特大城市保障性住房市场板块化设计*

张远索

(北京联合大学人居研究中心 北京 100191)

自2003年至今，我国城市房地产发展经历了绝对意义上的“黄金十年”。在此期间，多数城市的房价上涨数倍，时至今日，很多中低收入家庭已无力负荷购房之重。政府在调控房价过快上涨的进程中，始终将保障性住房建设作为有力调控手段之一，实践证明，起到了一定的正面效果，不少家庭或租或购特定类型的保障性住房，解决了基本居住需求。但在保障性住房的规划建设、定价分配、准入退出、监督管理等环节仍然存在很多问题，[1]其原因很大程度上是由于保障性住房市场板块化设计不合理。英国政府1919年开始进行房地产市场板块化管理，具体划分为商品房、廉租房、折价房、共享产权房等板块。政府为解决财政负担，提出公共住房购买权利计划。[2]新加坡对于房地产市场板块化的操作也较早，而且很成功。目前在政府主导的保障性住房板块上，具体包括租赁型公共住房、买卖型公共住房，其住房建筑形式随时间推移发生很大变化。[3]我国对保障性住房市场板块化的研究相对滞后，直到1998年房改以后，才真正在实践层面操作。有学者认为应逐步建立和完善二元化市场结构，形成商品市场与住房社会保障的完整体系，[4]政府应建设大量公共住宅，租给中低收入群体。[5]有学者对市场板块边界做了初步研究，邹晓燕等(2010)借鉴了美国、德国等国家界定住房保障对象的经验，提出了界定住房保障范围的改进措施和意见，[6]王维(2010)将城市“夹心层”群体分为“内夹心层”和“外夹心层”两个层次，分别给出判别标准。[7]但是系统研究保障性住房市场板块化问题的文献较为鲜见。考虑到当前我国特大城市房价问题更加严峻，本文选取北京、南京分别作为一线、二线特大城市的典型代表，研究其保障性住房市场板块化问题，旨在为有关部门出台后续政策提供参考。

一、特大城市普通职工家庭购房负担

房价收入比是国际上用来考察一个城市房价是否存在泡沫的常用指标，它从数值上等于房屋出售总价与购房家庭年总收入的比值，直观地体现出家庭购房的负担大小。1991 年我国房价收入比已经超出国际上公认的3-6倍的合理承受范围，达到6.27 倍，[8]近年来房价加速飙涨，城市房价收入比可能更高，尤其是在特大城市，这个指标更有其关注价值。为使研究结论更接近现实，采用情景模拟法测算北京、南京两个城市当前房价收入比情况。

根据相对同等区位意义原则，选取北京市海淀区、南京市建邺区为考察区域，以考察区域内在售普通住宅2013年5月24日在搜房网公开报价及发布的相关信息为依据，整理得表1。

表1 北京海淀区、南京建邺区在售普通住宅相关信息

注：2013年5月24日，北京海淀区在售普通住宅楼盘14个，有3个“价格待定”，未予统计；另较为特殊的楼盘“钓鱼台七号院”(单价：130000元/m2)也予以剔除。

根据北京、南京两城市人力资源和社会保障局截至目前发布的最新数据，2012年北京市职工年平均工资56064元，2011年南京市职工年平均工资45444元。按照往年职工收入年10%的涨幅经验，推算北京、南京两城市职工2013年中收入分别为61670元、54987元。

假设两个城市的普通双职工家庭分别在上述两区购置90m2普通住宅一套，则北京、南京职工家庭的购房收入比分别为：45914×90÷61670÷2=33.5；24930×90÷54987÷2=20.4。意即北京、南京普通双职工家庭如想用全部家庭收入在上述两区购置一套90m2的普通住宅，分别需要33.5年、20.4年，显然远远超过房价收入比指标的合理区间。而且还可以看出，北京普通职工家庭的购房压力大约是南京的1.64倍。这说明当前我国特大城市房价远超合理值，普通家庭购房压力巨大，且这种负担在一线特大城市更甚于二线特大城市。

二、特大城市保障性住房市场板块化现状与问题

1998年我国房改初启，《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中规定“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系……城市80%以上家庭应由政府供应经济适用房”，同时提出，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。此后两三年内福利分房与货币化购房改革交错，市场逐步活跃，新型分梯度的住房消费市场逐渐形成。在此大背景下，北京、南京两个城市的保障性住房体系中都包含有经济适用房、廉租房两个板块。

在后来的发展过程，各城市根据房地产市场发展态势和特定调控理念，规划建设了各种保障性住房。2007年两限房这个概念产生，两限房全称为限房价、限套型普通商品住房，也被称为“两限”商品住房。北京市的两限房在建设的过程中，发展到2008年定位成了一种保障房，其申购条件和申购程序与经济适用房没多大区别，但其准入门槛相对更高。2010年，北京将定向安置房也纳入“保障性住房”板块之中，其用地数量占保障性住房用地总量的比值越来越高，在北京市2013年国有建设用地供应计划中，这一比例高达55.6%。而南京曾将中低价位的商品房作为保障性住房的一种具体类型。[9]另外，南京市于2013年5月初才正式将限价房作为保障性住房市场的一个具体板块，接受市民申购。

2009年的住房和城乡建设部新闻发布会上，住建部副部长齐骥在答记者问时提出“公共租赁房”的概念，对象定位是给中等收入家庭。在实践层面，作为住房供需矛盾最大的城市之一，北京走到了全国前列。2011年6月北京市的多个公租房项目开始向社会公开进行“预租”。2011年10月，北京市建委公布通知，公租房首次向非京籍开放；12月1日，北京公租房细则开始实施，各街道开始接受市民的申请。2012年8月8日公布标准，非京籍可申请石景山区公租房。我国其他城市也陆续跟进，进行了公共租赁房的规划和建设。2013年3月，南京市南京公布2013年度国有建设用地供应计划，明确提出“确保新开工经济适用住房、公共租赁房等保障性住房300万平方米”，4月，《南京市公共租赁住房实施细则》正式出台，自5月1日起实施。其主要内容包括：申请方式与标准、配租标准、家庭申请公共租赁住房的供应管理、单位申请公共租赁住房的供应管理等。从政策定位和发展趋势看，这种住房形态可能成为将来保障性住房市场的主体。

在对上述政策记录的梳理中，北京、南京两个特大城市的保障性住房板块结构现状可表示如下(见图1)：

图1 北京、南京保障房住房市场板块化现状

图1中椭圆圈示的经济适用房、廉租房、限价房、公共租赁房是最传统意义上的保障性住房形式，因其分别满足低收入家庭购买、低收入家庭租赁、中等收入家庭购买、中等收入家庭租赁四种常见的情况。相对而言，北京市在保障性住房规划和建设过程中，走在了包括南京在内的多个城市前面，这与其巨大的市场供需矛盾所带来的调控压力有关。

(1)较大和较重的颗粒在离心力的作用下，逐步被甩到内筒壁，并沿着内筒壁向下流入锥形区域，始终保持旋流状态，沙粒不易堆积，更容易去除。

理论层面上，保障性住房市场板块结构并无大的瑕疵，尤其是四种传统保障性住房形式的构建，理论上以租售并举的形式满足了中、低收入两类家庭的住房需要，堪称完美。北京将定向安置房、南京将中低价商品房作为一种具体类型的保障性住房是否合适，仁者见仁智者见智。笔者认为解决此争端的关键是政府将“保障性住房”定义为广义还是狭义，但不管如何理解，不宜将此作为保障性住房供应市场的主要部分，不能冲淡四种传统的保障性住房形式在整个保障性住房市场中的地位。

现实层面上，存在的问题则相当多。保障性住房的定价机制、建设规模、投放速度、地理区位、建筑质量、公共配套、准入标准、退出机制、资质审核以及对弄虚作假者的惩罚力度等都为民众所诟病。要想短期内系统地解决这些问题，难度非常大，但重新对保障性住房进行板块化设计则很可能成为解决上述问题的最佳突破口。

三、特大城市保障性住房市场板块化重构设想

重新划分特大城市保障性住房市场板块结构，首先要分析现阶段特大城市整个房地产市场发展态势。然后结合市场板块现状研究，通过进行大量社会调查，对民众收入、住房消费习惯与意愿等聚类分析，确定有利于我国保障性住房市场调控和发展的合理的板块个数，即确定市场板块的数量；根据确定市场板块个数过程中的大致定位，设计每类住房产品的区位、质量、配套、价格、年限、交易类型与交易限制等，即确定市场板块内容；在调查保障性住房供需关系的基础上，结合上述确定的市场板块个数，将住房总供给量、总需求量进行相应分割，确定每个子市场板块的容量；借鉴香港等地区先进经验，采用税收倒推法等科学方法，确定上述各板块的受众群体，明确准入标准，即划定我国保障性住房市场板块的边界。在确定板块边界的过程中，需要保障的群体全覆盖，并做到“穷举互斥”，①以体现公平公正。

特大城市的特点之一是社会平均收入高，但房价更高，即房价收入比相对更高，而且如前所述，一线特大城市其房价收入比更高于二线特大城市。根据感性认识，特大城市的另外一个特点是贫富差距大，北京这样的一线特大城市其基尼系数应该也是相对最高的。定性分析也不难得出如此结论：一线城市在生产、服务、金融、创新、流通等全国社会活动中起到引领和辐射等主导功能，其完备的城市基础设施、良好的治安环境、优越的教育养老等软资源都吸引着大公司、富人群体的涌入，这一现象构成了贫富差距的原始基础。更重要的是，人口急剧涌入和迅速膨胀以后，对土地、住房等供应弹性为零或很小的资源竞争加剧，在这个过程中，有原始资本的群体往往可以占得先机，抢占更多住房资源。在包括炒房团在内的社会各个群体的综合博弈下，住房逐渐丧失了其最基本的居住属性，越来越多的房源沦为富人盘剥穷人的工具。二线特大城市也不同程度地体现出上述社会特征，只不过没有一线特大城市来的那般强烈。

在此情形下进行保障性住房市场板块化重构，必须重视三个问题：一是重新审视保障性住房的现有定价机制是否合理。当前各类保障性住房的购买价或租金水平都是根据住房的市场价打一定折扣得来的，而不管市场价有多么虚高。这种脱离普通民众实际收入水平的定价方法不够合理，宜根据不超过民众收入水平一定比例为标准进行定价。二是严格收入监管，确保分配环节不出问题，对弄虚作假者加大惩罚力度。保障性住房资源具备一定的社会救济性，如不能分配给真正的待保群体，则会加剧社会不公。三是对保障性住房受益群体加强动态监管，根据其家庭收入变更情况进行调整。民众收入是变化的，尤其是对于青年人而言，其收入变化可能很大。从这个意义上看，国家提出保障性住房以租赁为主的理念是正确的。既可以应保尽保，又可以避免太多的国有资产流失。

按此定性分析结果，可以将北京、南京等特大城市的保障性住房分为两个板块：租赁型保障房、购买型保障房。租赁型保障房板块由现有的廉租房、公共租赁房合并而成，购买型保障房由经济适用房、限价房合并而成。市场比例上，租赁型保障房占绝对主体，购买型保障房逐渐退出。租赁型保障房统一管理思路，按照房源区位、质量、配套等综合条件定价后，由政府财政根据承租人家庭收入比例档次进行相应级别的租房补贴。越是一线城市，越宜尽快、尽全地进行上述保障性住房市场板块设计(见图2)。

图2 特大城市保障性住房市场板块化重构

四、结论与展望

特大城市房价高企，贫富差距日益加剧，对中低收入者而言，现阶段实现购房梦想已经不太可能。作为房价调控手段之一的保障性住房规划与建设，已经受到并将持续受到政府的关注。北京、南京等房地产市场发展现状和政府调控思路明显地体现出上述特点，而作为一线特大城市的北京，其住房压力较二线特大城市南京更大，其某些具体类型的保障性住房规划和建设也稍早于南京。两个城市的保障性住房建设和市场投放虽然在调控房价方面起到了一定的正面作用，但效果远不及预期，其建设、分配、管理等各个环节也体现出诸多问题。有必要对保障性住房市场板块进行重构。结合当前特大城市发展现状，将传统意义上的廉租房、经济适用房、限价房、公共租赁房等四个子板块合并为租赁型保障房、购买型保障房两个子板块。

上述板块的重构主要是基于定性分析，在数据支持、市场主体意愿等方面分析还不足，这可以作为后续深入研究的方向之一。另外，本文仅对房地产市场供需矛盾最为突出的特大城市进行分析并就其保障性住房市场板块进行重新设计，很可能不适宜中小城市套用，将不同类型城市的保障性住房板块进行系统性规划，也将是后续相关研究的一个待解难题。

注释：

①“穷举”与“互斥”是统计分组必须遵循的原则。“穷举”是指总体中的任何一个单位都有可能被归入某一组，“互斥”是指任何一个单位只能归属于一个组，而不能同时归属于两个或两个以上的组。

参考文献：

[1]陈酉宜.我国保障性住房政策实施过程中存在的问题及对策[J].经济纵横，2010，(11).

[2]张振勇，郭松海.国内外住房保障理论与政策述评及对我国的启示[J].山东经济，2010，(1).

[3]Aline K. Wong, Stephen H. K. Yeh. Housing a nation:25 years of public housing in Singapore[M]. Singapore: Housing Development Board Press，1985.

[4]刘维新.中国需要建立什么样的房地产体系[J].城市开发，2011，(4).

[5]李培.中国住房制度改革的政策评析[J]公共管理学报，2008，(3).

[6]邹晓燕，叶剑平，李子松.住房保障范围划定问题分析及改进意见[J].城市发展研究，2010，(9).

[7]王维.我国城市“夹心层”群体住房问题研究[D].东北财经大学，2010.

[8]张道航.房地产业“保民生”路在何方[J].中共南京市委党校学报，2010，(3).

[9]孙海春，蒋伶.南京保障性住房体系研究[A].中国城市规划学会.转型与重构——2011中国城市规划年会论文集[C].南京：东南大学电子音像出版社，2011.