《突发事件应对法》实施中存在的主要问题与完善路径

□ 张小明

（国家行政学院， 北京 100089）

2007年8月30日，第十届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》），于2007年11月1日起施行。《突发事件应对法》的公布和施行，是我国法制建设中的一件大事， 标志着突发事件应对工作全面纳入了法制化轨道，也标志着依法行政进入了更广阔的领域。其对于提高全社会应对突发事件的能力，及时有效地控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害， 保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全和环境安全，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。

一、《突发事件应对法》的主要内容与制度创新

《突发事件应对法》始终遵循以下总体思路：第一，高度重视统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制建设。 实行统一的领导体制，整合各种力量，是确保突发事件处置工作高效率的根本举措。第二，坚持有效控制危机和最小代价原则。坚持效率优先， 根据中国国情授予行政机关充分的权力，以有效整合各种社会资源，协调各种社会力量，确保危机最大限度地得以控制和消除。同时，又坚持最小代价原则，规定行政权力行使的规则和程序，以便将应对危机的代价降到最低限度。《突发事件应对法》 在对突发事件进行分类、分级、分期的基础上，确定了突发事件的社会危害程度、 授予行政机关与突发事件的种类、级别和时期相适应的职权。第三，把突发事件的预防和应急准备放在优先位置。《突发事件应对法》 从五个方面做了规定： 一是建立了处置突发事件的组织体系和应急预案体系， 为有效应对突发事件做了组织和制度准备；二是建立了突发事件监测网络、预警机制和信息收集与报告制度，为最大限度地减少人员伤亡、减轻财产损失提供了保障；三是建立了应急救援物资、设备、设施储备制度和经费保障制度，为有效处置突发事件提供了物资和经费保障； 四是建立了社会公众学习安全常识和参加应急演练制度， 为应对突发事件提供了良好的社会基础； 五是建立了由综合性应急救援队伍、专业性应急救援队伍、单位专职或者兼职应急救援队伍以及武装部队组成的应急救援队伍体系， 为做好应急救援工作提供了人员保证。第四，政府主导、社会参与， 既明确了各级政府及其部门在突发事件应对中的主要职责， 又对有关单位和个人在突发事件应对中的作用和地位作出了规定。第五，确立了比例原则，公民的财产被征用有获得补偿的权利， 预警期间的措施主要是防范性、保护性措施等。［1］［2］

《突发事件应对法》 的主要内容是确立了五项制度：第一，突发事件预防和应急准备制度。具体包括：提高全社会危机意识和应急能力的制度， 隐患调查和监控制度，应急预案制度，建立应急救援队伍制度，突发事件应对保障制度，城乡规划要满足应急需要的制度。第二，突发事件监测制度。具体包括：建立统一的突发事件信息系统，进行信息收集、分析、会商和评估以及上下左右互联互通和信息及时交流； 建立健全监测网络，在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋、环境等自然灾害监测网的基础上，建立危险源、危险区域的实时监控系统和危险品跨区域流动监控系统。第三，突发事件预警制度。 预警制度是根据有关突发事件的预测信息和风险评估，依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展趋势，确定相应的预警级别，发布相关信息，采取相关措施的制度。其实质是根据不同情况提前采取有针对性的预防措施。第四，突发事件应急处置制度。具体包括：自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后可以采取的措施， 社会安全事件发生后可以采取的措施，发生突发事件、严重影响国民经济正常运行时可以采取的措施。第五，突发事件事后恢复与重建制度。具体包括：及时停止应急措施，同时采取或者继续实施防止次生、 衍生事件或者重新引发社会安全事件的必要措施；制定恢复重建计划；上级人民政府提供指导和援助； 国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。［3］

《突发事件应对法》对我国传统的应急管理体制在三个方面实现了突破与制度创新：第一，从“事后型”体制向“循环型”体制转变。“事后型”体制的要害是人为割裂突发事件的生命发展周期， 侧重行政机关在突发事件应急处置阶段的应急权力配置。《突发事件应对法》规定了一种“循环型”的应急管理体制，即根据突发事件的生命发展周期来配置各类应急主体的职责和职权， 使得各类应急主体的职权和职责能够覆盖到突发事件应急管理的整个过程。“循环型” 应急管理体制以积极主动、整体性、有计划和动态性为特点，避免了“事后型”应急管理体制被动适应、撞击式反应、缺乏主动性和灵活性的弊端。第二，从“以条为主型”体制向“以块为主型”体制转变。“以条为主型”体制指对突发事件分灾种管理，即针对不同类型的突发事件，由相应的行政职能部门分别管理。《突发事件应对法》规定了“以块为主型” 的应急管理体制， 即根据突发事件的不同等级，分别由相应级别的人民政府统一决策、领导，负责组织处理， 上级主管部门履行指导和协助职责。“以块为主型” 的应急管理体制对突发事件的预防和处置实行一元化领导、协调和指挥，能够有效整合应急资源与信息，快速应对突发事件，与现代社会突发事件具有复合性的属性相一致， 同时又能较好地利用原先各专门部门的技术和专业优势。第三，从“独揽型”体制向“共治型”体制转变。“独揽型”体制指由国家（主要指行政机关）对各类突发事件进行预防、预警、监控和处理，忽视甚至排斥非政府组织、 各类企业或单位以及个人的作用。《突发事件应对法》规定了“共治型”应急管理体制， 即由政府和各类非政府组织以及企业和个人共同预防和处置突发事件，非政府组织、企业及个人广泛和纵深的参与，几乎涵盖了突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等各个不同阶段。《突发事件应对法》 是我国应急管理体制的突破性规定， 必将进一步提高我国政府应对突发事件的能力。［4］［5］

二、《突发事件应对法》实施中存在的主要问题

《突发事件应对法》构建了我国应急管理的制度框架， 在应对各类突发事件过程中发挥了重要作用。但《突发事件应对法》 在实施过程中也出现了一系列问题。［6］［7］［8］

第一， 应急管理体制建设和各级应急管理办事机构建设均有待进一步加强。当前，各级应急管理办事机构在工作职能、 人员编制和工作机制等方面还不能适应新形势下保障公共安全的需要。 各级地方政府应急管理系统多头管理、重复建设、资源难以整合的问题仍然十分突出。全方位的应急管理体系尚未完全建立，多部门联动配合不够密切。 一是应急管理办事机构设置不统一，编制配备差别较大，专职人员较少，力量不足。尤其是中西部经济欠发达地区， 应急管理办事机构设置情况不容乐观。政府应急办名称大、级别低、人员少，工作协调难度大， 少数单位应急管理人员还没有真正落实到位。 二是应急管理办事机构与有关政府部门存在职责交叉、 职能定位不准等问题， 工作关系急需理顺。三是基层政府应急办存在性质不明、职责不清、编制人员较少等问题。部分市、县应急管理办事机构人员目前仍处于“走读”状态。由于缺少机构建设方面的权威性文件，导致市、县在机构设置上无章可循，但又要面对上级应急办的工作， 往往会出现一人身兼数职的现象，进而使得基层应急工作无法平稳、有续开展。

第二，应急管理工作机制有待进一步完善。应急监测预警、隐患排查、信息报告、应急处置协调联动等机制虽已建立但有待进一步完善；应急管理考核、应急管理经常性督查等机制尚未完全形成； 缺乏军地联动常效机制。

第三， 与应急管理配套的法律法规和制度建设滞后。与《突发事件应对法》执法主体、权限范围、监管方式、处罚措施等配套的法规还没有出台。如在重大突发事件风险评估、社会动员、应急财产征收征用补偿、建立应急管理公益性基金、促进应急产业发展等方面，还缺乏具体的配套政策措施。 缺乏实权性的应急管理办事机构作为《突发事件应对法》 的执法主体和主责部门。 国务院和县级以上地方人民政府办公机构中设立的应急办只履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，并无指挥、调动各类应急资源的职权，给应急管理工作的落实带来了很大困难：如对宣教演练、风险评估、物资储备等工作难以有效推动。

第四，应急预案的可操作性不强，预案之间衔接不够紧密，有些应急预案存在与《突发事件应对法》规定不一致甚至相互矛盾的地方。一是《突发事件应对法》中有关预案编制和演练的规定过于笼统， 对预案的制定程序、制定标准、演练评估、修订完善等方面缺乏明确要求，没有对启动条件、部门职责等核心内容做出明确规定，无法为应急活动提供有效指导。而且，有些应急预案在突发事件的定义和分级标准等方面存在与《突发事件应对法》 规定不一致甚至相互矛盾的地方。二是应急预案存在脱离实际、 针对性和可操作性不强等问题。应急预案缺乏可操作性和实用价值，在维护和管理方面仍不能实现经常化。 由于缺少职业的应急管理人员，部分单位在预案编制中存在“拿来主义”现象，将他人的预案改头换面，导致预案内容华而不实，这样的预案既缺乏具体的操作内容，又没有执行的细节，除了应付检查，基本没有实用价值。加之人员的流动性较大，个别单位的应急预案管理根本实现不了经常化。三是应急预案简化、实化、流程化、图解化的工作推动不力。开展应急预案综合型应急演练较少，应急预案宣传培训工作做得不到位，应急预案之间缺乏衔接，各自为战，难以应对重大的复合性突发事件，应急预案的作用未能得到有效发挥。

第五， 应急监测预报预警系统建设还需进一步完善。应急监测预报预警系统存在布局不尽合理、监测覆盖面有限、长期连续监测手段缺乏等问题。一些领域监测手段相对落后，部分领域尚存空白，应急预警水平和精确度不高。

第六，应急救援的保障能力还需进一步提升。应急救援队伍、应急物资储备、应急经费投入不足，应急科技支撑作用发挥得不够。 应急物资储备品种少、 规模小、布局不合理；现有的应急物资缺乏统筹管理，库存物资难以实现动态调整和更新，配送体系也不够健全；对社会可动用的应急设备和物资底数不清， 没有建立应急物资动员机制。各类专业应急救援装备、器材数量不足，布局不合理，大型和特种装备缺乏。应急科技支撑作用发挥得不够，应急科技成果推广渠道有限，成果的转化率较低。

第七，应急管理宣传教育和社会参与有待强化。对面向基层乡村社区和中小学的减灾、 避灾科普宣传教育需要进一步深化。民间组织、志愿者等社会力量参与突发事件应对的机制不完善，有关支持、鼓励民间组织和志愿者参与突发事件应对的法规、政策尚属空白。一些公用企事业单位如电力、能源、运输、电信等缺乏法律授权， 导致其在开展必要的突发事件应对活动时存在法律障碍。保险制度不健全，缺乏有效的市场化风险分担机制。 国家财政支持的巨灾风险保险体系缺乏配套规定。

三、完善《突发事件应对法》的建议

针对《突发事件应对法》实施过程中存在的主要问题， 根据突发事件预防和应急管理中出现的新情况和新问题，完善《突发事件应对法》的路径选择应包括以下七个方面：

第一，加大应急管理体制建设力度，尽快研究、出台应急管理办事机构设置硬性规定或指导性法规，进一步强化各级应急办的统筹协调职能， 为应对突发事件提供更有力的组织保证。一是建立党委领导、政府主导、军地协调的应急管理组织领导体制。将应急管理办事机构明确为《突发事件应对法》的执法主体和主责部门，并以法律的形式授予其职权，使之成为专职化、实权化、 常态化并能够调度专业救援队伍和应急资源的日常应急事务管理机构。二是规范应急管理机构职能、编制，建立一个权威高效、调控有力、反应快速、协调有序的应急管理体制，充分发挥综合协调职能。抓紧研究并明确应急管理办事机构设置及具体职责， 要求县级以上地方人民政府配备应急管理专门办事机构和专职工作人员，确保突发事件预防和应对工作落到实处。进一步强化各级应急办的统筹协调职能，加大对《突发事件应对法》贯彻落实情况的检查力度，督促各有关部门制订相关配套制度， 定期召开全国性应急管理工作会议，规划、组织、协调、指导、检查应急管理体系建设。三是进一步规范省、市、县应急管理工作机构设置，对省以下各级政府应急管理机构的职能、 编制等提出具体指导意见并予以规范。 研究并制订相关行业应急管理工作指导意见和政策， 完善应急预案体系和突发事件与预警分级标准，加强对各地区应急管理工作的指导、检查。

第二，进一步完善应急管理机制，提高应急管理工作效率。 一是建立新闻发布和舆论引导协调机制，及时、客观、准确地发布突发事件信息，引导社会舆论。二是积极探索国防动员潜力资源服务于各类突发事件的应对工作，建立应急管理与国防动员资源融合机制。三是有效整合宣传、公安、安全、海关、通信等部门的网络监管资源，建立网络信息监管协调机制。四是完善突发事件评估机制，规范年度应急管理工作，做到突发事件一事一评估。五是建立区域信息通报、特种救援队伍和装备器材相互支援、应急管理工作交流、突发事件统一调度等区域协作应急机制。 六是进一步完善应急联动机制。完善国家应急联席、会商制度，建立联动协作机制，建立物资装备运输体系，适时组织应急运输救援力量的演练，提高运输保障能力。七是进一步强化信息共享机制和通信保障能力。建立中央、地方和部门间的信息互通机制、信息共享机制和协作预警机制，完善各级各类应急管理和通信调度机构间的通信网络。

第三， 进一步完善有关突发事件应对的法律法规和配套制度，加快应急管理法制体系建设。一是国务院应尽快制订与《突发事件应对法》相关的配套制度和措施并尽快出台， 以便于地方各级政府参照执行和细化落实。加快推进应急管理相关法规规章的制订、修订工作，尽快研究、制订社会动员、风险评估、应急财产征用补偿、应急资金使用、应急产业发展、重大突发事件风险评估体系、 国家财政支持的巨灾风险保险体系等相关配套制度， 积极推动国家相关部门和各地区出台本行业、本地区、本部门的《突发事件应对法》实施办法或细则。开展《突发事件应对法》贯彻实施情况评估工作，对执法主体不明确、 法律责任部分法条难以实施等一些有争议的法条进行论证，必要时可考虑研究、制订实施细则。 二是建立综合性的应急管理法律法规和政策措施。突发事件发生后，在应急处置与救援、事后恢复与重建过程中，往往涉及多个部门、多个领域、多个层面，仅靠一部《突发事件应对法》或者红头文件很难解决所有问题。因此，应以《突发事件应对法》为母法，建立综合性的应急管理法律法规和政策措施体系， 从而强化依法应对突发事件的法律支撑。 三是有关部门应制定或进一步修订与突发事件应对配套的法律法规。例如制定《应急物资保障条例》，规范中央与地方应急物资保障职责分工与衔接的关系， 以加强国家重要应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨基金及配送体系建设， 确保应急所需物资和生活用品的及时供应。 尽快出台“征用财产的补偿标准和方式”等具有可操作性的法规，制定物资征用补偿办法和鼓励企业提供应急物资和资源的财政、 税收、 补贴政策，调动和保护社会力量参与应对突发事件的积极性。

第四，进一步完善突发事件应急预案。制定并出台应急预案管理办法， 规范各类突发事件分级标准和预警级别划分标准，明确应急预案制定和修订程序，进一步提高应急预案的管理水平。通过备案审查、协同演练等方式实现预案之间的相互衔接。 明确预案的制定标准，对预案演练的组织部门、周期、方式及事后评估做出详细安排。提高应急预案的实战性、规范性和可操作性，对预案的启动方式、力量调动权限、调动顺序、响应时间、组织指挥、后勤保障等做出明确规定，并加强平时的沟通协作和拉动演练，确保预案一启动，各方均能够高效运转。

第五，继续做好应急物资调查工作，健全应急物资储备制度。 建立国家应急物资保障综合协调管理体制和工作机制。明确应急物资管理的行政主体，赋予其应急物资综合协调等管理职能。 加快构建常态与非常态管理相统一的应急物资管理体制， 逐步形成以统一协调、相互配合、信息共享、快速动用为特征，跨部门、跨地区、跨行业的应急物资保障综合协调机制。依托国家物资储备体系的现有基础， 建立中央级应急物资储运体系。尽快形成覆盖全国的应急物资储备网格化布局。一是开展应急资源普查工作， 通过调查或核查建立台账和数据库，最后由政府进行汇总、综合，摸清可动用的应急资源底数，实现资源共享。二是建立应急物资监测网络和预警体系，整合社会应急物资信息库，建立健全政府调拨与社会化配送相结合的应急物资储备、运输体系。三是出台优惠政策，支持和鼓励企业特别是大型企业购置、 储备应急物资和装备并承担社会应急支援任务。四是进一步强化国家交通运输应急物资储备。五是建立应急运力储备和调用制度。 六是进一步加强应急保障体系建设。加强应急战略储备，建立国家、省、市、县各级应急战略物资、装备储备体系，建立并完善应急战略储备使用和统一调拨工作机制。

第六，进一步加强应急救援队伍建设，建立一体化的社会救援服务平台。 一是进一步加大应急资金投入力度，加强应急救援队伍建设，加大各级综合应急救援专业队伍建设。 进一步加强消防特警和公安特警队伍建设，增加编制，同时，建立并完善公安特警队中央财政保障机制。二是建立一体化的社会救援服务平台。建议统一全国应急办事机构标识， 建立统一的呼入接入平台，建立包括道路救援、山岳救援、航空救援、医疗救援、 保险服务等相结合的一体化社会救援联动服务体系，积极推动政府主导、社会参与、企业支持的社会救援体制建设。三是明确民间组织、志愿者等社会力量在突发事件应对中的地位， 建立规范和指导社会力量参与应对突发事件制度，鼓励和引导社会力量参与救援。供水、供电、供热、公共交通等领域的公共企事业单位可以在其经营、管理的范围内实施应急处置，确保其能够依法开展相应的突发事件应对活动。

第七，各级政府应加强与保险业的沟通协调，将保险机制纳入政府突发事件风险防范制度安排和应急管理体制机制中。各级政府应加大对责任保险、农业保险的支持力度，提高财政补贴范围和比例，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。 发挥政府在巨灾保险中的主导作用和保险公司在灾害风险管理中的技术优势，建立政府、保险公司、被保险人之间合理的风险分担机制，探索出一条符合我国国情的巨灾保险发展之路。

［1］［3］汪永清.《突发事件应对法》的几个问题［J］.中国行政管理，2007，（12）.

［2］李岳德，张禹.《突发事件应对法》立法的若干问题［J］.行政法学研究，2007，（04）.

［4］戚建刚.《突发事件应对法》对我国行政应急管理体制之创新［J］.中国行政管理，2007，（12）.

［5］董幼鸿.优化应急管理体制机制提升政府应急管理能力——《中华人民共和国突发事件应对法》之公共管理学解读［J］.党政论坛，2008，（03）.

［6］马怀德.修改《突发事件应对法》的几点建议［J］.理论视野，2009，（04）.

［7］于安.《突发事件应对法》的实施问题［J］.理论视野，2009，（04）.

［8］莫纪宏.《突发事件应对法》及其完善的相关思考［J］.理论视野，2009，（04）.