祁连山国家级自然保护区有效管理评价研究

汪有奎

（甘肃祁连山国家级自然保护区管理局，甘肃 张掖 734000）

祁连山国家级自然保护区有效管理评价研究

汪有奎

（甘肃祁连山国家级自然保护区管理局，甘肃 张掖 734000）

全面调查分析了祁连山国家级自然保护区管理现状，依据《自然保护区有效管理评价技术规范》原则、方法，对甘肃祁连山国家级自然保护区有效管理进行了评价，综合评价有效管理质量等级为良，说明祁连山国家级自然保护区管理工作有较好的基础。但是，经费管理、保护管理设施、社区协调性3项指标的评价分较低，工作差距较大。规划设计和生态旅游管理工作还存在很大问题。权属、总体规划、边界、范围、设施设备种类和数量、保护区控制、资源监测、社区参与、生态旅游管理9项指标管理质量等级为中等，管理工作还有很大不足，对保护区建设发展造成了不利影响。

自然保护区；有效管理；评价；祁连山

甘肃祁连山国家级自然保护区内自然生态系统多样，野生生物资源丰富，国家重点保护野生动植物种类繁多，生态服务功能巨大，为中国森林生态系统的优先保护区、水源涵养生态功能区、具有国际意义的森林生态系统优先保护区和“中国人与生物圈保护区网络”成员[1-2]。为了全面总结管理成效与经验，分析寻找存在的问题，笔者结合保护区总体规划编制，对祁连山自然保护区有效管理现状做了评价，分析了存在的主要问题，提出了改进和解决的对策建议，供党政机关和保护区管理部门决策参考。

一、研究区概况与研究方法

甘肃祁连山国家级自然保护区于1988年由国务院批准建立的森林和野生动物类型自然保护区，位于祁连山北坡中、东段，地理位置位于东经97°25′～ 103°46′，北纬 36°43′～ 39°36′，在行政区划上地跨武威、金昌、张掖3市8县（区），包括天祝藏族自治县、肃南裕固族自治县和古浪、永昌、凉州、山丹、甘州、民乐县（区）的部分地区，现经营总面积265.3万hm2。

通过实地考察甘肃祁连山国家级自然保护区自然保护工作开展情况，同保护区职工、社区群众代表及当地政府部门座谈交流，查阅文件资料，听取管理工作介绍和自评估报告等，依据《自然保护区有效管理评价技术规范》（LY/T1726-2008）规定的客观性、定量性、综合性的原则以及自然保护区有效管理评价的基本准则、评价指标体系、评价方法，对13类、34项评价指标，及5类附加加分项目和5项附加减分项目，进行打分求和[3～9]。规定满分为100分，有效管理质量等级分优、良、差。评估得分85～100分为“优”，60～84分之间为“良”， 59分以下为“差”。 分析制约保护区有效管理的主要问题，提出解决的对策建议。

二、研究结果

（一）保护区有效管理评价

根据祁连山自然保护区管理实际情况和《自然保护区有效管理评价技术规范》（LY/T1726-2008）进行打分汇总，祁连山保护区有效管理的综合分值为70分，附加项加分项目6分，综合评价有效管理质量等级为良（见表1、表2）。说明经过建区20年的发展，保护区管理工作有了较好的基础，但与有效管理的要求还有很大差距。

（二）各类指标管理评价分析

与《自然保护区有效管理评价技术规范》确定的满分比较，管理队伍、管理制度、宣教工作、监督和评估4项指标的评价分为满分，说明这4方面工作达到了有效管理的要求。科研与监测工作、管理体系、资源保护工作3项指标的评价分较高，说明这3方面的工作开展的较好。社区协调性、经费管理评价、保护管理设施3项指标的评价分较低，说明这3方面的工作差距较大。而权属、规划设计和生态旅游管理3项指标的评价分很低，说明这3项工作还存在很大问题。

与《自然保护区有效管理评价技术规范》确定的管理质量等级比较，公安机构、人员编制、岗位结构、职业培训、工作计划、法制建设、制度建设、人事管理、保护成效、资源调查、科研平台、宣教工作、监督和评估13项指标管理质量等级为优等，合计分值39分，占总赋分值的55.7%，达到了有效管理的要求；应总结好的经验，继续保持好的管理状态。管理机构、站点布局、行政执法权、设施设备维护与使用、巡护工作、保护方法、工资与福利、事业费、经费管理、社区关系、协调措施、社区共管12项指标管理质量等级为良等，合计分值22分，占占总赋分值的31.4%，管理工作有了较好的基础，需要改进完善，进一步提高管理水平。权属、总体规划、边界、范围、设施设备种类和数量、保护区控制、资源监测、社区参与、生态旅游管理9项指标管理质量等级为中等，合计分值9分，占总赋分值的12.9%，管理质量还有很大不足，需要寻找问题的根源，进一步加强管理。

表 1 祁连山自然保护区有效管理评价赋分表

表 2 祁连山自然保护区有效管理评价附加项加分表

（三）保护区管理问题分析

根据《自然保护区有效管理评价技术规范》（LY/T1726-2008）规定的自然保护区有效管理评价指标体系，对祁连山自然保护区管理现状进行了全面调查，综合分析认为，影响祁连山国家级自然保护区有效管理的问题主要有以下6方面。

1.保护区范围及功能区界限不明确

为了加强祁连山北坡水源涵养林保护，甘肃省人民政府于1986年上报原林业部，请求将甘肃省境内祁连山北坡260万公顷林区划为国家级自然保护区。1988年，国务院批准建立甘肃祁连山国家级自然保护区，但批准的面积只有23万公顷，没有明确范围界限。1990年，甘肃省林业厅请示原林业部同意，确定祁连山国家级自然保护区按照省政府上报晋升的265.3万hm2范围管理。1997年，甘肃省人大常委会颁布了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》，确定保护区范围面积也为265.3万hm2。但因以往保护区范围调整程序不规范，保护区范围面积一直没有申报国务院调整。甘肃省林业厅组织甘肃省林业调查规划院、甘肃祁连山国家级自然保护区管理局于1987年、2009年两次编制并向国家林业局上报了保护区总体规划。因国务院批准的保护区面积与甘肃省上报的面积不一致，保护区总体规划一直没有批复执行，至今没有在实地勘定保护区边界及功能区界限，没有实地树立界桩，保护区内及周边群众大体知道保护区的范围，但不清楚保护区具体界限，社区居民及外来人员无法判断生产经营行为在保护区内的位置，给保护区管理部门依法管理也造成困难。

2.保护区土地权属不清晰

祁连山自然保护区地跨3市8县（区），虽然保护区所在各地县人民政府为辖区保护站（或林场）颁发了林权证，但是，保护区缺乏统一的土地利用规划，区内的草地、耕地、水域、未利用地等土地的所有权或使用权归属农牧民或其他部门，分别由农牧、水利、国土等部门管理，林地实际上也包含在草地之中，灌木林地、疏林地及宜林地都是牧民的草场，存在大量“一地两证”问题。部门利益、地方利益难以协调，缺乏生态环境保护与治理的长期协调管理机制，保护区管理部门对区内土地没有全面的管理权力，不利于生态系统的总体保护与恢复。

3.保护区管理体制不顺

目前，祁连山自然保护区基层22个保护站由保护区管理局和所在地地（市）、县林业行政主管部门双重领导，以地、县为主。保护区建区已20年，基层保护站仍挂有国营林场和自然保护站两块牌子，各县（区）一直按国营林场建制和模式管理基层保护站，林场（自然保护站）、资源管护站及森林公安派出所的人事管理和事业经费由地方政府管理，保护区管理局主要通过业务指导、保护区建设项目经费及生产建设用地审批对自然保护站进行管理。基层管理单位的事权、人权和财权不统一，保护区管理局难以实现对保护区的有效管理。因土地权属不清，保护区管理部门目前主要行使林地林木和野生动物管理两项管理职能，还不能按照《中华人民共和国自然保护区条例》规定，对保护区内的自然资源和自然环境进行统一管理。

4.保护管理基础设施落后

祁连山自然保护区是在国营林场的基础上建立的，基础差，底子薄，职工办公生活场所破旧，房屋缺损率达50%以上；林区道路年久失修，森林防火、有害生物防治、生态监测研究等业务工作设施设备缺乏；绝大部分资源管理站没有交通工具，野外巡护设备缺乏，以人工巡护为主；随着天保工程的深入实施，新增资源管护站（点）建设、新增林地管护、工程检查管理设施设备和管理费用，工程区人员管理经费、国家规定的福利费等问题日益突出。保护区后续产业发展资金空白，产业基础设施无法更新，生产条件十分落后。

5.资源保护手段落后

保护区范围广、战线长，进入保护区的入口多，而保护区基层管护站点少，管护人员不足，基层管护站人均管护林地面积达到1 000hm2以上，巡护监测主要靠人工徒步查看。森林公安派出所警力严重不足，全区现有在编民警65人，平均每个派出所3人，部分派出所正式警察甚至只有1人，基本无法正常开展工作。保护区管理部门不能全面掌握和控制保护区外人员进出保护区的核心区、缓冲区。

6.保护管理经费不足

保护区管理局事业费纳入省财政预算，编制内人员的工资基本保障，但职工福利和办公开支不足。基层保护站管护费用缺口较大，有50%人员工资靠自收自支，职工基本医疗保险、养老统筹等没有保障，严重影响了一线管护队伍的稳定。森林公安无办案专项经费。保护区造林成本约为7 500元/hm2，封山育林成本约为4 500元/ hm2，封山育草成本约3 000元/ hm2，国家下达的造林补助费只有750元/ hm2，封山育林补助只有1 125元/ hm2，与实际需要相差甚远。保护区尚有30万hm2生态公益林没有纳入任何工程，林地管护投入不足。

三、结论与讨论

甘肃祁连山国家级自然保护区建立以来，在各级政府和主管部门的领导和支持下，保护区管理部门认真贯彻落实国家有关自然保护法规政策，开展了大量的宣传教育、自然保护管理、科学研究、基础设施建设等工作，积极参与社区建设，形成了比较完善的保护管理体系、一定规模的基础设施，保护区管理逐步规范，管理能力和水平不断提高。综合评价认为，保护区有效管理质量等级为良，说明经过建区20年发展，保护区管理工作有了较好的基础[10、11]。但是，保护区管理工作还存在一些困难和问题。保护区管理体制不顺，存在多头管理和管理模式不一致问题；经费管理、保护管理设施、社区协调工作差距较大。规划设计和生态旅游管理工作还存在很大问题。土地权属、总体规划、边界、范围、设施设备种类和数量、保护区控制、资源监测、社区参与、社区共管、生态旅游管理质量还有很大不足，对保护区建设发展造成了不利影响[12～14]。保护区各级管理部门应认真贯彻落实有关自然保护的有关法规政策，建立健全保护管理制度，尽快争取协调解决制约保护区有效管理的瓶颈问题，改善和加强保护区管理，提高保护区管理质量，增强祁连山自然生态系统服务功能，促进区域经济社会绿色发展[15～17]。

[1] 国家环境保护局.中国生物多样性保护行动计划[M].北京:中国环境科学出版社,1994:3.

[2] 中华人民共和国环境保护部,中国科学院. 全国生态功能区划[Z].2008:1-70

[3] 国家林业局.自然保护区有效管理评价技术规范,中华人民共和国林业行业标准LY/T1726-2008[S].北京: 中国标准出版社,2008.

[4] 蒋明康,薛达元. 我国自然保护区有效管理现状及其分析[J].农村生态环境,1994.,(1):53-55.

[5] 薛达元,郑允文.我国自然保护区有效管理评价指标研究[J].农村生态环境,1994.,(2):6-9.

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[10] 汪 杰,杨全生. 加快祁连山自然保护区的建设和发展[J].甘肃林业,2009,(2):30-31.

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The Effective Management Assessment of the Qilian Mountain National Nature Reserve

WANG You-kui
（Gansu Management Bureau of the Nature Reserve of Qilian Mountain, Zhangye 734000, Gansu, China）

The research investigated and analyzed the present situation of the management of the Qilian Mountain National Nature Reserve. Based on the principles and methods in the “effective management of nature reserves evaluation of technical specifications” (LY/T1726-2008), the management’s efficiency in the Qilian Mountain National Nature Reserve in Gansu province was evaluated. The good results of the comprehensive assessment show that there is a good basic of management in the Qilian Mountain National Nature Reserve. However, the measured scores of the management of budget, protection and control facilities and community coordination are low, with significant gaps in ones’ works. There are also big problems in the planning programming and ecological tourism management. The levels of management quality of 9 indexes, which are the ownership,overall planning, boundary, scope, facilities’ type and quantity, reserve control, resources monitoring, community participation and ecological tourism management, are medium. Huge shortages still exist in the management work. The defects mentioned above had bad influence on the reserve’s construction and development.

nature reserve; effective management; evaluation; Qilian Mountains

F590.1；S759.9

A

1673-9272(2013)04-0023-04

2013-08-20

甘肃省重大科技专项计划：“祁连山森林资源质量勘查评价及GIS系统开发”（编号：092NKDG040）。

汪有奎（1964-），男，甘肃民勤人，甘肃祁连山国家级自然保护区管理局正高级工程师，研究方向：自然保护区管理、森林保护等。

[本文编校：徐保风]