一个统筹的考虑：走出老旧小区“停车难”之困境

□ 李嘉宁

（上海市浦东新区人民政府办公室， 上海 浦东 200135）

随着我国经济社会的迅猛发展， 汽车产业的爆发式增长尤其是机动车普及率提升的速度和程度远远超出了绝大多数人的预期，于是，停车难问题让城市隐隐作痛起来， 特别是对国内汽车保有量高的一些特大型城市来说，已经到了难以承受的程度。据公安部交管局数据显示，[1]截止2012年，我国汽车保有量超200万量的城市有北京、成都、天津、深圳、上海共五个城市。在面对停车难的困扰方面， 这些城市无一例外。 大量的民众、 官员、 学者对破解停车难问题给予了高度关注。2012年8月25日百度搜索引擎以停车难为关键词的中文搜索结果为6,050,000条；中国学术期刊网数据显示，近五年内， 各类学术期刊刊载的关于停车难的专业研究文献约有1100篇。笔者在基层调研时发现，特大型城市中心城区一些在数年前建成的老旧小区越来越受到停车难问题的困扰。 社会各界对这个问题的广泛关注特别是基层百姓对破解停车难困境的热烈期盼自然地成为了我们探讨的焦点。

一、老旧小区停车难的表象特征

老旧小区停车难的表现形式可概括成三个词：“缺”、“乱”、“囧”。

（一）缺——停车位总量不足

目前，上海的汽车保有量已突破250万辆，如果加上上海车主上外地牌照， 这个数字超过了300万辆。预计到2015年底，上海机动车保有量将达360万辆。与此形成鲜明对照的是， 在上海市备案登记的公共停车场（库）经营总泊位数仅36.8万个、道路停车泊位约3.2万个。中心城区停车位满足率总体仅为68%。其中，居住区63%、非居住区76%。据上海市公安局“第四次综合交通调查”显示，[2]有15%至20%的五年内新建居住小区已经存在停车需求超出配建停车泊位的情况。 与汽车数量的急速增加相比， 城市停车位的数量增长缓慢（二者增速比大约在5:1）。2006年， 上海市制定的停车泊位配建标准已难以适应当前的需求。按照国际惯例，在城区， 平均每辆机动车应该配备1.1——1.3个泊车位。以此为标准，如果保持现有机动车增长速度和配建停车设施比例不变， 预计到2015年停车设施的供应缺口将达到40至65万个。

（二）乱——老旧小区停车管理混乱

首先，从物业从业人员角度看，停车管理是小区物业从业人员工作的主要内容之一。近年来，小区车辆的不断增加给小区车辆管理工作带来了很大的挑战。与交警、城管不同的是，小区物业对进入小区的车辆违章停放既没有执法权，也没有处罚权；最关键的是从目前老旧小区物业从业人员现状来看， 其人员组成多为社会就业困难群体，年龄偏大，学历偏低，收入较少，种种原因造成老旧小区停车管理主体的能力与日益增多的车辆带来的繁重管理任务之间产生了明显的矛盾。其次，业主委员会执行力不够，协调能力欠缺。小区进行停车改造、 实行停车收费管理等都是为了更好地维护全体业主的合法权益， 但由于没有建立起有效的利益引导机制， 使得小区内有车业主与无车业主之间难以形成统一意见，业主委员会消极参与停车管理，造成所有者需求与所有者代表管理缺位的明显矛盾。第三，物业服务企业停车收费不规范。 有的物业公司没有严格执行文件规定的收费标准； 有的物业公司把小区地下人防工程车位与开发商产权车位混为一谈， 擅自制定收费标准；有的物业企业以难以收齐物业费为由，自行决定将小区内停车位对外经营并侵占停车位收入；有的物业企业不按物价部门规定的停车收费标准执行。种种原因造成了业主与物业公司的对立情绪甚至引发了矛盾纠纷和冲突。

（三)囧——既有资源得不到统筹，有车位的地方无车停，没有车位的地方乱停成患

一方面，从小区内部看，一些房地产开发企业片面追求企业利益最大化，采取“待价而沽，只租不售”的做法，导致开发商产权车库（位）售价偏高，特别是地下车库（位）的售价有的在数万以上，高的甚至数十万，出售率较低，因而出现了车位与车辆不协调的局面。一些业主因苦于承担高昂的车位租借费用， 车辆只能在小区周边道路违规停放，而小区内部车位闲置。另一方面，从小区外部看，“潮汐停车”现象明显。正如潍坊街道负责人所说：“就静态来说， 老旧小区的停车困难未必如大家认为的那么难。上午9点钟以后，大部分车都去了工作单位，小区内好多车位还空空荡荡的。这个时候，老旧小区停车很方便。关键是晚上，下班的人和车回流到小区。而这时反观小区周边的商务楼、各企事业单位的停车场却是空空荡荡了。所以，上海老旧小区的停车难是动态的难。 ” 互联网上有网友形象地把这个现象比喻为潮汐：清晨，车辆从各自的小区出发，如潮水般涌向商场、办公楼等；黄昏后，车辆犹如潮水涌向居住小区或者餐饮场所；到了夜晚，车辆犹如潮水般退回到各自的停车位，可以说，这一波潮水涌到哪里，哪里就难以平静。

二、老旧小区停车难潜在的不利因素

老旧小区停车难，不仅难在表象上，而且存在许多不利因素。按照受影响主体由小到大的顺序，至少包括以下三个方面。

(一）对百姓生活的影响

首先，停车难问题影响了百姓生活质量的提高，进而可能会影响到全民福祉。 随着人民生活水平的日益提升，成为有车一族，享受私家车带给生活的便捷与舒适，是越来越多人的现实需求。然而，“一车易得，车位难求” 的现象使很多百姓感到汽车带给人的除了便捷和舒适外，还有随之而来的停车难之苦。因而很多人不得不因此而放弃或暂时搁置了对汽车的需求， 生活质量的改善受到了制约。 其次， 停车难问题严重分散了百姓的精力，进而影响到工作效率。停车难问题带来的“抢位大战”每天都在各个小区反复上演。若是下班回来晚了就要面临车辆无处可停的尴尬， 在外上班不安心、办事不放心，如果因回来晚了停在路边、道旁等非规范停车点则晚上睡觉不静心， 需早早起床赶在交警“贴条”前将车移走……停车难已成为很多百姓每天都要牵扯精力的一件烦心事，久而久之会影响工作、事业甚至身心健康。第三，有时停车难问题带来的“隐痛”会突然被放大，变成切肤之痛、终身之痛。2011年3月9日、10日， 上海市两小区接连发生小区内倒车撞人致死事故：一起在闵行龙柏四村，一起在浦东昌五小区。两个事发小区都是老式小区， 车辆挤占了原本就不宽裕的小区道路，停车矛盾都很突出。宝山区的康泰新城小区也曾历经两次刻骨铭心的教训：一次是业主家中起火，另一次是业主夜间突发心脏病， 消防车和救护车先后被挡在小区外，因为乱停车挤占了小区的“生命通道”，最终造成了难以挽回的后果。

（二）对政府的影响

我国政府作为社会管理者， 具有接近无限责任的特点，加之在老旧小区停车难问题上，政府确实负有当年规划前瞻性欠缺、有关管理规章和制度缺失、间接干预和引导不够等或多或少的责任， 因而百姓往往会把“停车难”的怨恨情绪转化到对政府社会治理能力的不满上。 这种不满情绪的长期存在很容易与其他突发公共事件、政府失当行为等联系在一起，给政府工作、政府形象带来难以估量的消极影响。

（三）对经济社会发展的影响

首先， 停车难问题直接限制了百姓对汽车的需求欲望，进而导致汽车产业的发展受到制约。其次，为了缓解停车难问题，被迫削减绿化带，挤占道路，损害了市容市貌，影响了公共环境。第三，停车难问题衍生出了一系列不良的社会现象，例如：贿赂保安、邻里争斗、恃强霸占、私装地锁抢夺车位、扎胎划门等针对汽车的损害公私财物行为以及业主与保安、业委会、物业公司之间无休止的纠纷和矛盾等等，对社会精神文明建设、和谐社会目标的实现都构成了不容忽视的潜在威胁。

三、目前关于停车难的破解办法及其局限性

正如前文所述， 国内外发达城市及国内城市已经在破解停车难方面采取了大量措施， 但真正走出停车难困境的案例却比较少见。目前常见的做法有三种：一是加大车位供应量（绝对数量的增加）；二是对需求进行调控；三是通过优化管理，提高车位利用率。但由于缺少统筹的考虑，各类方法都不可避免地存在局限性。

（一）增加车位的绝对数量

1.通过调整，优化小区内部的道路、绿地，增加车位。（1）适当加宽小区道路后允许单边停车；（2）放低沿街石高度，车子斜向停放，增加停放数量；（3）将边角绿地改建为停车位；（4）绿化面积较大的小区，可直接将部分绿地改为停车位；（5）优化绿化结构，建设透绿停车位：提倡小区内种植高杆树木，树下土地铺上带孔地砖用于停车，将耐压类草种于地砖孔中，不耐压花草种植于墙角或起伏不平的地面上， 使绿化与停车有机结合。 在增加车位的同时， 确保小区绿化率达到法定比例。存在的局限性分析：此类措施相对简单、易操作，但改善的空间比较有限，且须特别注意以下几点：调整后的绿化率必须符合法律规定； 调整方案需经业主大会同意；方案需考虑对无车业主的补偿机制（绿化减少对无车业主来说可能是利益的损害, 可按谁用谁补偿原则），切不能因为照顾部分群体的利益而损害了另外一部分群体的利益，否则，会引发新的矛盾和纠纷。

2.小区周围路边停车。在小区周边马路上划出停车位，夜间对业主免费停车，白天收费停车。存在的局限性分析：对于较窄的马路，若白天停车影响交通，则需规定仅限晚9点至第二天早7点可以停车，7点后必须开走，否则由交通管理部门拖走。因此，管理部门需采取相应的管理手段，否则，会影响交通、引发新的社会矛盾，负面效果亦很明显。

3.兴建停车场（库），“上天入地”拓空间。在公共绿地下面、 闲置土地上或在旧城改造时同步考虑停车位项目， 并且鼓励建造土地节约型的立体停车库和多层停车库。 存在的局限性分析： 政府投资兴建项目有计划、财力安排，社会投资项目因立体停车库投资高、收益少，从目前看来还比较少见。因此，需要政府制定政策给予引导、鼓励和扶持，如给予税收优惠、贴息贷款或其他政策鼓励。 关于在现有公共绿地下面建造停车库，则会受到地下管线走向、周边地下轨道交通距离等相关条件的限制，较难实施。

（二）对需求的调控（引导百姓降低对车位的需求）

1.完善公共交通设施，鼓励“绿色出行”。（1）增设小型巴士（类似区域环线类）——与地铁等高频地点对接，方便市民出行；（2）优化区域公交网络布局，方便群众出行，减少对私车的依赖；（3）鼓励“绿色出行”。如杭州的经验：对老旧小区发放免费自行车，并在相关地铁站等开辟自行车停放点， 小区居民可凭身份证件领取免费自行车。存在的局限性分析：如何提供优良的公共服务，这是对管理水平的考验。需要交通及规划等主管部门深入基层、充分调研，合理制定方案并落实到位，要有时间节点，要落实责任，因为此类举措只能间接发挥作用。 公交车便利程度的提高并不能直接抑制人们对私家车的需求欲望， 如今上海每月9000多个车牌拍卖额度便见一斑。

2.购车自备车位。日本法律规定，个人或单位在买车时都必须出具拥有固定车位的证明。 固定车位可以是自有的亦可是长期租借的， 且须离单位或住所500-2000米之内。存在的局限性分析：这项措施关乎对汽车产业的冲击，关乎整个城市乃至国家的宏观政策。不是中低层级政府能够决定的事项。

3.小区业委会自行运用经济手段调节。小区内部资源（道路、绿化等）属于全体业主共有，业委会代表全体业主行使权力。 完全可以对多占用公共资源的业主收取高额的费用， 效果类似房产税。 如对于多车位车主，第二个车位收取高价。同时建立补偿机制，对不占用、少占用公共资源的业主给予适当的补偿。存在的局限性分析：此类措施涉及业主自治事宜，须业委会充分发挥协调的作用，充分考虑多方利益的平衡。根据目前老旧小区业委会的管理水平，尚难以发挥很好的效用；需要政府加强引导，不断提高业委会的自治水平。

4.提高车位的收费标准。增加停车成本，通过让车主“停不起”来降低对车位的需求。存在的局限性分析：从增加成本角度能适当抑制购车欲望， 但采用此项措施需谨慎。北京2011年的停车调价便是很好的警示（调价后，如果在CBD上班，每天从早到晚10小时，若把车停在路边合法停车位内，工作日工作8小时每天停车费为145元，每月上班22天，每月停车费为3190元。如果把车停到地库里面，应该按照每小时6元来收费，不算加班也将近1000元）。于是，逃费、收费员挨打、山寨停车场……一系列负面事件接踵而至， 让北京市停车费上涨政策面临质疑。停车费上涨涉及公共利益，需要双方进行各种形式的沟通、协调，并且为了公共利益互相妥协。现在，停车费上涨出现了负面影响，将本应该在政策出台前出现的摩擦和碰撞变成了政策本身的负面效应。所以，不能简单地为了解决停车问题而让百姓停不起车。要采取此项措施，需事前进行充分的论证和公开听证。

（三）通过科学管理，提高现有车位资源的利用效率

1.错时停车。以浦东南路电信公司与嘉德公寓的合作为例， 嘉德公寓物业管理处与小区附近中国电信股份有限公司上海研究院合作推出错时、错位停车：白天，小区业主开车上班，电信研究院的员工可以把车停到小区来；晚上，电信研究院下班，小区业主可以把车停到电信研究院去。2008年至今， 这一措施已实行了5年多，在一定程度上缓解了双方的停车难问题。存在的局限性分析：协调难度、管理难度大。有商务楼方面的因素，也有居民方面的因素。有些商务楼怕麻烦不愿共享车位；有些商务楼车位够用，不需要与小区共享；有些居民认为商务楼的收费太贵，不愿停到商务楼区；有些居民不够自觉和诚信，不按规定办事。晚上停进商务楼， 早上没按约定开走， 影响了商务楼员工的正常停车。由此导致了错时停车的方式未能得到广泛推广。

2.鼓励有条件的机关、企事业单位将内部停车设施在非工作时间向居住区居民提供经营性停车服务。存在的局限性分析：鉴于与社区紧邻的机关、企事业单位数量有限，该举措能拓展的空间亦有限。另外，由于机关与企事业单位很可能不愿意承担由这些为数不多的收益而带来的管理成本, 该途径还需街道与有关主管部门积极引导和协调。

3.鼓励构建区域性停车引导系统、停车管理智能信息系统等。运用现代科技和信息技术手段，优化现有车位管理方式，提高效率。存在的局限性分析：构建此类系统，一方面需要海量基础数据信息；另一方面需要实时维护，否则其准确性即受影响，其实用价值就会大打折扣。因此，需要政府主管部门牵头，亦可以鼓励社会力量参与。

四、破解老旧小区停车难的统筹思路

（一）以法规、政策为统领，综合治理停车难问题

从现有相对成熟的经验看， 破解停车难问题是个一揽子工程，必须做到有法可依，有章可循。日本为了解决停车难的困扰，先后制定了5-6部法律文件，规范停车难的综合治理。目前，我国关于停车场库的管理依据是1988年公安部、建设部联合颁布的《停车场建设和管理暂行规定》及《停车场设计规则（试行）》。 20多年过后， 我国的经济社会和城市发生了巨大变化， 这两部法规对于今天的停车状况而言显然是滞后的。 虽然上海市2005年出台了《上海市停车场（库）管理办法》，但作为市政府规章，它更倾向于指导性、原则性规定。比如第5条 “本市鼓励多元化投资建设公共停车场（库），鼓励专用停车场（库）向社会开放，推广应用智能化、信息化手段管理公共停车场（库）和道路停车场”。这些原则性规定需要基层政府出台具体的细化措施才能落到实处。

（二）要建立科学的利益平衡机制，调动各方力量面对“停车难”问题

从主体上看， 破解停车难问题需要多方主体共同参与，政府、街道、居委会、业委会、物业公司乃至每位市民都有责任，是一项需要齐心协力、相互配合的系统性工作。理想的状态应该是政府主导，社会力量介入，充分发挥基层尤其是发挥业委会的自治功能。 政府主导是职责所在，无可推却，但对于居委会、业委会、物业公司而言有一定的难度。 笔者认为， 比较容易操作的方式是评比奖励法：由街道设立一笔专项资金，用于对在缓解小区停车难问题上表现突出的居委会、 业委会或物业公司给予奖励， 包括对集体和对先进个人的奖励。另外，在鼓励社会力量兴建停车场库方面，同样需要利益平衡机制。如前所述，通过成本效益分析，社会力量目前普遍对兴建停车场库不感兴趣， 这就需要政府通过税收优惠、免息贴息贷款等措施，调动其兴建停车场库的积极性。

（三）多措并举，实现对停车难问题的标本兼治

从具体的方法、手段上看，破解停车难问题需要广开思路，规划、建设、管理、规范、科技等多措并举。规划是龙头，是研究控制性、合理性的规程；建设是主题，是实施规划、设想的过程；管理是灵魂，是保障项目有效运行的过程；规范是制度化的保障；科技是高超手段的提供。只有多方措施互相协调、配合，才能事半功倍，才能实现最终目标。

（四）即期、中期、远期计划相结合，个性化问题要个性化处理

破解停车难问题不能一蹴而就——小区停车难是诸多问题经过多年积累才会显现出的“慢性病”，“慢性病”的治疗康复是需要较长周期的，切不可操之过急，当然也不能消极应对。破解这个难题需要做好即期、中期、远期计划的衔接、统筹，由近及远，由浅及深，先易后难，把握好破解难题的节奏。停车难问题是个世界性难题，全世界人口密集、经济发达的都市都面临着不同程度的停车难问题的困扰，但每个城市甚至每个街道、每个小区都有不同的实际情况，因此，在考虑破解某一具体区域停车难问题时， 关键是分析本区域的资源和存在的各种客观局限性， 具体问题具体分析， 因地制宜，做到个性化问题个性化处理。

[1]深圳商报[R].2012—07—25.

[2]邹申.关于上海中心城区“停车难”问题的思考和建议[J].上海公安高等专科学校学报，2012，(06).