完善农村公共服务供给体系的对策研究*——以山东省A 镇为例

陈艳平

(南京大学政府管理学院 江苏 南京 210046)

公共物品是指消费上具有非竞争性和受益上具有非排他性的物品，如外交、国防、法律、大众电视和路灯等。公共物品可能是一种具体的产品，也可能是一种服务。“公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障和科教文卫等公共事业以及为社会公众生活提供保障和创造条件”。［1］所谓农村公共服务是指由政府、私人、企业或其它机构举办的，为农业经济生产、农村社会发展和农民日常生活提供的各种公共产品和服务的统称，而公共服务供给体系的要素则包括公共服务的供给主体、供给对象、供给方式以及供给内容等。

本文调查选取山东省A 镇农村作为本课题调研的样本，通过对乡镇政府公务员进行访谈调查、查阅乡镇文献的方式了解A 镇农村整体公共服务供给状况和镇中心村及重点村的公共服务状况。选取6 个村落作为重点调查对象，通过观察法和对这几个村落的村长或村委书记进行访谈调查，了解该村的公共服务状况;通过对村民进行访谈调查、问卷调查，了解村里的公共服务状况和村民对公共服务的满意度以及村民对公共服务的期望。文章中所涉及到的数据未专门注明来源者均来自此次实践调查。

一、农民期望改善公共服务项目的诉求分析

进行农民所期望改善的公共服务项目分析，有助于把握农民对公共服务的需求，从而针对性地进行投资和改善。

( 一) 农民对公共服务的满意度的分析

根据对A 镇村民的调查分析，农民对农村各项公共服务现状满意度，如表1 所示。

由表1 可以看出，在农村各项公共服务中，农民对农村各项公共服务提供状况的满意度基本上朝向两个极端。教育、医疗卫生保健和电力设施的供给满意度较高，而农业科技推广和垃圾处理则呈现出高不满意度的倾向。这不仅表明我国农村公共服务供给的整体水平不高，而且也说明了我国农村公共服务供给的结构不合理、不完善。

( 二) 农民期望改善农村公共服务项目的优先级

根据调查数据，绘制图1:最期望改善的农村公共服务项目。(调查时，村民按照优先级选择三项最期望优先改善的农村公共服务项目，所以比重之和大于100%)

表1 A 镇农民对公共服务满意度调查

图1 最期望改善的农村公共服务项目

由图1 可以看出，水利设施、道路设施、垃圾处理和农业科技推广四个方面的公共服务是农民最期望改善的，而改善教育设施、电力设施、医疗卫生设施的优先级比较弱。

通过对表1 和图1 的对比分析，我们可以看出村民对某项公共服务项目的满意度与改善该公共服务项目的优先级一定程度上存在着反比例关系。即农民对一公共服务项目的现状越不满意，越希望优先改善该服务项目。说明在垃圾处理和科技推广项目的投资还远远不能满足农民的需求。

同时，由图1 可以看出，农民最期望改善的两项公共服务项目是水利设施和道路设施，而不是农民满意度最差的垃圾处理和农业科技推广。道路设施和水利设施，农民满意度居中，并且农民期望优先改善，由此可以看出道路设施和水利设施在农村经济社会发展中起着至关重要的作用!

而农村休闲娱乐设施的满意度非常低，却只有很少比例的村民选择优先发展完善农村的休闲娱乐设施，说明农村村民更关心与自己日常生活和农业经济发展密切相关的公共服务项目。

电力设施与村民日常的生产与生活活动也是密切相关，但是村民在发展电力设施上的优先级比较弱，说明农村电力设施的供给相对其它服务项目而言，基本满足了村民的需求。

总之，政府应该根据农村村民对各项公共服务项目的满意度和村民在改善农村公共服务项目上的优先级，调整政府在农村公共服务项目上的财政投资，优先发展村民满意度低而优先级高的公共服务项目。

二、制约农村公共服务发展的因素分析

农村公共服务发展落后的因素是多方面的，而且是长期形成的，不仅在具体实施层面存在不足，在制度层面也存在对制约农村公共服务发展的因素。对制约农村公共服务发展的因素进行分析，有助于更好地把握农村公共服务的现状，了解农村公共服务提供过程中的不足，从而更好地确立新农村公共服务体系的框架，为建立完善的农村公共服务体系建立基础。

( 一) 政府服务理念落后，民本理念贯彻不利

我国长期处于封建社会，造成官本主义思想根深蒂固，政府官员习惯于以自身为中心，以完成上级命令为使命，漠视农民的诉求。在对乡镇政府的公务员进行调查时，公务员认为建设服务型政府只是一种名称上的转换，“服务就是管理，管理就是服务”是受访乡镇公务员的共识，服务的理念、“以民为本”的思想没有得到深入贯彻。政府在履行职能时重管制，轻服务，履行职能的方式依赖于简单、直接的行政方式，而不善于运用经济手段和法律手段。忽视农村村民的需求，只是在“政绩”“考核指标”的驱使下进行公共服务的供给，不可能满足农民对公共服务的需求。

( 二) 供给决策体制不合理，缺少农民利益表达机制

利益表达机制是指广大农民通过合法、正当的途径和方式，把自己的态度、情绪、想法和意见向社会、政府表达出来，以实现和维护自身合理的政治、经济、文化等各方面利益的机制。［2］在决策农村公共服务的供给方向、供给数量时，公共服务的对象农民却没有相应的利益表达机会。政府采用“自上而下”的决策体制，在进行决策时，考虑最多的往往不是农民群众的利益，而是其自身的利益。政府在进行决策时，考虑的因素主要是“考核指标”、“政绩”等。在政绩考核、职位升迁及经济利益的驱动下，农村基层政府及其部门俨然已演变为拥有相对垄断权力和独立利益的行为主体，只顾及部门和个人利益，而很少听取农民的真实意愿，这必然导致农业、农村和农民的实际需求得不到应有的关注，政府提供的公共服务不能切实满足农民的需求。村集体筹资修建公共服务设施，这种公共服务提供方式看似体现了农民的意愿，实际上提供的公共服务项目、数量都由村支部书记或村长决定。决策结果无疑更多地体现村支部书记或村长的意志，村民大众只是在项目决定之后，被迫缴纳费用，这种提供公共服务的决策方式很难体现农民在各项公共服务项目上的需要程度，提供的公共服务也不能满足农民的需求。

( 三) 城乡二元结构体制的制约

农村公共服务状况的落后有其历史原因。建国以来，我国一直实行“以农补工，优先发展城市”的倾斜发展战略，从而形成了城乡差异性的公共服务投入制度，造成了城乡公共服务之间的巨大差距。有相关数据显示，1952—1990 年国家通过税收从农业获取的资金为1527.8 亿元，然而通过农业产品和工业产品的价格“剪刀差”从农业获取的资金为8707 亿元，扣除国家对农业的投入，农业为工业化积累资金10000 亿元。虽然在改革之后，政府对这一非均衡的发展模式进行了一些调整，但并没有从根本上改变其不均衡的性质。在国家重城轻乡的政策背景和以农补工的非均衡发展战略下，农村公共服务的供应受到很大的约束。这主要表现在政府对城乡的投入存在着巨大差异，城市公共产品由国家通过公共财政来提供，农村公共产品主要由自愿或非自愿的自筹资金的方式来解决，财政对农村的投入严重不足。从国家财政支农支出来看(见表2)，20 世纪90 年代后，这一比重一直呈下降趋势。

国家财政对农村投入不足，严重导致了农村无法形成有效的公共服务供给机制，造成农村公共服务产品长期供不应求的现实结果。

表2 国家财政用于农业的支出(单位:亿元)

(四)财政体制不合理，基层政府财权小、事权大

我国实行分税制之后，财权上收，集中于中央，事权下放，层层堆积到基层政府。中央与地方明确划分了财权，但事权模糊不清。农村公共服务方面，本该由上级财政承担的事项，却以移交事权的方式下放给了地方，造成地方政府事权远远超过财权。我国中央政府以接近60%的财政收入支撑着30%的财政支出，而地方政府却以不到50%的财政收入，支撑着70%的财政支出(见表3)。地方政府财政困难，债务负担沉重，提供公共服务的能力因此大大削弱。

( 五) 农村市场机制、规则不完善

农村公共服务的提供不仅要依靠政府的政策支持和财政扶持、村集体和村民自身的努力，还需要根据公共服务内容的特点采用多种提供方式，比如企业提供、政府和企业合作提供等方式，以更好地满足村民多方面的公共服务需求。

由于农户自身知识有限，农村互联网普及不够广泛，农户与市场、技术组织协会的联系欠缺，导致农民在很大程度上被市场体制排除在外，扩大再生产的能力和动力不足，也影响了市场主体的发展、第三部门的发育。而基层政府在农村公共服务中的主导意识，也严重影响了农村公共服务的市场化改革和市场规则的完善。公共服务提供过程中的利益既得者也会反对进行市场化的改革。此外，农村市场标准模糊，加大了市场监管的难度和成本。由于市场机制的不完善，诚信缺失，农户之间很难形成合作组织来提供自身需要的公共服务。

表3 中央与地方财政收入和支出占总财政的比重

三、完善农村公共服务供给体系的对策建议

农村公共服务水平的高低，是衡量一个国家和地区农村经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志，也是全面推进社会主义新农村建设的关键所在。根据我国农村目前公共服务提供能力、提供水平的实际情况，当前和今后一个时期，必须把创新农村公共服务体系作为新农村建设的一个重要目标，努力实现公共基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展、社会保障向农村覆盖、公共财政向农村倾斜、现代城市文明向农村辐射的目标，从公共服务领域打开新农村建设的突破口。

( 一) 突出农村公共服务提供的重点领域，优先发展

根据前文对“农民对农村各项公共服务现状满意度”、“农民期望发展农村公共服务项目的优先级”的调查，可以确定在公共服务提供和发展过程中的重点领域，优先投资发展。

由调查结果看，山东省A 镇应该以农村基础设施服务为投资重点。农村基础设施服务，包括水利设施、道路设施、电力设施等，作为公共服务中的基础性硬件服务类型，与农民的日常生活息息相关，政府对农村基础设施服务进行投资更易被农民所接受和认可，往往能起到事半功倍的效果。从调查结果看，农村基础设施中，水利设施、道路设施都很不完善，村民的满意度都不是很高，认为勉强可以的村民占据受访者的一半左右，而且村民对发展水利设施、道路设施的优先级很高。电力设施的满意度相对较高，但是电力设施与农业生产、农民生活联系密切。因此，应将农村道路设施、水利设施、电力设施等基础公共服务设施的提供和维护纳入各级政府的预算范围之内，改变农村基础公共服务设施的建设、提供主要依靠向农民集资来解决的现状。比如农村灌溉水利网的合理布局与建设、排水设施的修建、村级公路的修建、农村电网的修建和改造应该在政府的主导下进行。

( 二) 统筹城乡公共服务，推进城乡基本公共服务的均等化

长期以来，受城乡二元体制制约，我国城乡公共服务存在很大差异，严重影响了城乡经济社会的协调发展，并成为制约经济社会平稳快速发展的瓶颈。为城乡居民提供均等化的公共产品和服务，是缩小城乡差距，实现社会公平的重要途径。在国家发改委社会司制定的《“十二五”完善基本公共服务体系规划》中，首次将教育、医疗等基本公共服务作为一个体系来统筹考虑。国家发改委社会研究所所长杨宜勇认为，相比以往由各部门分头制定相应规划，此次《“十二五”完善基本公共服务体系规划》有利于政策之间配合协调，对于实现基本公共服务均等化具有重要意义。［3］因此各级政府必须以此为契机，立足社会公平正义的理念，加快实行城乡一体化的公共产品供给制度。在中国现阶段，政府重点是要加大对农业和农村的投资力度，建立城乡统一的劳动就业制度、义务教育体制，加快建立新型农村医疗合作制度，在全国范围内探索符合农村特点的养老保障制度，建立农民工基本公共服务制度等方面进行突破，以真正实现公共服务的城乡一体化。

( 三) 完善公共财政制度，保障农村公共服务的投资

公共财政是农村公共服务提供的重要物质基础。由于我国财政长期实行对工业和城市的倾斜，造成农村公共服务能力的严重不足。因此，要完善农村公共服务体系，必须首先改革和完善公共财政制度，扩大公共财政在农村的覆盖范围，建立可持续的农村基本公共服务财政支持体系。同时，必须健全中央与地方财权与事权相匹配的体制，彻底改变目前基层政府事权远远大于财权的不合理体制，“合理划分中央与地方管理权限，健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制”。根据各级政府承担提供公共物品和公共服务的责任范围，上级政府划拨部分资金给下级政府，确保下级政府有与之责任相适应的财权。此外，必须强化对农村公共服务资金、项目的监督管理，形成统一、规范、透明的财政转移制度，确保农村公共服务领域投入资金的使用效率和效用。

( 四) 健全政府政绩考核体系，纳入公共服务考核制度和问责制度

要确保农村公共服务的供给，必须建立健全政府政绩考核体系，首先是要将基本公共服务考核制度纳入其中，并逐步增加基本公共服务考核指标的权重。长期以来，我国一些地方政府只注重GDP 增长而忽视公共服务的发展问题，其深层次原因就在于现行政府政绩考核制度很难适应公共服务体制建设的需要。因此必须尽快改革现行政府考核制度，把公共服务数量和质量指标纳入政绩考核体系中，并逐步增加其权重。其次是要把群众满意度作为政府政绩考核的重要指标因素。应当针对公共服务的决策、执行、监督等各个环节，建立符合公众公共服务需求的表达机制，将公众满意度纳入干部政绩考核体系，使广大群众的意见和评价成为影响干部政绩和升迁的重要因素，防止和克服形式主义、“形象工程”。

公共服务问责制度是公共服务考核制度的配套制度，两者相辅相成。实行公共服务问责制度，首先是要实现公共服务信息透明化。进一步推进政务公开，发展电子政务，公布政府公共服务的职能及办事程序和办事指南，确保民众对政府公共服务职能履行情况的知情权。其次是要科学建立各级政府的公共服务评价指标体系，尽快将基本公共服务指标细化并纳入统计范围，为实现民众对政府、中央对地方公共服务问责提供客观依据。

表4 是笔者在参照徐家良责任政府评价指标体系基础上修正的政府绩效考核表，纳入了基本公共服务指标和公民对公共服务满意度的指标。

( 五) 建立有效的公共服务决策中的农民参与渠道

我国农村目前的公共服务设施基本上是由各级政府自上而下进行决策供给的，这种决策体制带有强烈的行政指令色彩，忽视了广大农民参与决策权，未能表达农民的需求意愿。而我国农村地区经济发展不平衡，不同地区的公共服务供给现状大相径庭，采取统一的公共服务供给标准，统一提供农村公共服务产品，必然使农民生产生活的实际需要得不到满足，造成农村公共服务产品供给严重不足、供给结构不合理，服务效率低下。因此，必须改革农村公共服务供给决策机制，建立一种自下而上的能够准确反映农民需求的表达机制，鼓励农民参与农村公共产品供给的决策制定与执行，形成农民与政府共同决策的公共服务供给决策体制，是保证农村公共产品有效供给的重要措施。不断推进农村基层民主制度建设，完善农村公共服务投资决策程序，提高农民参与决策的积极性和有效性，充分发挥广大农民在农村公共政策制定中的主体地位，形成以农业、农村和农民需要为出发点的科学有效的农村公共政策决策机制，形成畅通的需求表达机制，保证农村公共服务有效供给。

( 六) 改革公共服务提供方式，实现提供主体和提供方式多元化

建立多中心的农村公共服务供给机制，实现农村公共服务提供主体和提供方式的多元化，是满足农民对农村公共那个服务的多方面需求的重要途径。

表4 政府绩效考核表

我国农村公共服务长期以来依靠政府提供和私人提供两种方式。政府掌握丰富的资源，并且政府供给能够有效地解决公共服务的外部性问题，因此，农村公共服务的供给离不开政府的有效参与。在农村公共服务的供给主体中，政府是最重要的，但不是唯一的。而且由于目前农民利益需求表达机制的不完善，政府对农民公共服务的需求不能详细掌握，人们不能对政府提供公共服务的效率和效果存有过高期望。私人投资受到技术和财力的限制，很难有效地提供公共服务产品。因此，应当追求更加多样化的公共服务提供方式，以满足农村公共服务的需求。

根据“十二五”规划的要求，要逐步引入竞争机制，扩大购买服务，推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。

此外，除政府供给制度、市场供给制度外，将社会组织尤其是第三部门纳入制度选择的范围，并且利用制度间的互补性和协调性，对公共服务产品供给的制度进行组合安排，可以扩大制度选择和搜寻的范围，从而使效率目标的选择具有可靠性。农村合作组织，作为一种社会中介组织，因其“一般是农民自愿参加，内部实行自主管理、自主服务”的，在农村公共服务运行机制中，能够有效地补充政府和市场失灵所带来的公共服务供给方面的不足，为农村公共服务的提供了一种可选择的途径。

建立混合型公共服务供给制度，促进以政府为中心的多中心合作的公共服务产品生产和供应体系是现阶段农村公共服务产品供给的理性的和现实的选择。

［1］中国行政管理学会课题组. 加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告［J］. 中国行政管理，2005，(2) .

［2］唐晓，杨帆. 政治科学基础［M］.北京：世界知识出版社，2007.

［3］基本公共服务跻身“十二五”单项规划［EB/OL］. 中国经营网. http： //www. cb. com. cn/1634427/20101126/169654.html. 2011－11－26.