用预防护卫美好乡村

【背景】

去年10月，安徽省人民检察院职务犯罪预防处在梳理全省已决职务犯罪法律文书信息库后发现，2009年1月至2012年8月，全省检察机关共查办涉农资金管理使用环节职务犯罪案件702件1324人，分别占同期查办职务犯罪案件数及人数的14.6%和20%，且呈逐年上升趋势。比例之高，涉案人员之多，令人惊叹。涉农资金缘何成为贪腐的重灾区？其管理使用方面到底存在哪些漏洞？又该如何有效地解决？带着这些问题，当年年底，由省院预防处牵头，联合省院反贪局、反渎局，集中开展了涉农资金管理使用环节职务犯罪预防调查，并以此为契机，催生了一场覆盖全省的涉农资金领域预防职务犯罪专项行动。

涉农资金管理多漏洞

管理体制不科学，具体制度有漏洞，监督制约不到位，村级财务不规范。

为了全面掌握涉农资金各方面情况，调查小组集中开展了近两个月的调查。其间，走访了10多个省直涉农部门，深入剖析了10多个典型案件，赴7个地市11个县区，调阅案卷400余卷。并与办案人员、发案单位和主管部门座谈，向村民代表了解情况、问卷调查。调查显示，涉农资金在管理、使用等环节存在着诸多问题，主要表现为以下四类。

一是管理体制不科学。惠农政策政出多门，涉农资金的分配、管理和使用，横向涉及十多个部门，纵向涉及中央到乡镇五个层级，战线长、范围广、环节多，监管易出现缺位。如退耕还林政策的落实，需要林业主管部门采取抽查、回访等方式，加强补贴申报发放工作的监管。但由于基层林业站往往仅有一两个工作人员，却要面对全镇上千家林户、成千上万亩林地，导致其对村干部虚报面积的行为，无法及时发现并予以纠正；而上级林业主管部门验收审核时，因任务繁重、远离落地项目，大多只得“信任”下级书面材料，给犯罪分子提供了可乘之机。由于条条之间、条块之间对项目监管要求、项目质量、验收标准各异。如根据阳光培训、农机补贴资金拨付制度规定，应先由农委对培训人员和农机销售情况进行核实，再由财政部门检查或抽查后，将资金拨付给培训机构和农机生产企业。这种程序设计原是为保障资金安全，实践中却使农委和财政部门在“核实”问题上彼此依赖，致使资金监管出现缺位。

二是具体制度有漏洞。有的制度可操作性不强。如根据规定，粮食补贴资金应由财政部门电话回访或实地抽查后，直接发放到农户的一卡通。实践中，由于人员流动性强，各地财政部门人力、财力又非常有限，规定的回访、抽查制度无法落实到位，财政部门只能根据各地上报的数据发放补贴资金，导致一些粮补资金被冒领。有的制度流程设计存在漏洞。如农机补贴政策刚出台之时，套取补贴案件多发，多为钻工作流程空子。问卷调查显示，80%的受访购机户认为，农机补贴资金容易被套取；70%的认为，容易被套取的原因是农机补贴流程有漏洞。

三是监督制约不到位。权力高度集中，很多涉农资金的申报、批准、实施、资金拨付乃至验收、监管，均由一个部门或系统负责，造成权力高度集中，这给挤占、挪用、贪污涉农资金留下了空间。一些涉农部门重资金分配、轻资金管理，在申报、验收时，就材料看材料，不严格履行程序，不深入实地核查；少数主管部门人员甚至执法犯法、监守自盗。如某县卫生局局长收受多家医院66人贿赂共计90万元，副局长收受18人贿赂计16万余元，在定点医院办理等方面为他人牟取不正当利益，特别是放纵一些医院乱收费、骗取新农合资金等。专门机关监督缺位，绝大多数涉农资金未经同级审计，亦无人大、纪检、检察等介入同步监督。政策公开不彻底，农民获知惠农政策主要依靠电视和乡镇政府、村级组织的口头传达和村务公开栏。有的基层组织受利益诱惑，故意截留政策；有的基层工作人员利用信息优势和农民权益观念淡薄，不公开或者不全面公开资金补贴数据。

四是村级财务不规范。“村财乡管”制度执行不力，乡镇“三资”管理服务中心，力量配备薄弱，对各村财务难以认真审核，有些退变为村级财务的“保管员”。村民理财小组形同虚设，只是在名义上负责审核村财务收支，对实际财务状况不了解，村财务基本上由村书记、村主任和文书操办。会计人员业务能力不高，未受过专门培训，导致账据不符、账账不符、账物不符等情况普遍存在，给资金监管及查处犯罪造成了不良影响。

对策建议得到积极响应

建立涉农基础性数据库， 完善涉农资金管理制度，加强涉农资金监督制约。

针对涉农资金管理使用环节存在的问题，结合查办的典型案件，调查组集体研究，形成了专题预防调查报告，提出了有针对性的预防建议。

一是建立涉农基础性数据库。建议以县级为单位，由政府组织，财政、发改委、农业、林业等部门参与建立。明确数据范围，应当包括：人口、耕地、林地、水利设施、道路、农机、项目及其他情况。明确相关主管部门是相应数据的采集主体，其他部门、乡镇政府、村级组织予以配合，县级财政部门统一汇总。应设计一套科学合理的工作流程。对相关信息的变更情况进行随时登记录入。成立监督小组，以实地核查、比例抽查、随机抽查等方式，监督本地数据库建立情况。对于玩忽职守、滥用职权造成工作失误的，要追究相关责任人、单位领导的责任。

二是完善涉农资金管理制度。要加强涉农政策可行性论证，采取与农民座谈、问卷调查、搜集统计资料等方式，掌握农村农民的实际需求，有针对性地制定惠农支农政策。要制定科学的管理使用制度，在选择政策执行工具时，慎重选择强制性执行工具，如下达任务和指标等；尽量采用激励性措施，如建立绩效评估机制，对执行政策成效突出的人员，可给予一定奖励。要提供充足的政策落实保障，加大对基层政府和涉农部门的支持力度，适当增加县乡涉农部门人员编制，解决政策落实经费。要强化基层政府的作用，县乡政府应加强对落实惠农政策的组织领导，统一协调相关部门的关系，明确相关部门在惠农政策审核、拨付等环节的责任。

三是加强涉农资金监督制约。要加强主管部门和专门机关监督，上级加强对下级的监督检查，财政部门与相关部门完善财政补助资金跟踪检查、追踪问效制度，行政监察部门加强对重点项目的跟踪监督，审计部门建立重大项目跟踪审计制度。要充分发挥农民主体作用，通过电视、网络、村务公开栏、乡村广播站、村民大会等方式，及时宣传惠农政策尤其是资金分配；加强村民自治建设，完善村民代表会议和村民会议，充分发挥村民理财小组作用。要建立健全村级财务管理制度，严格执行会计、财务收支制度，严格落实“村财乡管”制度，推动村级财务公开，采取集中培训、定期培训等措施提高村文书会计业务技能。要发挥社会舆论的监督作用，加大电视、报纸、网络等媒体对惠农政策执行不力及违法现象的披露力度。

今年2月，省检察院将调查报告提交省委、省政府等领导机关后，多位省领导作出批示，充分肯定调查报告质量。对报告所反映的问题，则希望检察机关结合发案原因，加强与资金管理相关部门的协调配合，深入剖析、防患于未然，共同抓好国家强农惠农富农政策落实，共同抓好查办和预防职务犯罪工作措施的落实。对此，省财政厅及时制定《全省涉农资金检查工作方案》，主动部署全省财政及涉农主管部门，集中对2010-2012年各级财政预算安排用于三农的资金情况进行为期三个多月的全面检查。

依托党委部署专项行动

全省三级同时部署，工作内容突出重点，方法步骤紧张有序，配套制度陆续完善。

涉农资金事关农民群众的切身利益，必须管好用好。同时，涉农资金量大、点多、面广、战线长，要想取得预防实效，必须充分发挥党委的统一领导作用和各部门的预防主体作用。省院主动依靠党委领导，积极推动省预防职务犯罪领导小组，部署开展为期一年的全省涉农资金领域预防职务犯罪专项行动。这是安徽第一次围绕涉农资金开展的预防活动，也是第一次以各级预防职务犯罪领导小组为平台开展的专项预防。

一是全省三级同时部署。今年6月，全省涉农资金领域职务犯罪专项预防工作省市县三级电视电话会议召开，省委常委、省纪委书记王宾宜、省政府副省长方春明、省检察院检察长薛江武等省预防职务犯罪领导小组全体成员，以及全省22家涉农资金主管部门的分管领导等在主会场出席会议。各市、县级预防职务犯罪领导小组成员单位，涉农资金主管部门负责人参加分会场会议。会议部署了专项行动方案。对此，多家新闻媒体进行了现场报道，使得专项行动影响力得到有效提升。

二是工作内容突出重点。根据预防调查情况，此次专项行动将围绕三个重点来展开。一是围绕惠农补贴、农村社保、农村义务教育、征地补偿、农民培训、农村环境综合整治、农村基础设施及美好乡村建设等八类重点项目，开展个案预防。二是围绕财政等14个涉农资金主管部门，乡镇政府、基层站所、村两委班子等基层组织以及涉农企业、培训机构、中介组织等三类重点领域，开展系统预防。三是围绕涉农资金的申报、管理、发放、使用等四个重点环节，开展专项预防。

三是方法步骤紧张有序。专项行动按照“属地管理、条块结合、各司其职、共同推进”的原则，共分为动员宣传、自查自纠、监督检查、总结提高四个阶段，从2013年6月开始，至2014年5月结束。在动员宣传阶段，深入宣传中央和我省涉农资金管理方面的有关法规政策，增强党员干部开展专项行动的主动性和自觉性。积极支持新闻媒体和人民群众监督，为专项行动开展营造良好氛围。为加大宣传教育力度，今年10月，我省又集中部署开展了为期一个月的“预防农村职务犯罪百场讲座进乡村”专题活动，对全省所有乡镇、村干部进行全员参与、无一遗漏的警示教育。在自查自纠阶段，重点是认真摸排本地本部门2010-2012年的各类涉农资金和项目，分析涉农资金管理状况、职务犯罪风险点及隐患、廉政风险防控措施等落实情况。省直涉农资金主管部门重点梳理通过本部门下达的涉农资金与项目，从政策和制度制定的科学性方面查找问题及原因。市、县级主管部门重点检查政策和制度执行、工作流程、项目建设、资金使用等情况。在监督检查阶段，严格执行省对市级抽查面不低于30%、省对县级抽查面不低于10%、市对县级的抽查面达到100%，并在每个县（市、区）随机抽查2个乡镇、1-2个涉农资金项目的刚性要求。在总结提高阶段，着力抓好自查、市级抽查和省级抽查反馈意见的整改落实，开展“回头看”和补缺补差工作，并在认真总结专项行动做法经验的基础上，努力推进涉农资金领域预防职务犯罪工作常态化和长效化。

四是配套制度陆续完善。专项行动部署之后，省院及时起草了《关于落实全省涉农资金领域预防职务犯罪专项行动的具体方案》，推动成立了督查工作组，负责对各市、县和各级涉农资金主管部门专项行动情况进行重点督查；成立了联络员队伍，由各级涉农资金主管部门，纪检监察、审计、检察院、法院，各确定一位同志担任联络员，负责与本级领导小组办公室沟通联系，及时收集报送本系统、本部门专项行动情况等；推动建立了联席会议制度，听取专项行动情况汇报，及时掌握各阶段工作进度；建立了信息通报制度，及时发布专项行动信息，推广成功经验；建立了成果转化制度，帮助相关部门认真吸收检察机关预防成果，集中整改落实；建立了提醒监督制度，对落实建议不及时不到位的涉农资金主管部门，及时建议本级领导小组结合专项行动调研督查，通报批评，督促落实整改。按照工作步骤，将各阶段工作细化为30项具体任务，落实到相关单位，明确时间要求；设计了警示教育和法制宣传情况、涉农资金项目自查自纠情况、建章立制情况、各级监察审计法院相关建议情况、专项行动工作情况统计表等统计表格，确保专项行动各项任务落到实处。