统一登记为“居民户口”。我省除沈阳、大连之外的其他城市，户籍准入门槛相对较低，有的地级城市甚至取消户籍的所有限制，实行“零门槛”进入。

2 辽宁在城镇化过程中户籍改革的思路

截至2012年底，辽宁的城镇化率在全国（除直辖市外），仅落后于广东排名第二。户籍制度改革一直走在全国的前列，是第一批实行“一元制”的户籍登记管理制度的省份之一。但是由于城镇化进程过快，不可避免的出现一些负面效应。

2.1 立足省情，区别改革

作为辽宁的城镇化建设中的户籍制度改革的整体思路，应结合以沈阳为中心的沈阳经济区建设，和以大连为中心的“五点一线”沿海开放区的建设，通过对周边中小城市的辐射作用，促进辽宁城镇化质量的提升。沈阳、大连作为经济发展较快的中心大城市户籍改革应稳步放开，要顾及城市的综合承载能力，主要是以吸纳城市外来人口作为户籍改革的重点。除沈阳、大连外的其他城市，应以本地农村人口的城镇化户籍改革为主，加大这部分市民化人口的社会保障的力度。

2.2 减少户籍的附加功能，加快公共资源的均等化改革

户籍附加功能过多过繁，势必造成户籍改革牵一发而动全局。事实证明，虽然改革愿望良好，但如果没有顾及协调这些相关配套制度，结果反而会与愿望背道而驰。因此，当前户籍制度改革的任务应该是剥离户口上附加的过多的不合理的功能，如作为就业、教育、医疗、社保等方面的条件等，使户籍管理回归其基本职能：一是证明公民的身份，便利公民参与社会活动；二是为国家行政管理奠定基础，提供人口数据。具体地讲，要建立城乡统一的户口登记管理制度；以条件准入取代进城人口指标控制，逐步放宽户口迁移的限制，以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，最终实现户口自由迁徙。这样，户籍制度改革才能取得实质性突破，户籍制度改革的目标才可能最终实现，我国城镇化的进程也会大大加快。

3 辽宁在城镇化过程中户籍改革的途径

针对“北上广”一些人口流入较多的地区在户籍制度改革中，如何吸纳流动人口，其难度大大超过本地农村人口的城镇化。而我省则相反，本地农村人口的城镇化的难度远远超过如何吸纳外来人口的难度。

3.1 针对有愿望成为城市居民身份的城市外来人口，可有三条途径解决户籍问题：

（1）第一条途径是一次性地解决一批举家迁徙的外来人口

对于这部分人已经将自己的命运和所在的城市联系在一起，长期在城市生活的这部分人有稳定的居住条件（不一定以购买商品房为条件，如租赁也可以），有稳定的工作，就应该给他们城市的居民身份。根据国家整体的户籍制度改革的战略，这一层面的户籍制度改革应该在一些中小城市全面开放，针对一些大城市、特大城市要有选择的开放。我省在这一方面一直走在全国的前列。只有沈阳和大连还有一些限制性的规定，其他省内城市基本上已经处于放开的状态。

（2）第二条途径是根据城市的人口规模和外来人口数量，设置适合当地实际的落户“门槛”

逐步解决外来人员落户；根据我省的人口数量和城市规模，这一途径限制的门槛也不要过高，限制的时间也不易过长。但是，从目前的情况看，也不能盲目的放开，实行无条件的“零门槛”进入。这与国家的整体户籍改革思路是不相符合的。（国办发[2011]9号）文件明确指出，各地要按照国家有关户籍管理制度改革的政策要求和统一部署，统筹规划、扎实推进，不得各行其是、有禁不止，要对已经出台的有关户籍管理制度和意见加以清理，凡与本通知精神不一致的，要立即停止执行。

（3）第三条途径是逐步实现公共服务均等化

过去30年市场化的改革中，土地的城镇化远远快于人的城镇化，城市建设了无数的高楼大厦和基础设施，但农民工却仍然处于“半城镇化”的状态中，截止到2012年底，我国城镇化率已超过52%，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有35%。我省城镇化率已达到65%，但城市户籍人口只有不到42%。农民工实现了从农村到城市的地域转移，实现了从农业到非农产业的职业转换，但没有实现从农民到市民的身份转换。目前我省外来务工人员基本公共服务非均等化还是非常突出的，截止到2012年年底，从五大社会保险来看，养老保险的覆盖面只有23%，工伤保险覆盖面47%，基本医疗保险31%，失业保险20%，生育保险14.5%，远远低于城镇职工的参保率。在保障房方面，今年沈阳、大连等城市有条件的向外来人员放开。尽快扩大基本公共服务的覆盖面是各级政府推进外来人口市民化的首要任务。

3.2 针对本地人口城镇化的问题，应完善土地管理制度和社会保障制度

对于只想在城市获得劳动收入，不想取得大城市户籍的农村人口和就地城镇化的人口，应当尊重他们的个人意见。如果农民失去土地之后，不想成为大城市的居民，而仍然想就地发展的，应该在土地征收的费用中建立强制的各种社会保险制度，以保证这部分人员的持续性生存和发展问题。另外对于这部分人员可以结合土地权益保证他们有持续性的收入。通过这些措施，一方面缓解了大城市发展的各种资金和资源的压力，也尊重了居民的自由迁徙权这一基本的人权。

（1）实行政府对土地集中收储，推动农民身份整体转换

即由政府对农村集体建设用地、农民宅基地和部分农用地，采取一次性集中收储，从而改变土地性质。工作中，一是在确定土地补偿时要为农民移居城镇提供资金支撑；二是严格落实失地农民全员纳入城镇社保体系的制度规定；三是对失地农民进行专门的技能培训或扶持自主创业。

（2）广开土地流转渠道，为农民从事其他产业拓展空间

一是通过转包、转让、合作等方式出让使用权，鼓励农民将承包的土地向农事企业包括专业大户、家庭农场和农业园区流转。二是通过合作、入股、联营等方式，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中。三是在县区探索建立土地流转交易服务中心。

（3）着力统一城乡户籍制度，努力实现公共服务均等化

一是逐步放开城市特别是中小城市落户限制，并剥离附加于户籍制度上的各项社会政策，减少城乡之间利益分配差距。二是建立居民实际居住地登记制度，均等享受基本公共服务。三是建立实现政府各部门信息共享的实有人口信息平台，创新人口管理新模式。在这几个方面，我省均进行了有益的探索，走在了全国户籍制度改革的前面。

近年来，我省在贯彻国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革和决策部署方面，已经努力解决了实践中的许多突出问题，取得明显成效。但是，有的地方不顾当地经济社会发展的实际情况，片面追求城镇规模和城镇化的速度；有的地方不分城市类别不顾城市综合承载能力，一味放宽城市的落户条件；有的地方擅自突破国家的政策和法律，损害群众切身利益。对这些问题如果不高度重视并及时妥善解决，就会严重影响我省经济平稳发展和社会的和谐稳定，也直接影响户籍管理制度改革的顺利推进。因此，我省在大力推进城镇化的同时，要轻速度重质量，平稳有序的推进城镇化进程。

参考文献：

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