浅议城镇化建设中存在的问题及对策

[摘 要]本文针对我国城市化建设进程中存在的五个方面的突出问题进行了详细的分析，并见解性地从产业政策、投资政策、土地政策、户籍政策等方面提出了解决问题的对策，以供参考。

[关键词]城市化建设；投资政策；产业政策；土地政策；户籍政策

[中图分类号]F126.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）4-0092-03

1 我国城市化发展的历程

我国城市化发展的历程，同我国的政治、经济、社会、文化的发展有着极为密切的关系。新中国成立以来，我国城市化进程经过了停滞和发展两个主要时期。同美、英、法、日等发达国家的城市化水平相比，我国的发展速度较低，发展滞后，严重制约着我国经济和社会的发展，尤其是农村经济的发展，严重影响着农村人口和城镇居民物质、文化生活的同步提高，限制了全民族各项事业的发展进程。1952—1978年，由于“极左”思潮的影响，城市化水平年均提高只有0.21个百分点，其中“文化大革命”的十年间，城市化水平基本停滞在17%左右。到1978年，我国实行改革开放政策，才逐渐步入持续、快速和健康发展的轨道。随着我国社会经济发展步伐的加快，城市化水平年均提高0.65个百分点。2000年我国城市化率为36.2%，2002年以后，城市化水平每年的提高率都多于一个百分点，我国正在步入城市化加速发展时期。

一直以来，我国政府非常关心和重视城市化及城市的可持续发展问题，特别是党的十一届三中全会后，邓小平、江泽民等党和国家领导人曾多次提出“要很好地研究城市化的发展战略”；“要研究我国的国情、国力，走中国式的城市化道路”；“要搞好大中城市和小城镇的结合，要走以发展小城镇、建设小城市为主的道路”。这些关于城市化建设的指导思想，为我国的城市化发展指出了明确方向。同时，国内很多资深的经济专家、学者也都把城市经济作为一个发展方面开始深入研究和实践，并在全国许多省、市的乡村取得了丰硕的成效，为全面推进我国的城市化进程提供了示范、树立了样板。

党的十五大把全面繁荣农村经济、加快城镇化进程列为我国经济建设的重中之重，吹响了全面振兴农村市场、壮大县域经济、促进农村工业化的号角。几年来，全国各地通过大力推进农村经济结构、产品结构调整，积极推行农业产业化经营，壮大农村市场组织化程度和综合经济效益，鼓励农村富余劳动力向非农领域和城镇转移，引导农村劳动力资源合理、有序流动，使广大农户的行业经营理念发生了根本性变化，并使一部分乡村率先实现了城市化、工业化。江泽民同志在十六大工作报告中，全面回顾和总结了五年来我国农业经济改革的成就与经验，同时又在全面建设小康社会的奋斗目标部分特别指出：要想在21世纪全面实现现代化，振兴民族经济，使人民过上幸福美好的生活，就必须把重点放在扭转和缩小工农差别、城乡差别和地区差别上。特别是党的十八大，把加快推进城镇化、建成小康社会作为本届政府的宏伟目标，已经列入下阶段国家发展战略日程。

从世界各国城市化进程的规律来看，当城市化水平超过30%后，会普遍发生城市化进程加速现象。2011年，我国城镇人口占总人口的比重已首超50%，正在步入加速发展时期。党的十六大明确指出了到2020年我国的城市化率要达到56%的战略目标，这期间，我国城市化水平平均每年提高一个百分点，每年新增城镇人口将会达到1200万人以上。我国是个人口众多的国家，农村人口比重很高，在城市化发展过程中，做好农村大量剩余劳力转移是个核心问题。靠现有城市，特别是靠大城市吸纳是不可能的，出路是加速乡村城市化，大力发展乡镇企业，加强小城镇建设，就地消化和吸纳绝大部分的剩余劳动力。这样既可以实现区域经济发展的均衡性，又减轻了大城市的增容压力，同时能够减少和有效避免一些社会矛盾的滋生。

小城镇是一个区域概念，从狭义上讲，小城镇建设也就是小城镇经济的发展问题。小城镇经济是以集体所有制乡镇工业为主体的多种经济形式并存的混合经济体系。据统计，目前我国乡、镇两级办的工业有20%左右集中在建制镇和乡政府所在地，其余均散落在农村。这种过于分散的布局在我国的小城镇建设中也就是小城镇经济发展中带来了一系列突出的问题，需要由政府部门去引导和解决。主要表现在：

1.1 乡镇土地使用浪费严重

乡镇工业遍地开花，其占地大大超过了城市工业厂矿正常用地标准。据有关资料反映，乡镇工业人均占地面积水平要比城市工业高出3倍以上。也就是说，如果乡镇工业做到合理布局，即使占地面积略超过城市标准，全国工业占用地可在现有的基础上减少一半左右。并且在乡镇土地的开发和使用过程中，据纪检和监察部门的资料揭示，这些土地还成了滋生腐败的土壤，一些官员利用我们珍贵的土地资源做起了黑色交易。同时，零散的乡镇工业布局，使工业企业难以获得规模经营效益，必然导致更大的资源浪费。

1.2 土地资源产出率比较差

投入要讲产出、经营要讲效益，土地开发是经营式农业的新理念，但开发必须要讲回报，要讲土地资源的利用率、产出率。但从全面的情况看，“开而不发”的现象不但存在，有些地方还比较严重，许多“农业高效园区”、“村办工业园区”、“种植、养殖园区”等虎头蛇尾、雷声大雨点小，有的甚至无尾、无雨，损失惨重，最后不得不交给农户“退园还耕”。此外，布局分散也导致了重复建厂和工业企业“小而全”结构，加剧了能源、原材料等非土地资源的紧张状况，扩大了供求缺口。

1.3 乡村生产、生活环境污染严重

由于乡镇工业点多面广，型小量大，分散治理代价非常高昂，甚至一些专家指出，用几十年来这些企业交纳的税收和环境治理费用相比，简直是九牛一毛、杯水车薪，如大家一想起来就痛心疾首的淮河治理问题、现如今再也看不到芦苇青青、群鸟鸣唱的白洋淀问题等。

况且有的因污染面积太大，根本无力治理、无法治理，危害极其深远。特别是最近几年，在中央的严厉查处下，许多城市竟将环境治理简单地理解为把污染严重的钢铁、化工、纺织印染等加工工业迁出大城市，使本已污染严重的乡村环境雪上加霜，治理起来更加困难。

1.4 乡镇工业生产力低下、技术改造滞后

从20世纪80年代初开始产生的乡镇工业绝大多数属因陋就简条件下兴办的，一般都存在厂房陈旧、技术装备落后、产品质量不稳定、业主和职工的综合素质较低等问题。且这些企业受利益驱动极易成为假冒伪劣产品的发源地，因此急需改变这种生产落后的面貌，急需推动技术进步。除少数经济发达，实力比较强的乡镇工业技术改造进步比较快以外，其他大部分企业在分散布局条件下，很难得到有效的改造。落后、过小、过滥的工业布局还使企业管理、税务管理难以协调，人才紧缺的局面也不易改变。

1.5 乡镇工业相关基础设施落后

由于乡镇工业布局分散，所以不能共同建设给水、排水、供电、通信、交通等公共基础设施。工业发展本是集约产业经济的发展，而分散的工业布局一厂一套基础设施，不仅增加了工业企业费用开支，而且难以形成完备的高、精、尖技术体系，造成高投入、低产出和人力、物力、财力的极大浪费，使这些本来就举步维艰的企业又背上了沉重的社会包袱。

2 造成这些问题的原因是多方面的

首先是城、乡分割的二元社会经济格局。它是发展中国家传统部门（如农业）比重过大、现代经济部门发展不足及城乡差别十分明显的一种状态，也是发展中国家相对贫困和落后的主要症结，是这些国家现行经济结构中的突出矛盾。这种二元结构使农业剩余劳动力不能充分的进入城市就业，而滞留在乡村的农业剩余生产力作为生产要素要发展非农产业，就必须与非农业生产资料相结合。在资金短缺的情况下，农村地区可利用的生产资料最主要的是土地，在无资金、无技术、只有土地的条件下，让农村实施工业化是不现实的。当然有人提出农民可以在自有土地上搞高效经营，如搞蔬菜大棚、药材种植、水产养殖等，这些措施确实能有效提高农民的家庭收入，但与乡村城市化、工业化的建设要求相距甚远。

其次，由于资金和技术等条件的缺乏，其生产能力和技术装备相当的落后，对资源的利用也就不讲究成本，只顾眼前利益，缺少长远观点。浪费资源、污染环境、“吃祖宗饭、造子孙孽”的现象十分普遍。

再次，社区制度障碍也是造成上述问题的重要原因之一。社区利益使得乡镇经济独立性较强，不仅以邻为壑，各自为政，而且与城市产业结构趋同，形不成一个以社会分工为基础的城乡经济的有机整体。

最后，产品单一、纵深加工能力不足、人均产出率低、单位收益率差是我国农业的又一弊病，一些农村地区封闭自守，没有“走出去、引进来”的开放意识，几千年来勤耕细作的也仅是小麦、玉米、红薯等周而复始的小农产品，根本没有“大农业”思想意识，有的就是雷打不动的本位主义。

在社会主义市场经济条件下，小城镇经济发展只有消除上述弊病，才能充分发挥市场经济机制优化资源配置的作用，真正将小城镇经济发展置于工业化、城市化的进程中。针对以上五个方面的问题，笔者从产业政策、投资政策、土地政策、户籍政策等方面提出以下对策：

2.1 完善小城镇经济发展的产业政策

在市场经济条件下，市场是从事生产和经营活动的各类经济实体的生命线。因此要不断完善小城镇发展政策，促进小城镇经济面向市场、研究市场、适应市场、激活市场，全面实行市场化取向改革。政府部门要引导企业调整产品结构、优化技术装备、实行产权改革、转换经营机制，努力增强企业应对市场变迁的能力，进而使企业不断做大做强。在这个方面东部经济地带的诸多村镇搞的非常成功，如张家港、华西村等，原来它们都是贫穷的小村落，现在则焕然一新变成了美丽的大都市，成功的实施了城市化跳跃，为广大农村施行城市化建设提供了许多可以借鉴的宝贵经验。

2.2 多方筹集发展资金，广开投资渠道

目前，小城镇经济发展与建设面临的资金缺口较大，在国家有限投入的基础上，要充分发挥国家、地方和个人三方的积极性，多方筹集资金发展小城镇的经济。一是国家要选择重点地区、重点产业给予资金支持，要在财政支出结构上体现国家城市化建设的决心和信心；二是小城镇集体经济要瞄准市场、研究适销对路的产品结构、发挥自己的资源优势，提高经济产出能力，壮大自身的经济实力，培养资金来源，增强小城镇经济发展的后劲；三是根据改革需要，鼓励和吸引个人投资和外商投资，大力发展民营经济、混合经济等非公有制经济；四是改革金融投资体制，国有商业银行要尽快出台针对民营、私营经济的投、融资制度，资本市场也要加大乡村企业审查上市力度，争取有更多的信贷资金、股市资金和民间流资投入到小城镇经济建设中来。

2.3 促进乡镇企业相对集中于小城镇

社会化大生产要求社会经济活动相对集中。促进乡镇企业集中于小城镇之中，就需坚持城市化的方向，搞好小城镇的规划，要有计划地将乡镇企业合理地集中布局在小城镇，严格控制分散建设，科学地、合理地集中布置给水、供电、排污、通信等各项生产、生活基础设施，使小城镇的社会化和现代化水平不断提高。

2.4 深化户籍制度改革，促进农业剩余劳动力合理、有序地转移 在一些发达地区，其乡镇企业早已不是原来意义上的乡镇企业了，而是城市工商业的重要组成部分了，它所在的地区早已经被城市化，只是从业人员的身份没有摆脱户籍制度的历史痕迹而仍被人们称为乡镇企业和农民而已。因此，积极实行小城镇的户籍制度改革，对率先发展起来的小城镇集中施行农转非，有助于乡镇企业相对集中发展，吸引农业劳动力合理、有序地转移。

小城镇作为城市之尾、乡村之首，兼有城市和农村的双重特征。小城镇经济作为城市经济的基础层次，同时又作为农村经济的中心环节，在国民经济建设、区域经济开发、扩大农村劳动力就业、缩小城乡收入差别、推进乡村城市化进程中将发挥不可替代的重要作用。因此，搞好小城镇经济的协调发展，是我国小城镇建设的当务之急、重中之重。

参考文献：

中国社科院研究生院城建系.城市经济学[M].北京：经济科学出版社，1999.

[作者简介]袁海涛（1960—），男，河南许昌人，河南省许昌职业技术学院外国语系教师，北京师范大学在职研究生。研究方向：企业管理的教学与研究。