试论服务型政府建设的价值取向与发展模式转换

□ 王方东

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，是党的十七大以来我国政府管理体制改革的核心内容。党的十八大报告提出，“要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”服务型政府建设其实就是在科学发展观指导下的政府自身革命，是政府自身的自我超越。要真正实现政府的自我超越，在理论层面需要厘清如下问题，一是服务型政府的科学内涵，二是服务型政府建设的价值追求，三是服务型政府建设的发展模式。

一、服务型政府的科学内涵及其特征

服务型政府建设的实践起源于西方，但是“服务型政府”概念却是我国学者的创造。在上世纪90年代，就有地方政府鲜明地提出了“服务型政府”的口号。在上个世纪末，伴随着市场经济的发展，又有人提出，“我们必定能创建一个与市场经济及现代民主政治相适应的有限服务型政府行政模式。”［1］2000年，张康之首次提出服务型政府这一概念，并把它作为与统治型、管理型相对的一种行政模式。［2］2002年，刘熙瑞首次明确界定了服务型政府的内涵。所谓服务型政府，是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”［3］此后，关于服务型政府理论的研究呈现出蓬勃发展的态势。

20世纪70年代末以来，在先后历经以政府机构精简为重心的改革阶段和以政府职能转变为重心的改革阶段之后，我国的行政管理体制改革在探索中于世纪之交迈入了以政府治理模式变革为重心的改革新阶段，并明确提出要建设服务型政府。2005年3月5日，温家宝同志在《政府工作报告》中指出，“努力建设服务型政府”。2007年10月15日，胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”

我国要建立的服务型政府是以马克思主义在当代中国最新发展成果为指导的，不同于西方的以“社会契约论”和“新公共服务理论”［4］为指导的公共服务型政府。我国要建立的服务型政府是历史发展的必然。新中国成立以来，党和国家领导人都在不同层面对政府的定位进行了论述，毛泽东同志强调，要“全心全意为人民服务”；邓小平同志强调，“领导就是服务”；江泽民同志提出了“三个代表”重要思想；胡锦涛同志强调，要“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，这些论述为服务型政府建设目标的提出做了充分的理论准备。

从本质上看，服务型政府是一个以追求公众利益最大化、以提供公共产品和公共服务为目标、以法治为手段，全面接受社会公众监督的现代政府。服务型政府是全面回应当前经济社会发展需求的一种全新的政府管理模式，与以往的政府管理模式存在着本质的区别。从理论上科学把握服务型政府的内涵是开展服务型政府建设实践的前提和基础。对于服务型政府的科学内涵，可以从以下三个维度进行理解。一是从政府宗旨维度来看，服务型政府就是为人民服务的政府。“为人民服务”是政府产生和运转的基本宗旨，是政府存在的根本性规定。服务型政府从产生来看，是经人民代表大会授权组建，受人民代表大会监督的。从政府的目标来看，服务型政府受人民委托，以维护广大人民群众的根本利益为宗旨，通过对社会生活进行依法、规范、公正、高效的管理，实现最大多数人的最大福祉。二是从政府与社会关系的维度来看，服务型政府秉承“小政府，大社会”的理念，为社会组织发挥作用创造宽松优越的环境，积极扶持社会组织在为公民提供公共服务方面发挥积极作用。当然，社会组织在成立和运转的同时要接受政府的监督，政府通过备案、年检、拨款等方式确保社会组织依法、依规正常活动。三是从政府职能的维度来看，服务型政府是一个以公共利益为目标，以公众客观需要为尺度，努力为全社会提供高质量的公共产品和公共服务的现代政府。政府的主要职责不在经济领域，而是整个社会生活领域，尤其是民生领域。政府的工作重点不是计划、组织和指挥经济活动，而是创造公正和谐的社会环境、提供优质高效的公共服务、维护公平正义的法治环境。

二、服务型政府建设的价值取向

服务型政府建设是一个系统工程，涉及到政府管理体制改革的方方面面，建设服务型政府需要在行政管理体制的各个层面进行创新。在内容广泛的服务型政府建设中，有一个核心需要牢牢把握，那就是服务型政府建设的价值取向。关于服务型政府建设的价值取向，虽然在表述上存在着差异，但是目前理论界对其核心思想的认识基本上是一致的，即“以人为本”。服务型政府是一个“以人为本”的政府，“以人为本”其实就是以公民权利为本位，以公民利益最大化为首要目标。“以人为本”的价值追求，为服务型政府建设提供了可靠的理念支撑，规定了服务型政府建设的目标方向。坚持“以人为本”的价值追求，核心是处理好公共权力与公民权利之间的关系，确保公共权力设定、行使和监督的公共性。

（一）更新理念，变“官本位”为“民本位”

究竟是“以民为本”，还是“以官为本”，是考验服务型政府建设成败的试金石。服务型政府建设的基本价值取向是“以民为本”，只有坚持“民本位”的行政管理体制改革才是服务型政府建设指导下的体制改革。在我国，“‘官本位’观念深深扎根于民族文化之中，难以在短期内改变。”［5］“官本位”的理念必然催生“对上负责”的工作模式，凡事都以上级领导的指示为出发点和落脚点，以上级领导的评价为标准，社会公众的意见和要求往往成为陪衬甚至完全被忽视。这种以“官本位”为指导，以“对上负责”为主要工作模式的政府不是真正的服务型政府。因此，真正的服务型政府要求行政管理体制改革必须更新理念，变“官本位”为“民本位”，以社会公众的需求为工作的出发点和落脚点，以社会公众的满意为工作好坏的衡量标准。

（二）依法设定和配置行政权力

行政权力是一种公权力，其决定着行政管理过程中人、财、物的配置和运行，行政管理体制改革与创新始终围绕的一个核心就是行政权力。如何设定和配置行政权力是行政管理体制改革与创新必须面对的一个问题。服务型政府建设要求行政权力的设定和配置必须体现公共性，以维护人民群众的根本利益为终极目标。这就要求行政权力的设定和配置必须在法治轨道上进行，无论是行政权力的设定、配置和行使，还是对行政权力的事前、事中和事后监督，必须严格按照法律法规的规定进行，真正做到依法设定、依法行使和依法监督，这也是法治政府的基本要求。

（三）优化行政权力行使程序

滥用行政权力严重破坏了行政权力的公共性，严重损害了政府的形象，对服务型政府建设造成了恶劣影响。而控制行政权力滥用的最有效方法是行政权力行使的程序化。所谓程序化就是指行政权力的运行要按照法律法规规定的方式方法、时限和步骤有序进行。如果出现程序违法，即使实体合法，也要认定为行政行为违法，由行政主体承担违法责任。程序化可以避免行政权力行使的暗箱操作，可以提高行政权力行使效率，可以提高行政权力行使的民众认可度。公正的行政权力行使过程是保证其公共性和服务性的前提，行政权力行使程序化因此成为服务型政府建设中体制改革与创新的重要内容。

（四）强化行政权力行使的责任追究制度

控制行政权力滥用的另一个有效措施就是强化行政权力行使的责任追究制度。责任追究意味着惩戒，惩戒的后果是剥夺和限制行政权力行使者的利益，这会对权力行使者造成压力，而这种压力就是保证行政权力正当行使的内在驱动力。服务型政府建设容不得一丝行政权力的滥用，容不得任何侵犯人民群众利益的行为，这就要求行政管理体制改革与创新必须强化行政权力行使的责任追究制度。建立行政权力行使的责任追究制度，核心是建立全面客观的责任追究体系，既要追究行为人的责任，又要追求相关领导的责任；既要追究法律责任，又要追究政治责任。

（五）建立行政权力绩效评估制度

服务型政府建设的服务性主要体现在为公众提供优质高效的基本公共服务，要提供这些公共服务，没有行政权力的积极作为是办不到的。保证行政权力积极作为的最有效办法是建立行政权力绩效评估制度，绩效评估制度可以在一个公正的平台上评价行政权力的行使效果，鼓励先进，鞭策后进。建立行政权力绩效评估制度，关键是要引入第三方评估。一方面，立足绩效评估的专业性，发挥社会中介组织的积极作用；另一方面，尊重广大人民群众的知情权、参与权和监督权，拓宽人民群众参与行政权力绩效评估的渠道。

三、服务型政府建设的发展模式转换

自从服务型政府建设成为行政管理体制改革的目标以来，我国的服务型政府建设呈现出百花齐放的发展态势，地方政府的创新意识得到了极大发挥，形成了不同的发展模式。比如：有的地方集中办公以方便公众，有的地方以打造方便高效的行政服务中心为突破口；有的地方以政府流程再造为抓手；有的地方则试图在行政权力的配置和运行方面有所创新，等等。概括起来，服务型政府建设大致形成了三种不同的发展模式：一是发展型模式，二是保障型模式，三是参与型模式。这三种模式在形成的历史背景、所处的历史阶段上存在着明显的差异，在建设的宗旨、服务对象、价值理念、作用等方面体现出了不同的特征。

（一）发展型模式

发展型模式的目标指向是经济增长。在发展型模式中，政府的主要任务是积极改善投资环境，为在当地落户的企业提供更优质高效的服务，政府服务的主要对象是能带来经济效益的各种企业。发展型模式的政府都将转变政府职能、改革行政审批制度作为改善投资环境、吸引投资者的关键。为了招来更多的投资商，地方政府除了下大力气改善基础设施、承诺给予各种优惠政策和提供各种便利之外，采取的最重要的措施就是改革行政审批制度、削减行政审批程序。发展型模式大都出现在改革开放初期，其核心价值理念是以经济建设为中心。当前，一些欠发达省份虽然按照中央的统一部署在积极推进以改善民生为重点的服务型政府建设，但是，由于经济总量较小，仍然需要立足发展经济，热衷上大项目、干大工程。因此，发展型模式不会轻易退出历史舞台，仍有相当大的影响力。

（二）保障型模式

与发展型模式将目标锁定在经济发展上不同，保障型模式的主要目标是为社会成员提供基本保障，维护社会稳定。与发展型模式相比，保障型模式更强调为普通百姓尤其是社会弱势群体服务，彰显了 “以人为本”的理念。保障型模式的地方政府财政开支更注重社会性公共支出，而非单单关注于经济性公共支出。在保障型模式中，以社会性服务支出为主，政府财政明显向教育、社会保障、公共医疗卫生等与百姓生活密切相关的领域倾斜。它关注的核心价值不是效率，而是公平。保障型发展模式是对发展型模式的超越，是伴随着改革的深入推进而出现的，保障型发展模式的目标指向更趋合理。

（三）参与型模式

参与型模式关注的核心问题是政府与社会、政府与公民关系的转变。随着经济发展和文化教育水平的提高，人们的公民意识逐渐觉醒，主要表现在民主意识、权利意识和参与意识的日益增强。在多元主义的现实面前，回应性成为政府服务的首选价值。当合理的、正当的利益表达和利益诉求成为广大社会成员特别是弱势群体的公共需求时，拓宽利益诉求和表达的正常渠道，建立利益表达和利益诉求的有效机制，充分利用社会自组织和自治的力量实现社会有效治理就成为政府的必然选择。在参与型模式中，政府注意激发社会活力，增强社会自主和自治管理社会事务的能力。参与型模式充分尊重公民的主体地位，制定和执行政策的出发点真正实现了“以人为本”，体现了服务型政府建设中体制改革与创新的发展方向。

发展型模式具有服务型政府建设初级阶段的典型特征，是特定历史阶段的产物，随着经济社会发展水平的提高，必然会过渡到保障型模式。在保障型模式中，由于政府公共权力的关注点从经济领域转向了民生领域，民众对政府的理解、认可和支持程度会显著提高，政府与公民实现良性互动后，其实就是开始迈向了参与型模式。在参与型模式中，公民的地位显著提高，其告别了行政管理客体地位，真正成为了服务型政府建设的主体。

［1］徐邦友.社会变迁与政府行政模式转型［J］.浙江学刊，1999，（05）.

［2］张康之.限制政府规模的理念［J］.行政论坛，2000，（04）.

［3］刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］.中国行政管理，2002，（07）.

［4］施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件［J］.社会科学，2010，（02）.

［5］吴玉宗.当前我国服务型政府建设必须突破三大瓶颈［J］.宁波大学学报（人文科学版），2010，（02）.