地方政府竞争视角下的广西北部湾经济区产业治理

王逸 廖一祯

[摘 要] 良性的区域性地方政府竞争促进地方资源有效利用，提高地方政府管理水平，对区域经济和社会发展起着推动作用，但非理性竞争可能会给地方经济和产业发展带来扭曲政府关系、破坏产业秩序、造成资源浪费、设施重复建设、产业结构趋同等负面影响。文章以广西北部湾经济区为例分析竞争视角下区域产业治理中存在的现实问题与治理策略。

[关键词] 地方政府竞争；区域经济发展；广西北部湾经济区；产业治理

[基金项目] 广西壮族自治区哲学社会科学规划课题，项目编号：SK13LX365结题论文

[作者简介] 王逸，广西财经学院，广西 南宁，530003；廖一祯，广西财经学院助教，硕士研究生，广西 南宁，530003

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1007-7723（2013）06-0060-0003

一、我国区域性地方政府竞争的特点、动机及形式

（一）我国地方政府竞争的特点

地方政府竞争的相关研究，最早来源于经济学家亚当·斯密对国家与国家之间的竞争，后来经过更细一步的调查和研究后他总结出，竞争不仅存在于国家与国家之间，随着经济和社会的发展，地方政府之间的竞争也随着产生并呈现越来越复杂的趋势。美国学者布雷顿也认为，政府竞争行为同时存在于联邦制国家，其中，政府竞争总体上表现为政府与政府之间的竞争、政府内部竞争、政府为外部环境主体间的竞争，比如政府与商业主体或其他社会团体间的竞争，由于政府为了争取市民的满意度，不断在公共服务和基础设施等方面不断完善，以防居民用脚投票产生的后果①。

在我国，地方政府既隶属于中央政府，同时也是区域性政府的主体，区域性地方政府竞争在很大程度上表现为区域性地方政府间的横向竞争。其与纵向地方政府具有行政干预力量而产生扭曲、非公平、非规范博弈有关，但横向关系的地方政府间大多是由于职责相似性（政绩考核）、职能有限性（偏行政职能）、资源有限性、手段的同质化等客观现实使得地方政府竞争白热化，其直接目的是吸引更多可流动要素流入，例如通过加大招商引资，引入技术、人才，增加地方经济收入，为实现辖区内地方的经济实力和政治目标。

同时由于地缘经济、经济要素、可比性压力等因素的影响，我国地方政府之间的竞争压力更多地来自于区域内地方政府间的竞争。

（二）我国区域内地方政府竞争的本质

我国区域性地方政府竞争的本质类似于1956年美国学者蒂伯特教授在他的《一个关于地方公共支出的纯理论》一文中提出的理论模型。该理论模型认为，一个地方的居民会根据当地政府提供的公共服务和生活设施来选择居住地，如果当地政府提供的公共服务和基础生活社会不合意，他们会选择其他地方进行居住和发展经济，此时地方政府为了争取居民必然会提高政府服务能力，不断提高经济和政治等方面的发展水平，从而产生地方政府间的不断竞争②。

在我国，由于中央与地方政府的财政分权制度，地方政府享有的自治权越来越明确，地方政府的主体地位和意识不断提高，从而促使区域内地方政府间的竞争主要集中在区域经济方面，其竞争动机有获取更大的政治利益、获取更多的经济利益、提高个人政绩和地方政府在经济与政治相关的执政形象与区域竞争力等。

这些地方政府之间竞争的本质包括三个层面：（1）通过利用政府公共资源进行公共竞争来完成个人和地方政府的绩效提升。（2）通过“优惠、补贴、驻京办”等额外成本付出形式形成零和博弈甚至是双亏局面；（3）通过“类招商引资”多活动形式而过于重视规模效应、忽视效率效应，属于典型的投入型经济思维。

（三）我国区域性地方政府竞争形式

1.垂直向上向政府获取优先或优惠政策的制度竞争。制度，或称为建制，泛指以规则或运作模式规范个体行动的一种社会结构。制度要求大家共同遵守办事规程或行动准则，从而为完成任务或目标提供保证。制度“提供了人类相互影响的框架和合作与竞争关系”①。区域性地方政府制度竞争主要表现在地方政府制定向外界招商引资的过程中制定的税收优惠、政策补贴或者其他方面的政策倾斜和规制。

2.水平层面向社会实施人才与平台支持的技术竞争。地方政府对于科学技术的生产力地位重视已久、支持力度也大，为了促进地方经济与社会发展，鼓励集聚高端人才、形成人才高地，搭建技术平台、促进项目落地。其中主要表现在，地方政府为了某个产业的发展和壮大，不断加大对该项目技术研究的投资，扩大技术平台或者研究中心的规模，同时引进高素质人才创新技术和管理能力，实现生产力的提高。

3.垂直向下向民众提供公共服务与物品的供给竞争。这里的“民众”是相对政府而言的居民或企业机构；垂直向下视角的竞争，在复合制、特别是普选制国家相当普遍，提供公共服务和物品的供给，这是政府部门的职能和基本要求，供给的规模、质量、效率与公平性反映政府管治的能力，民众是有权提出要求的，在单一制国家受到民权管控的影响，民众表决和选举的影响有限，但不等于没有影响、流动的生产要素也可能会选择用脚投票，因而地方政府在数量和质量供给能力越高对经济和社会发展的吸引力就越强，从而在竞争中处于优势地位。

二、区域性地方政府竞争对产业发展的影响

（一）地方政府竞争对产业发展的促进作用

1.合理竞争有利于行政管治思想解放和制度创新。合理竞争会促进政府行政知识、行政理念、行政能力的再发现，促进政府职能部门解放思想，探索体制、政策与运作相关的创新方向与途径，加快地方市场经济体制建设的步伐和市场化进程，避免制度僵化。

2.合理竞争有利于产业资源的有效配置和利用。区域性地方政府合理的竞争可发挥优势资源的主导作用，同时吸引其他外来资源进行优势互补。通过对资源合理调配和布置，促进地方资源的有效利用，提高资源利用率；合理竞争会加快基础设施建设和生态环境保护，优化地方公共物品供应体制，改善投资环境、人文环境和自然环境；合理竞争会改进政府的效率与廉洁，为资本、技术等可流动生产要素的进入提供了行政支撑。

3.合理竞争有利于促进地方创新要素的合理流动。创新，依赖于创新机制、创新人才、创新要素；创新的根本在于创新思维，也就是对创新要素使用的效率提升，其重心又在于创新机制与创新人才；合理的竞争有利于激活创新要素和创新人才的流动，促进创新机制的变革。地方政府间竞争对人才引进和人才使用效率和效益方面效果相当明显，基本上在全社会形成尊重知识、尊重人才的良好环境。

4.合理竞争有利于促进产业和地方的发展与繁荣。积极的竞争能给产业发展起到推动作用，地方政府在竞争的过程中，时刻想着优化产业环境，提高招商引资的吸引力，同时不断引进高素质人才、引进高新技术、经济创新发展模式等，在这个优化产业环境的过程中相关产业也得到了相应的发展与繁荣。

（二）地方政府竞争对产业发展的阻碍效应

合理的竞争会带来政府间关系融洽、经济繁荣、产业发展、民众幸福；非理性竞争（含不当竞争或过度竞争）可能会给地方经济和产业发展带来扭曲政府关系、破坏产业秩序、造成资源浪费、设施重复建设、产业结构趋同等负面影响。

1.导致政府关系扭曲和地方保护主义。非理性竞争一般表现在不顾全局利益和长远利益、追求自身利益最大化、不顾或损害他人利益，尤其是在招商引资方面，地方政府为了争取项目，不惜贱卖土地，降低标准，在税收优惠、投资资金返还等方面明争暗斗。这些行为扭曲了政府关系、增加经济发展成本、扩大了地方保护，提高了政府间经济合作的难度、阻碍了市场化的进程、不利于区域性投资环境的统一。

2. 影响市场资源配置和使用效率。资源垄断是区域经济发展的动力因素之一，地方政府竞争很大程度上可以改变竞争格局，通过垄断资源限制外来资源的流入，从而使得某类资源使用过度，某些资源不能得到充分利用。经验证明，市场是资源配置和使用效率最有效的一只手，行政垄断只会造成资源低效、无效乃至负效应的配置，并降低政府效率，造成政府在事权与资源支配权关系间的不匹配。

3. 破坏区域合作和协同梯度发展。经济发展的梯度差会影响到资源的集聚与辐射，是经济发展的内生动力之一，过度扩大或强行缩小梯度差，会影响生产要素的流动方向与流动效率。合理的地方政府合作应该是形成产业梯度和产业结构优化，形成合理的产业分工，避免产业的同质化竞争和产能过剩竞争。

4. 导致设施重复建设、产业结构趋同。由于广西北部湾经济区四个城市地理位置相近，区域内各种资源种类、结构趋同，加上广西壮族自治区政府产业发展政策的宏观导向，区域内地方政府竞相发展同类产业，比如，钦州和防城港在港口和物流产业方面的结构趋同，为了产业发展，竞相建设同类产业的工业园，使得基础设施重复建设，阻碍产业经济和社会的发展。

三、地方政府竞争视角下的区域产业治理——以广西北部湾经济区为例

（一）广西北部湾经济区产业治理的意义

“治理”在政治学领域通常指国家治理，即政府运用国家权力（治权）来管理国家和人民，也可指公司管理方式和制度等，产业治理是指从政府运用治权管理产业、使其按原设计思路发展的管理方式和制度。广西北部湾经济区产业治理的意义主要体现在：

第一，有效治理产业发展中的不良竞争，减少不良竞争对产业发展的负效应。通过对区域内地方政府在产业经济上不良竞争的治理，规制不良竞争，减少产业资源浪费或者过度使用，引导竞争向合理的方面发展，减少竞争中的恶性循环状况的发生。

第二，改善区域内地方政府间关系正常化、互信化。广西北部湾经济区内地方政府之间虽然设置了竞争协调机制、成立了合作组织，但由于地方政府为了各自产业经济利益，地方官员为了政绩观，即使在经济区内成立了协调部门，四个地方政府间的恶性竞争还尚未得到有效避免和规制。若进一步对其竞争加强治理，则可促进四个地方政府间的关系的合理化和互信化。

第三，促进产业结构优化、实现资源科学配置。由于地方政府的恶性竞争使得区域内产业发展结构趋同，资源不能得到有效配置和利用，通过出台相应政策、制定相关规章制度，加强监督，提高合作等治理措施，优化产业结构，对促进广西北部湾经济区又好又快发展具有重要的现实意义。

（二）地方政府竞争视角下广西北部湾经济区的产业治理方法

1.加强对“四市”地方政府间竞争的管制。在地方政府基本分权原则即“有放有收、权责对应、统分结合、规范有序”①的总指导和要求下，加强对“四市”地方政府间竞争的管制。具体管制办法包括：一是制定竞争考核体系和指标，通过对四市地方政府竞争力进行考核，根据考核指数进行规制和鼓励；二是改革对地方官员的考核办法和体制，在考核当地经济增长的同时融入社会、文化、教育等方面的效益，引导地方政府官员在发展当地产业经济竞争时做出合理的决策；三是加强对四市地方政府市场竞争秩序的监管，尤其是价格秩序监管。

2. 弱化政策手段、完善市场制度。以市场制度为基础，用非政策手段来规范竞争，避免由当地政府违规出台相关产业发展的税收优惠政策，减少和预防地方政府私自规定产品市场价格或者垄断市场资源等行为，完善市场交易规则，形成完整产品服务交易规则体系，以法律、制度、法规等正式条例规范市场主体间的交易行为。

3.调整产业结构、形成梯度格局。根据区域内地方之间的资源优势进行明确定位、发挥优势产业，明确主导产业合理分工，提高产业专业化程度，鼓励区域内产业将重复建设和产业趋同等同位竞争向有效的合理的梯度发展，提升经济区综合竞争力、逐步走共同发展道路②。

4. 建构地方政府产业合作机制。在经济全球化和产业一体化的大背景下，地方经济主体间的产业发展有着紧密的联系，加上地方经济发展实力不强，生产要素欠缺的条件下，通过构建合作机制，实现双赢或者多赢是当前经济发展的重要渠道之一。

首先，构建广西北部湾地方政府间产业利益分享机制，强调通过建立平等、协调、互利的府际管理对区域内资源进行整合、产业合理分工、谋求共同发展，实现共赢，从而保证合作的持久性；其次，建立新型地方政府间合作的“网络”模式，打破传统的地方自治，包括在府际关系中确定地方政府独立的目标体系，发展模式上相互依赖，采取合作战略实现各自目标；加强北部湾经济区地方政府横向合作的制度建设，制定产业布局原则和产业发展准则、实施招商引资方的无特别差异政策、统一开发利用自然资源、统一整治和保护环境等，打造北部湾经济区地方政府合作共同体①。

5. 完善上级政府财政分权制度。上级政府的财政财政分权制度对地方政府的经济发展具有重要作用，并很大程度上影响地方经济和产业发展的距离。若上级政府对发达地区加上财政投入和大幅度的放权，对偏远欠发达的地区进行财政减弱或者边缘化，就会加大地方经济和社会的发展差距，强的越强，弱的越弱。因此，需要上级政府对市场机制进行必要的干预与补充，保证生产要素的经济促进作用。因此，合理的财政转移制度既帮助竞争性地方政府体系维持其竞争活力，同时维护正当合理的竞争规则。

6.加强政府治理提高地方政府行政能力。加强对地方政府内部的治理，建立政府内部职能的监督制度，改善政府行政改革秩序，通过不断地行政改革，加强政府尤其是区域内地方政府的行政能力，提高地方政府竞争力。重点着力对科层制官僚组织向扁平式结构转化、从集权行政走向分权行政、从政府垄断走向市场参与实行公共物品的民营化、从统治行政转向服务行政、建设政治企业家队伍等几个方面的改革②。

[参考文献]

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