地方政府创新的发生机制

■杨 敏

20年，时间不算太长，也不算太短。20年里，改变的东西太多，不变的东西则少之又少。

1993年9月，经济学家马洪写了一本《什么是社会主义市场经济》的书，这本书在政界的流行，不逊于《潇洒走一回》和《涛声依旧》在坊间的传唱热度。

市场体系的发育以及市场秩序的扩展，构成了中国近20年来社会变迁的核心，它也成为上世纪90年代之后，地方政府创新涌动的逻辑起点。地方政府创新的发生机制，就在两对张力明显的矛盾中自然形成。

那么，地方政府创新是怎么发生的？

在市场化的进程中获得了经济民主权利的社会公众，必然希望通过参与公共选择过程来保障自己的切身利益；而另一方面，地方高度集中的权力结构,却难以有效容纳社会公众日益增长的政治参与要求。

同时，在日趋激烈的区域发展竞争中，地方政府如果不能主动调整角色定位，就很难在优化发展环境上形成优势，这就倒逼着政府以更少的管制和更好的服务，去获得经济增长绩效的最大化。

市场经济是个好东西。这20年，政治改革、行政改革抑或公共服务，无不在这双“无形的手”推动下一幕幕上演。

尽管宏观背景相同，但不同的制度空间却决定了三类改革的不同走向。

90年代后期，选举改革迎来黄金年代，从四川的步云直选、南城乡直选，到重庆坪坝选举改革，以及云南红河直选，都在创新版图中占有突出地位。

但是与之俱来的合法性质疑，以及狭小的制度空间，迫使直接选举改革退守间接选举，从社会民主转向党内民主。2004年之后，选举改革，包括公推公选，都已如雪泥鸿爪，湮没无闻。

与选举民主相比，对话式的参与民主更容易获得突破。因为选举直接涉及到权力问题，与官员的自身利益密切相关。而对话式的参与民主是在权力格局基本不变的前提下，扩展公众的参与渠道，因而相比于选举民主，参与式民主更容易获得改革共识。

这也是浙江温岭民主恳谈、上海闵行参与式预算，以及杭州开放式决策更加具有生命力的原因所在。

相对于政治改革的敏感性来说，行政改革是在既定政治框架下政府的自我调整，而不会涉及权力的产生和运行，因此，也更容易获得中央和地方政府的推动。

行政改革要适应市场经济发展，所以，我们看到了行政审批制度改革、公用事业市场化改革、看到了公共部门绩效评估、政府工作流程再造；行政改革要回应民众需求，所以我们看到以透明型政府、服务型政府和责任型政府为导向的系列创新。

邯郸公布市长权力清单、成安县委权力公开运行、顺德大部制改革等，都是这一时代的产物。

然而，相较于政治改革和行政改革，公共服务领域则是近5年来最为集中的创新靶点。原因在于，其制度空间最大，改革成本最小，政治风险最低。公共服务的均等化改革，正成为当下最热的改革议题。

20年，岁月倥偬。政治改革、行政改革、公共服务改革，这三者尽管“脚力”不同，但都将深刻影响中国改革的整体进程。