越城区农村集体经济审计的现状及对策

丁 萍

(越城区审计局，浙江 绍兴312000)

农村集体经济审计是指农村集体经济组织及其所属单位的资产、财务收支等财务状况的真实、合法和效益进行审计监督.农村财务状况历来就是广大农民群众关注的热点，直接关系到农民的切身利益，关系到干群关系的好坏，关系到农村社会的稳定和发展.因此，笔者从越城区农村集体经济审计的特点、存在的不足和原因及对策等方面作些探讨.

1 越城区农村集体经济审计的特点

越城区农村集体经济审计工作得到了区委、区政府的高度重视，农村审计工作对农村社会和村级集体经济发展发挥了重要的监督和服务职能，在审计制度建设、机构设置、队伍建设、审计内容和审计结果运用等各方面，初步形成了具有越城区特色的农村审计模式，主要情况如下.

1.1 农村集体经济审计的制度建设得到加强

在农村集体经济审计的制度建设上，越城区政府颁布了《越城区农村集体经济审计暂行办法》，对农村集体经济审计的组织管理、审计机构和审计人员、审计内容和审计职权、审计程序、被审计单位和审计人员的法律责任等作出了明确规定.各镇街根据该暂行办法，结合当地的实际情况，相应制订了《乡镇(街道)农村集体经济审计工作指导意见》《村级财务审计操作规则》《村干部经济责任审计制度》等规定，为审计工作具体实施提供了规范的操作指南.

1.2 农村集体经济审计的组织结构逐步完善

越城区农村集体经济审计的组织结构分为三个层次：一是越城区的农业行政主管部门,即区农林水利局,是全区农村集体经济审计的主管部门，负责越城区范围内的农村审计工作.二是成立越城区农村集体经济审计指导站，挂靠在区审计局，并接受区审计局的业务领导和管理.三是各镇街建立相应的农村集体经济审计机构(审计所或审计科室)，配备审计人员，按照轮审制度的要求，确定审计对象，按规定开展农村集体经济审计的具体业务.

1.3 农村集体经济审计的业务内容不断拓展

根据《越城区农村集体经济审计暂行办法》规定，各镇街结合当地农村的实际情况，不断拓展农村集体经济审计的业务内容，主要有以下三个方面：

一是村级财务收支审计和村干部经济责任审计.主要是根据“三年一轮审，一次审三年”的要求，对农村集体经济组织及所属单位的经济活动(包括财务收支和资产、资金及资源等)和村干部履责情况进行审计监督，对村级资产的管理、财务收支的规范起到了积极的促进作用.

二是农村基本建设项目审计.越城区委、区政府于2008年1月出台了《越城区农村基本建设项目审计办法》，对越城区农村集体经济组织以集体资金、公共资金、借贷资金等为主要来源的基本建设项目审计作出了规定，明确农村基本建设项目竣工必须经越城区农村集体经济审计指导站审计，分别采用报送审计和自行审计两种方式；对建设项目投资总额(工程造价)在100万元以上的项目，要求报送到越城区农村集体经济审计指导站进行审计，最终的审计报告由越城区农村集体经济审计指导站出具，并由指导站对其审计结果的真实性、合法性负责；对建设项目投资总额(工程造价)在100万元以下的项目，由相应的镇街和村自行组织社会中介机构进行审计，审计结果报越城区农村集体经济审计指导站备案.

三是涉农资金等专项审计.对涉农生产资金及相关补贴、新农村建设资金、土地征用和拆迁补偿等资金进行专项审计，对个别财务管理混乱，群众因土地征用、拆迁补偿等村级集体财务问题多次上访，干群关系紧张、矛盾激化的村，或者是领导和群众高度关注的专项资金，由区政府交办区审计局进行专项审计.

1.4 农村集体经济审计的队伍建设得到重视

越城区委、区政府历来重视农村集体经济审计的队伍建设，区里成立越城区农村集体经济审计指导站，指导站具体指导和组织全区的农村集体经济审计工作；各镇街也十分重视农村集体经济审计的队伍建设，所有镇街审计机构均配备兼职审计人员2～5名，有条件的镇街还配备了专职审计人员；采取各种方式加强对农村审计人员的培训和继续教育，各镇街所有农村审计人员都通过了统一的内部审计资格考试，取得了内部审计的资格证书，为顺利开展农村审计工作提供了强有力的保障.

1.5 农村集体经济审计的结果运用不断强化

2008年6至8月，越城区委、区政府成立农村财务审计工作领导小组，组织各街道、区财政局、区农林水利局、区审计局等部门的财务审计人员，由区审计局和区农村集体经济审计指导站牵头成立审计组，按照统一的审计方案、审计内容和审计时间，对全区8个镇街103个村的财务收支进行了全面审计，审计中发现的情况和提出的审计建议，区委、区政府高度重视，召开了常务会议进行专题研究，对全区村级财务管理及时出台了“三资”管理制度、“双代理”制度和相应的检查考核办法，进一步规范了农村集体经济财务管理，促进了农村社会的稳定发展.根据区纪委提供的2009年至2012年四年的资料反映，全区2008年村级财务审计后，农村的信访数量明显下降，特别是关于农村财务问题方面的信访问题更是大幅度下降.

2 越城区农村集体经济审计工作中存在的不足及原因分析

2.1 越城区农村集体经济审计工作存在的不足

越城区现行的农村集体经济审计模式，是农村审计发展过程中必须经历的阶段，在一定的条件下对规范和促进越城区农村集体经济发展起到了积极的作用.但随着新农村建设和农村改革的不断深入，农村集体经济的审计对象、审计内容和审计重点等增加了新的内涵，对农村集体经济审计提出了更高的要求，现有的越城区农村审计模式逐渐暴露出一些不足之处，主要存在以下“四多四少”现象.

2.1.1 从审计的组织机构看，兼职人员较多，专职人员较少

现有越城区农村集体经济审计的组织机构虽然从三个层次进行了配备，但在实际的运作过程中，三个层次配备的人员极大多数都是兼职，专职配备的人员很少.从下面全区2012年度内审专职人员和兼职人员在相关部门、街道和乡镇的分布图(图1)可见，相关部门和镇街配备的内审人员共计61人，其中：专职人员只有5人，占比8.20%，而兼职人员达56人，占比近91.80%.

分析原因主要为，首先,区农林水利局作为全区农村集体经济审计主管部门，没有单独设立农村审计机构(科室)，农村审计工作只由相关工作人员兼任.其次，虽然成立越城区农村集体经济审计指导站，指导和组织全区的农村集体经济审计工作，但指导站的工作人员全部由越城区内部审计中心和区审计局的工作人员兼任，兼任人员每年承担了大量的国家审计项目和内部审计任务，没有更多的时间和精力来系统管理全区的农村审计工作.再次，各镇街虽建立相应的农村集体经济审计机构并配备审计人员，但除了个别镇街配备了小部分专职人员(大部分还是兼职人员)，其余所有镇街都是兼职人员，且兼职人员一般均是由村级会计代理中心财务人员兼任，会计代理中心和农村审计机构是一套人马、两块牌子，充当了“既当运动员，又当裁判员”的角色，违背了审计的独立性原则.

图1 越城区2012年内部审计人员分布图

2.1.2 从审计的计划安排看，临时安排较多，计划安排较少

审计是一项计划性较强的工作，由于农村审计不是法定的工作制度，除少数配备专职审计人员的镇及部分街道每年计划安排3至5个村进行审计外，其余多数镇街平时每年基本不安排村级集体经济审计，要到村级换届之年才安排所属村的村级集体经济审计.以2012年度为例，部分镇街年初计划安排审计项目20个，占全年镇街实际完成审计项目140个的14.29%，而临时安排的审计项目达到全年实际完成审计项目的85.71%.可见临时安排的项目之多，而且由于时间紧，审计的村数量多，内审人员数量少，短时间内无法完成所属镇街全部村的村级集体经济审计，只能临时聘请社会中介机构进行审计；有的镇街对群众关注、领导关心的涉农专项资金或新农村建设资金，平时不安排审计，要群众发出强烈呼声、领导提出明确要求后才临时安排审计.

2.1.3 从审计的具体内容看，财务审计较多，效益审计较少

越城区虽然在不断拓展农村集体经济审计的业务内容，但无论是村级财务收支审计和村干部经济责任审计，还是农村基本建设项目审计和涉农资金等专项审计，都是对经济活动真实性、合法性进行审计，而对经济活动所花费的成本和取得的效益，基本没有考虑.从表1可见，2012年度镇街开展的审计项目中财务收支审计就占了四分之三.

表1 全区镇街完成的审计项目

可见，2012年度全区所属镇街开展的财务收支审计占了“半壁江山”，而对农村集体经济组织经济活动包括重大财务收支、重大建设项目等效益性进行监督的审计项目却极少安排，对被审计村级组织经济活动所取得的经济效益的优劣极少评价，对被审计村级组织经济活动管理工作的好坏也极少审查，所以这样的审计对促进农村集体经济组织改善和加强经济活动管理、挖掘内部潜力、加强决策的科学性、提高村级组织经济活动的经济效益所起的作用不大.

2.1.4 从审计的时间先后看，事后审计较多，事前审计较少

越城区近年来所实施的农村审计项目，无论是村级财务收支审计和村干部经济责任审计，还是农村基本建设项目审计和涉农资金等专项审计，都是在经济活动发生以后的审计，这是越城区农村集体经济审计的主要形式.如2012年度全区镇街开展的140个审计项目，绝大部分为事后审计，而对经济活动发生以前的相关事项进行审查的审计项目，如：对重大经济活动的计划、预算的编制审计，对重大建设项目和固定资产投资决策的可行性研究及执行过程审计等，极少安排实施，许多违规情况和损失浪费无法及时得到监控，审计发现的时候往往“木已成舟”，审计的“免疫功能”没有得到充分发挥.

2.2 原因分析

越城区农村集体经济审计中暴露出来的“四多四少”现象，既有宏观和微观层面的因素，又有主观和客观方面的原因，只有全方位、多层次去挖掘和分析其产生的缘由，才能对出现的问题有全面系统的深刻认识，其原因具体如下：

2.2.1 从宏观层面看，法律建设滞后，法定约束力缺乏

2004年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的通知》(中办发[2004]17号)规定：“县、乡两级农村集体资产和财务管理指导部门，要切实组织好对农村集体财务的审计监督工作”.越城区根据上述规定和省政府的要求，出台了《越城区农村集体经济审计暂行办法》，这对加强农村集体经济审计起到了积极的推动作用.但从法律层面讲，上述规定均属于规章制度，缺乏强有力的法律约束力.当前农村集体经济审计的立法建设滞后，法律地位尚不明确，《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》均没有对农村审计作出明确规定，现行的农村审计的有关规章制度缺乏权威性，缺乏法定的约束力，因此,加快农村审计的立法建设是当务之急.

2.2.2 从微观层面看，配套措施不够，人财物保障较弱

从越城区层面看，虽然出台了《越城区农村集体经济审计暂行办法》，明确了从三个层次配备越城区农村集体经济审计的组织机构，但与之相关的人事、财政等配套措施没有及时跟上，使农村审计的人力和财力保障较弱.首先，区人事部门和区编制委员会没有按照《越城区农村集体经济审计暂行办法》，给越城区全区农村集体经济审计的主管部门(区农林水利局)、业务指导部门(区农村集体经济审计指导站)和实施部门(各镇街)相应的机构和人员编制；其次，区财政局也没有将全区农村集体经济审计所需的人员经费和工作经费列入财政预算，全区农村审计的经费无法得到保障.机构人员编制和工作经费无法落实，所以全区农村审计工作的机构和人员以兼职为主、专职为辅，既影响了全区农村审计工作的有效开展，又影响了审计的独立性和权威性.

2.2.3 从主观层面看，人员素质不高，拓展和创新较难

越城区农村审计人员虽然全部通过了统一的考试和取得了相应的内部审计资格，但农村审计队伍的整体素质仍不高，大部分都是兼职审计人员，多数人员缺少系统的会计、审计、法律等专业知识.农村审计队伍整体素质不高在很大程度上影响农村审计工作的有效开展，影响审计内容的拓展和创新.首先，影响审计技术方法的运用.目前越城区农村集体经济审计方法仍比较单一，审计技术手段落后.面对众多复杂的审计对象，仍以事后的手工查账为主，其监督力度难免要打折扣.尽管越城区各镇街的农村审计方法也在实践中不断加以改进和突破，如采用审计查证和村干部述职、调查座谈和争取相关部门支持配合等结合，但就现状而言，农村审计方法与手段仍然缺乏刚性，对未在会计资料中反映的账外经济行为，审计监督显得乏力和无奈，影响了农村审计的效率和监督质量.其次，审计内容拓展困难.当前越城区农村集体经济审计主要以事后的真实性和合法性审计为主，而对效益审计、事前和事中审计则很少,特别是绩效审计和全过程跟踪审计等要求农村审计人员具备较高的政策理论水平、业务技术水平和综合分析判断能力，这些方面就显得力不从心，在一定程度上影响了农村集体经济审计事业的发展.

2.2.4 从客观层面看，群众知情不多，规范化程度较低

一方面，越城区农村审计的具体实施过程中，除少数由国家审计机关(区审计局)承担的农村专案审计结果向广大村民上墙公开外，由各镇街实施的村级财务审计基本不公开.这样一来，村民无法了解农村审计内情并参与监督.另一方面，在我国，当前国家审计、社会审计早已制定了全国统一的审计准则，用来指导和规范国家审计和社会审计工作的开展,但农村集体经济审计在规范化方面还很欠缺，缺少全国统一的农村审计准则，如对农村审计的处理处罚、审计计划、审计程序、工作底稿、审计报告、审计档案等，没有统一的规定，影响农村审计的效率和质量.

3 对农村审计工作的对策及建议

3.1 加快农村审计立法，明确农村审计法定约束力

要充分发挥农村集体经济审计工作的监督作用，就要确立农村审计独立性和权威性，明确农村审计的法定约束力，因此必须加快农村集体经济审计的立法建设，明确农村审计的法律地位，健全农村审计的法律法规体系，提升农村审计的法律层次，以利于在全国范围内全面统一开展农村集体经济审计工作.要对农村集体经济审计的指导原则、审计机构、审计人员、审计职责、审计权限、审计程序和法律责任等内容作出明确的法律规定.

3.2 建立专职审计队伍，保证农村审计人财物需要

法律要明确全国乡镇一级政府必须建立专职的农村集体经济审计监督机构，承担乡镇的农村集体经济审计责职；该机构应隶属于国家审计机构序列，接受双重领导，业务上受上一级国家审计机关领导，审计机构审计人员的任免和考核，由乡镇政府负责，但审计机构负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见.政府人事部门及编制委员会要将农村集体经济审计的机构和人员列入编制，农村集体经济审计机构履行审计职责所必需的人员和工作经费，应当列入每年财政预算，由本级人民政府予以保证.

3.3 提高审计人员素质，促进农村审计拓展和创新

要建立一支高素质的农村集体经济审计队伍，就必须完善农村审计选人机制、培训机制和激励机制.在不断提升农村审计人员素质的同时，要不断拓展和创新农村审计的内容.一是加强对村集体经济组织经济活动中重大建设项目和重要经济活动的绩效审计，审查重大建设项目的计划、预算、投资决策等是否切实可行，是否符合国家的方针政策，是否形成最佳决策，是否符合提高经济效益的要求；二是加强对村集体经济组织经济活动中重大建设项目和重要经济活动的事前审计和跟踪审计，随时进行审查，随时发现错误和问题，随时进行纠正和控制，从而实现对重大建设项目和重要经济活动实现实时控制和全过程跟踪，充分发挥审计的“免疫功能”；三是加强农村审计工作的计划管理，每年要根据农村审计职责和审计管辖范围，编制年度审计项目计划，使农村审计工作按计划有序进行，确保农村审计的独立与客观公正；四是不断提升农村审计的技术方法和手段，在审计过程中，要针对不同情况采用不同的审计技术方法，农村审计人员除了结合查询、复核、审阅、核对等审计技术方法外，还应面向广大群众，多听群众的呼声和要求，多了解群众的负担和疾苦，必要时，还可以深入农户进行审计调查和取证，这对解决一些棘手问题大有帮助.

3.4 推进审计结果公开，提高农村审计规范化程度

要加大农村审计的公开力度，不断提高农村审计的规范化程度，努力营造和谐良好的农村审计氛围.首先，要不断推进农村审计工作全面公开，审计实施前在被审单位所在地张贴审计公告，公开审计的时间、范围、内容、程序、审计组成员和举报电话，通过宣传与审计结果公告等措施,努力提高社会各界,特别是农民群众对农村审计工作的了解和支持；其次，农村审计部门要与纪检监察、政府审计、司法机关、财政等有关部门单位加强联系沟通,对审计中发现的重大违纪违法现象及时进行移送,构建资源共享的审计监督机制，强化农村审计的处理处罚力度；再次，要建立与完善全国统一的农村审计准则，对农村审计的处理处罚、审计计划、审计程序、审计取证、工作底稿、审计报告、审计档案管理等作出统一的规定，建立统一的质量评价指标，规范农村审计质量和审计行为，使农村审计制度化、规范化，农村审计组织和审计人员日常审计工作规范操作，有章可循.

参考文献：

[1]财政部.村集体经济组织会计制度(财会〔2004〕12号).2004.

[2]周勤业.审计学[M].北京：中国财政经济出版社，2000.