为民服务全程代理工作的基层实践与启示*——基于浦口区永宁镇的调查

中共浦口区委党校课题组

(中共浦口区委党校 江苏 南京 211800)

为民服务全程代理是指在各级政府设立专职代理人员向辖区内的个人和单位提供各项公共服务。为民服务代理的内容主要是与居民日常生活相关的各种服务，它强调政府服务的主动性与责任性，是对以往政府服务流程的再造与优化。为民服务全程代理有助于拉近政府服务与群众需求之间的距离，为群众提供更加灵活便利、更低成本、更高质量的公共服务，在一定程度上是对传统官僚模式的超越。2001年浙江省玉环县在全国首创全程办事代理制，其后在浙江全省推广，尤其是2008年山东莱西市的为民服务代理制获得第四届“中国地方政府创新奖”后，多省市区县相继借鉴并推行，取得了较好的效果。

浦口区永宁镇在借鉴学习山东等地先进经验的基础上，从2009年3月起，在全镇范围内推广为民服务全程代理制。镇成立为民服务全程代理中心，统筹代理工作全局，各村成立代理点，为群众代办事项，从而形成了“群众动嘴，干部跑腿”、上下联动、密切协作的为民服务新机制。通过三年多的运转，各项制度及运作已趋于成熟，取得了良好的效果，改变了政府在群众中的形象，切实体现了群众的主人翁地位。

一、为民服务全程代理提出的动因

随着社会主义市场经济建设的深入推进，传统的管理模式已难以适应经济社会发展的需要，迫切需要加快行政体制改革，转变政府职能，创新社会管理，提高为民服务的水平。党的十六届六中全会首次提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”的要求，永宁镇政府为解决群众办事难，提升政府公共服务水平，应群众和干部的共同需要而提出“为民服务全程代理”。

(一)群众办事困难，需要构建有效载体

永宁镇是一个农业大镇，面积有108平方公里，人口3.9万，其中农业人口3.2万，占总人口的四分之三以上。农村人口多，群众居住分散，有相当一部分群众的居住地离政府较远，办事不便，老年人、残疾人办事更为不易。村民办事难是较为普遍的现象，广大群众在生产生活中常常会为一些自己不会办或办不了而又急需办的事情发愁。受自身素质、知识水平等条件限制，大多数村民不了解办事程序和有关政策规定，遇到事情不知如何下手，迫切希望能有一个帮助他们解决实际困难的组织和机构。

(二)办事效率不高，需要创新服务模式

由于体制机制问题，许多事项办理需要层层审批，群众把申请递交到镇部门，镇里还要送到区一级并等待一段时间，而审批结果如何，镇里也不敢轻易向群众答复。有时一件小事让群众反复跑多次，往返多个部门，花不少冤枉钱，跑不少冤枉路。部分干部缺乏服务意识，工作懈怠，办事拖沓，没有把群众的事真正当回事，门难进、脸难看、话难听、事难办的情形时有发生。而随着服务型政府的建设，基层政府为民服务的事项相对增多，任务也相对加重，低下的工作效率和繁重的社会管理任务，使镇政府在创新服务模式上的需求更加迫切。

(三)干群关系疏远，需要搭建互动平台

群众对办事程序不清楚，一旦干部办事不及时或答复不准确，往往就会有误解和非议，影响干部在群众中的形象。群众在生产生活中的实际问题和合理诉求得不到及时解决，群众对政府的认可就会大打折扣，不仅影响政绩的提升，还会极大地影响农村的稳定与和谐。面对群众的强烈呼声，基层干部也希望通过自身的努力，为群众服务，得到群众的信任和支持。农村党员干部如何察民情、听民意、解民忧、送民需，迫切需要从人民群众生产生活中最需要和最受益的事情入手，创新服务机制，搭建干群互动的新平台。

二、为民服务全程代理工作的主要做法

永宁镇开展全程代理工作的初衷，概括起来就是：还群众明白，还干部清白，让群众方便，让干群和谐。本着“首问负责、当场办结、全程代办、无偿服务”的构想，2009年3月首先在永宁村、侯冲村等五个村进行了试点。并于2009年6月在全镇推开，形成了镇有“代理中心”、村有“代理点”、组有“联络员”的三级为民服务网络，畅通了为民办事的“绿色通道”。让村民由衷感到：小事不出组，大事不出村，难事不出镇，办事省心、放心。

(一)构建三级网络平台，确定“谁代办”

全镇11个村(居)均设立为民服务代理点，配备专门场所及设施，明确村书记为第一责任人，副书记为具体负责人，挑选优秀年轻党员干部担当代理员，设A、B岗，A岗代理员外出或生病时，由B岗代理员补岗，确保群众办事不跑空腿。每个村民小组设联络员，由村民小组组长兼任，负责受理群众所需办理事宜并解释，对材料进行初审。镇政府成立为民服务全程代理中心，主要负责受理各村(居)为民服务代理点送来的办理事项材料，将办理事项转至相关部门，并对办理情况进行跟踪督查，办理结束后将情况由代理点反馈给村民。相互之间分工明确、衔接有序，形成了1个镇代理中心、11个村(居)代理点、217位组级联络员的全程代理三级网络平台。

(二)再造专人专责流程，明确“如何办”

永宁镇在为民服务全程代理工作中通过不断摸索，改变以往群众上门求人办事的工作方式，以“代理”为核心形成了一套规范的代办流程，责职分明，一目了然，避免了扯皮、推诿现象，大大提高了服务效能。联络员在接到群众的代办申请后，首先要求申请人填写委托代理申请书，初步审核合格后，转送代理点交由专人办理，并明确具体的办结期限。办结后转给申请人，不能办理的书面答复申请人，并做好解释工作。为民服务全程代理工作实施流程如下图：

永宁镇为民服务代理流程包括受理(圆角矩形)、承办(矩形)和答复(椭圆形)，各个环节都有专人负责，切实做到便民、高效。在受理环节，实行首问负责制，按照谁接待、谁负责的原则，首问负责人必须对群众申办事项及时受理，对申请人提交材料的真实性、完整性与是否属于代理服务范围进行界定。对符合代理条件的事项，做到件件有记录、事事有结果，对缺少材料的，补齐后再受理。同时，严格划分A、B岗代理员、具体承办人的职责，不得相互推诿扯皮。在承办过程中，实行承诺办理，对申办人手续齐全，可当场办理的申请事项，代理中心即受即办，当场或当天办结；对需要审批或其它不能当场办结的事项，由受理人向申办人出具承诺书，在承诺时限内办结，不得无故拖延。最后做到及时答复，力求在事项办结后第一时间告知办理情况。

(三)强化培训考核机制，保障“优质办”

为民服务全程代理制实施的最初阶段出现过一些问题，如群众对新事物缺乏信任，代理员工作能力不足等，但大家都认识到这项制度确实能够为民办实事、办好事，决不能因为自身工作不到位，使制度难以发挥作用。针对永宁镇实际情况和出现的问题，镇代理中心以让群众满意为工作目标，一方面搭建代理员培训平台，实施“根基培训”工程，对全镇组长和代理员实行定期全覆盖培训，培训内容不仅包括代理事项、办事程序、政策法规等业务知识，还包括沟通技巧、服务态度等内容，代理员客观上起到了宣传政策法规和拉近干群关系的作用。另一方面为增强村组代理人员的服务意识，调动工作积极性，代理中心建立监督考核与激励机制，设立监督电话和意见箱，充分征求干部群众意见，接受群众监督投诉。严格规范全程代理考评考核机制，将其作为村(居)工作、干部考核的一项重要内容，严格督查考核。对全年工作积极且未出现群众投诉的代理人员给予奖励，对工作不力、服务不好的及时通报整改。目前基本实现零投诉目标。

(四)创新为民服务模式，做到“主动办”

针对残疾人、孤寡老人等不方便出门办事的群体，代理中心请组级联络员定期上门服务，同时开通电话代理和网络代理，群众只需打电话或上网申请，代理员便可上门代办事项。联合村专门购置了一辆“580”(我帮您)为民服务车，对有需要的群众主动上门服务，还帮助村民解决日常生活中的一些困难，实现了“你来说，我来做；我来做，你来评”的初衷，得到了村民的一致好评。

为扩大为民服务全程代理工作的影响力，代理人员走村串户，发放为民服务代理卡，张贴代理服务承诺书，并以“公开信”的方式将代理事项、办事程序、办理时限、监督电话等内容告知村民，努力做到家喻户晓。“群众足不出户，干部服务上门”，永宁镇的代理工作基本实现了为民服务的全覆盖，为群众提供了更加快捷、方便的服务，群众对代理工作认可度显著增强(如图1、图2)。

图1 群众对为民服务全程代理工作的了解程度

图2 群众通过为民服务全程代理办事的频率

三、取得的成效

永宁镇推行为民服务全程代理，体现了党的执政方式在基层的新发展，转变了党员干部的思想观念和工作作风，密切了党群、干群关系，提高了工作效率和服务质量，同时也进一步改善了经济发展环境，促进了经济社会发展。从2009年成立到2012年底，共为群众代理事项43463件，办结42245件，平均每月办理近920件，办结率100%，办成率近95%，通过调查回访，群众满意率达99%以上(如图3)。

图3 群众对为民服务全程代理工作的满意度

(一)提高了办事效率，解决了群众难题

实行全程代理后，群众只进一个门，只找一个人，只跑一趟路，办事内容明确化、办事过程明白化、办事期限明朗化，满意的结果给了群众，麻烦的过程给了干部，凡是群众需要办理的事情，不出村就能办理，让群众真正得到了实惠。按平均每代理一件事项，群众节约办事成本100元计算，三年多来共为群众节约办事成本400余万元，有效降低了村民的家庭支出，切实减轻了村民负担。

为了提高办事效率，代理中心积极与各职能部门协调沟通，简化办事程序，使办事效率大幅提升。老年优待证办理时间从2个月缩减为7天，独生子女证原先需要1个月的办理时间，现在当天即可办结。特别是低保进保工作，在实行全程代理后，由各村代理员调查上报，入户调查率由7.5%上升至100%，没有一个群众举报投诉，实现了100%满意。

(二)改善了服务水平，转变了政府职能

通过全程代理，群众办事实现了三个转变和一个不变，从“不知道怎么办，不知道找谁办，不知道何时办”转变为“不需要问怎么办，不需要问找谁办，不需要问何时办”。群众过去办事往往要托熟人，找关系，跑断腿；如今有全程代理，不请客，不送礼，“群众动嘴，干部跑腿”，基层党员干部的服务意识得到了较好的提升，实现了从“管理者”向“服务者”的转变。一件件实事办下来，不仅赢得了群众的信任，更赢得了群众的心。

(三)转变了工作作风，密切了干群关系

全程代理制的实施，激发了党员干部的工作热情，有效改进了干部作风，强化了干部的责任意识，增强了群众观念、服务意识，干部的好思想、好作风，转化成为民服务的具体行动。群众对干部的态度由“平时不理你，办事来找你，办不好还骂你”，转变为“事前想到你，办事托付你，事后常念你”。群众通过全程代理加深了对政府职能的了解，加强了对党员干部工作的认识，进一步提升了党和政府在群众中的形象。最直接的体现就是上访量下降，干群矛盾减少，许多直接为群众办事的职能部门在群众中的形象大为改观，群众对政府和干部多了一份理解和支持。

四、关于为民服务全程代理工作的思考与启示

(一)以民为本是代理工作的宗旨

党和政府一切工作的出发点和落脚点，就是实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，“群众满不满意”是衡量党和政府工作好坏的根本标准。永宁镇为民服务全程代理工作从群众最关心、最现实、最直接的生产生活问题入手，表面上看是帮助群众解决一些鸡毛蒜皮的小事，但折射出的是党员干部全心全意为人民服务的宗旨。永宁这种创新性的工作模式，建立了政府从“管理者”向“服务者”转变的有效机制，实现了从“民求官”到“官为民”的转变，不仅将被动服务转变为主动服务，松散服务转变为规范服务，同时把实践党的宗旨、坚持群众路线与加强制度建设有机结合起来，真正做到了为民、利民和便民。

(二)流程再造是代理工作的核心

为民服务代理模式的出现，一方面是基层政府为体现政绩的积极尝试，而另一方面则是基于政府的公共职能和自我扩张的本能，为缓解公共服务压力而做出的被动变革。为民服务代理工作的流程再造，对群众而言，是从过去自己反复跑腿、求人办事转变为只进一个门，只找一个人，只跑一趟路；对政府而言，则把“群众—各部门”的办事方式转变为“群众—代理中心—各部门”，从而把群众的事变成政府自己的事。虽然“多此一举”，但通过优化具体的办事流程，改变了以往政府工作人员的不当行为，强化了组织与个人的责任。永宁镇的为民服务全程代理工作，体现了基层政府在优化办事服务流程方面的努力，一方面，政府通过代理服务的方式承担了其应有的公共职能，进而保证了政府对公共事务的管理权。另一方面，代理中心一定程度上具有相对于部门的自主性与独立性，在办事过程中具有较高的灵活性与创造性，可以较好地提高公共服务的效率，通过结构调整实现了管理和服务上质的飞跃。

(三)创新机制是代理工作的关键

从理论上讲，为民服务全程代理制是在原有工作基础上的流程再造与服务优化，能够大幅度地提高办事效率，减少权力寻租空间。但制度的效果往往很大程度上取决于实施的情况，如代理人员能否满足群众的服务需求；随着时间的推移，代理人员是否会产生新的官僚主义作风；过长的信息传递链如何保证代理中心、村组代理员监督考核的有效性等等。面对这些问题，永宁镇从机制创新建设入手，定期的“根基培训”工程保证了代理员素质和能力的有效提升，代理员在选任上都是挑选工作表现优秀、有一定群众工作基础的党员同志来担任。虽然三级网络架构是层级式的，但在监督上实行相互交错监督，并定期、不定期的抽查，同时，将代理员信息、工作职责、相关台帐公开，接受多方面的监督，对不合格的代理员进行撤换。完善的机制建设有效地克服了代理工作中可能存在的问题，保障了代理工作的长效性。

(四)完善配套是代理工作的保障

为确保代理工作的整体协调运转，永宁镇在突出代理工作全程、优质、高效、免费服务特点的同时，不断完善硬件配套，强化责任到位，为代理工作提供组织保证和物质基础。永宁镇将为民服务全程代理工作作为政府管理创新的特色工程来抓，由镇人大、政府一把手领导负责，加强了对代理工作的领导，从而确保其政令畅通。在专门成立为民服务全程代理中心的同时，还建立了现代化的信息技术网络，实行电脑联网办公，既方便了群众委托办事，也加强了中心与部门间的业务联系，简化了办事程序和环节。代理中心办公费用、村组代理人员工资及代理过程中产生的费用均由镇财政承担，财政支持为推行为民服务全程代理提供了重要的物质保障。

永宁镇为民服务全程代理工作取得了较好的成效。但通过调研也发现代理工作存在一些问题，有待于进一步完善，一是要应群众需要扩展代理服务内容，将更多的审批事项纳入代理范围；二是有必要建立区级代理机构，全区开展代理工作。尽管永宁镇的为民服务代理工作还处于探索中，但从三年多的实践来看，代理模式既满足了群众办事的需求，也满足了政府提升公共服务水平的需要，是实实在在给群众带来实惠的制度安排，真真切切地体现了十八大报告中提出的建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的要求，具有重大的实践意义和推广价值。