当代中国府际权限争议：内涵、现实特征与产生原因※

张显伟 吴学升

（广西民族大学，广西 南宁 530006）

“府际权限争议”现象在当下中国是客观存在的，而且随着分权式行政体制改革的纵深化推进，地方各级各类国家行政机关、人民政府各职能部门或组成部分独立主体地位日益凸显，近年来，该现象大有愈演愈烈之发展态势。虽说“府际权限争议”具有一定的正面功能趋向，合理适度的权限争议可以成为行政关系的平衡机制，为争议主体间利益的协调与整合提供契机。但是，缺乏有效妥当的“府际权限争议”解决机制，致使争议长期存在无法消除，或者对该权限争议的，解决过程或处理结果不公正、不权威、不具有可信性，那么对国家的稳定发展、社会的和谐进步和普通民众私人权益的维护促进产生的消极负面影响确实是十分巨大的。“从我国已经出现的形形色色府际权限争议案件的解决实践看，铁一样的事实摆在我们面前，现行解决机制存在的弊端，不仅影响了政府行政效能的整体提高，危及了政府在普通民众心目中的良好形象，更为严重的是损害了行政相对人的合法权益，引发了普通民众对政府的不满与怨气”。［1］系统、科学、理性的中国府际权限争议解决机制建构必须建立在对该特殊类型争议的内涵、现实特征及其产生原因等本体问题的深度剖析基础上。笔者不揣浅陋，撰写本文，意图对该问题作以初步分析，不妥之处，敬请方家指正。

一、府际权限争议的内涵

府际权限争议亦称行政权限争议、行政权限冲突或行政权力冲突，作为范畴的 “府际权限争议”尚未成为一个法律概念，仅仅停留在公共管理学、行政学、法学等社会科学研究视阈。当下学界，学者们基于不同视角对府际权限争议的内涵作以不同刻画。台湾学者吴庚认为：“如两个或两个以上之行政机关，对于同一事件均认为有管辖权（积极冲突），或均认为无权限而不行使管辖权（消极冲突）时，即出现管辖争议或府际权限冲突。”［2］该定义主要从府际权限争议的表现形式进行界定。国家行政学院的胡建淼教授认为：“行政机关之间由于行政权限所发生的争议，是行政机关在行使职权的过程中，由于立法的缺陷或者其他复杂原因，而与另一行政机关的行政职权冲突重叠而产生的法律争议。”［3］显然该定义主要从府际权限争议产生的原因视角对其作刻画。吉林大学的宋衍涛博士认为：“行政冲突是按行政机关之间围绕行政职能、行政权力、行政决策等领域，针对特定目标所发生的摩擦，对抗和博弈的方式与过程。”［4］该定义重在从府际权限争议的内容明确其内涵。从不同视角对府际权限争议进行界定，有助于人们全面把握其内涵。笔者认为，完整界定府际权限争议的内涵，应该涵盖争议主体、争议内容、争议产生的原因和争议的基本性质等方面：

1.主体方面。府际权限争议是行政机关之间的权限争议，既包括具有隶属关系的上、下级行政机关之间的权限争议，也包括相互间不具有行政隶属关系的不同行政机关之间的权限争议，府际权限争议不涉及行政机关与行政相对人之间的行政争议，也不包括行政机关和并不是国家行政机关的授权组织之间的权限争议。另外，府际权限争议的主体不包括行政机关与国家权力机关，或行政机关与国家司法机关间发生的权限争议。传统的行政权仅限于国防、外交、税收、治安管理、财政预算决算等相对狭窄的范围，与国家的立法权和司法权有着泾渭分明的界限，同时，行政权与立法权、司法权在权力启动的因由、行使的方式或权力运行的模式、权力行使的结果等法规面存在明显差异。但20世纪以降，随着社会事务的复杂多样，随着行政权力的不断扩张，当今时代，世界各国的行政权力已经渗透到过去传统的立法或司法领域，随着行政立法、行政裁决等准立法或准司法行为的大量且高频率涌现，行政权与立法权、行政权与司法权间产生权限争议的可能性业已大大增加，现实中也时而出现行政权与立法权或行政权与司法权间权限争议的实例，但此种权限争议是不同性质国家权力之间的争议，不属于府际权限争议范围。

2.内容方面。从权限争议的内容上看，府际权限争议可以界分为行政机关间发生的行政立法权限争议、行政司法权限争议和行政执法权限争议三种。行政法理论上依据行政权作用的表现方式和实施行政行为时所形成法律关系的不同，行政行为分为行政立法行为、行政司法行为和行政执法行为三类。行政立法行为意指行政机关依法定职权、遵循法定程序，制定具有普遍约束力规范性文件的行为。在我国，行政机关的行政立法权是由《立法法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》等法律、法规规定的，囿于法律、法规规定得较原则、较概括，具体行政机关行使行政立法权实践中，与别的行政机关的行政立法权发生争议的现象并不鲜见。行政司法行为是指行政机关作为争议双方当事主体之外的第三者，按照准司法程序审理、处理特定民事争议或行政争议并进而作出相应行政裁决或行政决定的行为。因行政机关行政司法权行使而引发的府际权限争议现象时有发生，且该种权限争议案件，往往夹杂着平等主体间的民事纠纷，或者在民事纠纷中包含着不同国家行政机关间的行政权限争议，所以该类争议呈现出交叉性、复合性等外在表象，对其中任一性质纠纷的解决，均不可回避对另一性质争议的清晰判定。行政执法行为指特定行政机关依法实施的直接影响具体行政相对人权利义务的行为。实践中，由于行政事务复杂多样，行政管理领域十分宽广，再加上各级各类国家行政机关均有大小不一内容有别的一定行政执法权力，又由于我国授予行政机关行政职权的行政组织类法律的立法粗陋等因素，所以现实生活中发生的府际权限争议现象大多是因行政执法行为引发的。

3.产生原因方面。客观说引发府际权限争议的原因是多方面。实践中有的府际权限争议案件是因为立法方面的原因产生，有的是因为执法者对现行立法的解读不一致，意见出现分歧等原因造成的，有的是因为执法者素质方面的原因所造成的，有的是因为执法者所体现和追求的部门利益或地方利益的冲突产生的。有学者从主客观两方面归总府际权限争议产生的原因，认为府际权限争议的产生既有纯主观方面的原因，也有单纯客观方面的原因，有时，府际权限争议源于主观和客观两方面的原因。笔者赞成这一学术观点。当然对府际权限争议产生的原因，理论上还可以进行别的分类，我个人认为，为服务于府际权限争议的理性消弭这一根本目的，必须深度挖掘其产生的深层次原因或根本原因，下文将对此问题具体阐述，在此不作赘述。

4.性质方面。府际权限争议是一种法律争议（法律性质的纠纷）。传统认为，府际关系问题包括府际权限争议关系（权限争议现象）仅是一个行政组织内部问题，是行政系统内的自家事情，不涉及行政相对人的权利义务，不是一个法律问题。事实上，行政权限针对的是一定领域、特定范围事项的公共管理事务，行政权本质上是一种对公共事务的管理权和服务权，行政权的运行无疑会发生社会性效果，影响或影射到公民、法人或其他组织，因而具有明显的社会性。所以，行政权的积极行使与消极不行使不可能不牵涉到行政相对人的权利义务，从现实发生的府际权限争议看，府际权限争议无不使行政相对人的合法权益无法得到及时有效保护或受到侵害。因此，府际权限争议绝非是纯粹行政内部事情。美国学者博登海默认为：“如果一个组织制度将一个机构的职能和权限与其他机构的职能与权限区分开来并且确定它们各自的运行领域，以此防止政府内部的权力冲突和摩擦，那么我们认为，此制度完全属于法律的参照范围框架之中。”［5］德国行政法学者毛雷尔也认为：“以前根据严格的法律概念认为，行政组织的内部规则不是法律，国家和其他行政主体的内部领域不受法律拘束，因为法律关系只可能在不同的法律主体之间而不可能在一个行政主体内部产生，但是这种观点在今天已经被彻底否定了。无可置疑的是，内部规则同样具有拘束力，因此必须依法制定。当然内部行政法应当与外部行政法区别开来，因为它们涉及不同的结构和需要不同的规则”［6］。总之，笔者认为，府际权限争议是法律问题的争议，其解决方式也必须付诸于法律规范。府际权限争议通常是两个或两个以上的行政机关在从事社会公共事务的管理或服务联系过程中，都认为自己对某事项有管辖的行政权力或都认为自己没有管理的行政权力，从而产生的一种冲突。其实质是行政权力运行中发生的争议。行政权力的法律性决定了府际权限争议是一种法律争议。行政权力的法律性是指行政机关行使权力必须以法律为依据，受法律约束。行政机关是国家的执法机关，行政权力具有执行性，行政权力的执行性说明行政机关执行的是国家立法机关的意志。尽管具体的行政职权不一定都是法定权力，但是行政权力从总体上分析还是有法律规定一定的框架或大致范围的，包括行政的实体规则和程序规则。行政权力的法定性决定了因之运行而引发的纠纷是或应该是法律争议，也决定了府际权限争议的解决最终要依靠法律，而不能关起门来任由产生权限争议的行政机关通过讨价还价、权力博弈或者领导偏好等方式解决。将府际权限争议视作一种法律争议，不仅契合行政职权法定之原则理念，有利于法治的塑造，而且还有助于我们从法制角度设计府际权限争议机制，进而利于行政机关间和谐关系的形成和运行。

综上分析，笔者将“府际权限争议”界定为不同国家行政机关间因行政职权的积极行使或消极不行使而与其他行政机关之间发生的法律争议。

二、府际权限争议的现实特征

存在行政分工的时代，就一定有府际权限争议现象。府际权限争议一方面受时代的影响十分明显，另一方面，不同国家因为其政治体制、意识形态等不尽相同，其府际权限争议也将呈现不同特征。当代中国，从业已发生的形形色色府际权限争议案例总结主要有以下现实特征：

1.争议主体多元性。府际权限争议既有中央国家行政机关之间的权限争议，也有中央与地方国家行政机关之间的权限争议，还有地方政府各有关部门之间的权限争议；既有不同级别的地方政府之间的权限争议，也有地方政府与其组成部门之间的权限争议，甚至中央政府与地方政府之间的权限争议也时有发生。从可能性上，笔者认为凡是具有独立主体资格的不同行政机关间，均有发生权限争议的可能。

2.争议事项宽泛化。现实生活中，国家行政机关的公共管理和公共服务事项涉及到多个领域，整体上看，国家行政机关的行政权力触及到国家及社会生活的方方面面。因此，任何国家行政机关都有可能存在与其他职能部门的相互联系问题，因此，职能交叉和衔接及其引发的权限争议问题是宽泛而普遍的。“据不完全统计，在2008年新一轮的机构改革以前，国务院各部门之间有80多项职责存在交叉，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉，”［7］“先天不足使部门之间的职能冲突随时随地都有可能产生。”［8］目前，从我国府际权限争议的案例看，府际权限争议多发生在经济管理领域的诸多事项上。例如食品安全、药品监管、自然保护区保护、水资源管理、旅游管理、房地产管理、城市规划、互联网监管、文化市场管理等领域，都不同程度的存在着行政机关之间权限交叉、权力冲突或多头管理等情况，因之而出现权力争议的概率较大。

3.争议表现公开化。一定程度上府际权限争议是行政机关内部相互间的分工协作问题，是行政机关系统内部的事情。但行政机关的行政职权、行政职责均针对一定的管理领域、管理事项，均有其影响或决定的行政相对人。因此，从行政管理实践中显现出来的府际权限争议的形态看，这种权限争议往往因直面行政相对人而表现为公开化的争议。既有在行政相对人面前不同行政机关相互指责、大打出手的，也有对行政相对人的行为各自定性并实施不同处置措施的，还有针对行政相对人的请求当面推托给其他行政机关的，行政机关间权限争议因影响到行政相对人的权益而被公开化。

4.争议危害社会性。上文对府际权限争议的社会危害性作了简单阐释，在此作进一步展开。当下中国府际权限争议的大量出现，直接导致了一系列社会危害后果：其一，影响政府行政权威的树立，影响法律统一、正确的执行，阻碍法治政府建设的进程；其二，影响行政效率，对于同一公共管理事项，不同行政机关互相争抢管辖权，重复执法，当然增加了行政成本，扩大了行政耗费，影响了行政效率的提升。另外行政相对人因不同行政机关均对其行使管理权而可能遭致一事多罚，致使行政相对人苦不堪言；其三，行政相对人权益无法得到及时保护，对于行政相对人的保护请求，不同国家行政机关均推诿而不行使管理、服务职权，行政相对人投诉无门，其合法权利得不到即时保护；其四，影响和谐社会的构建，府际权限争议，是行政系统内部不和谐最直接、最明显的表现与显现，这种不和谐不仅有损政府的形象，贬低政府的权威，同时由于行政所具有的公共管理与公共服务职能具有放大效应，会波及社会普通民众，所以，府际权限争议案件不能得到理性高效解决将致使政府与普遍民众的和谐关系受到破坏，进而会危及和谐社会的形成。

5.争议原因利益化。一如上文所论，府际权限争议发生的原因十分复杂，既有客观方面的原因，也有主观方面的原因，还有些权限争议现象是由主观和客观两方面原由复合引发的。但毋庸置疑，不论是源自何种原因引发的府际权限争议其背后均有利益博弈，府际权限争议亦可谓争议行政机关所代表和追求的利益间发生了冲突。有利益的事项相关国家行政机关争着管，无好处或吃力不讨好的事项各相关行政机关一起都甩手不管，法律、法规对不同行政机关间行政权限、行政职责划分不清或者行政机构设置不合理等等，往往只是府际权限争议的一种托辞。随着中国市场经济发展和制度环境的深刻变化，各级各类国家行政机关客观上逐步演变成了一个个具有相对独立的利益结构，并在同上级政府、与上级主管部门和地方公众的双重委托代理关系中形成了自身特殊的效用偏好和行为准则，所以，府际权限争议原因的利益化在当今中国表现的十分明显，府际权限争议甚至可谓是赤裸裸的利益之争。

6.争议内容法律性。府际权限争议可以通过多种方式表现出来，最直接的表现形式有两种：一种是积极的权限争议，即多个行政机关相互争抢管辖权，主张对同一事项都有行政的权力；另一种是消极的权限争议，即多个行政机关均主张自己对某事项无行政的权力。具有讽刺意味的是，不管是积极的府际权限争议，还是消极的府际权限争议，争议所涉的不同国家行政机关往往都振振有词，均认为自己在依法行政，均认为自己的行政作为或不作为是有现行法律文件依据的，自己的做法是没有错的。总之，现实中出现的中国府际权限争议通常表现为法律之争、文件之争。

三、府际权限争议的产生原因

理性解决府际权限争议，必须探究其产生原因，这正如医生为病人治病需诊断探究病因一样，否则，将无从下手。对府际权限争议产生的原因，学界已进行较深入的探究。胡肖华教授认为：“权限争议即行政主体之间由于行政权限所引发的争议，是行政主体在行使行政职权的过程中，由于立法的缺陷或者其他复杂原因，而与另一行政主体的行政职权冲突或重叠而产生的法律争议”；张忠军教授将府际权限争议产生的原因归纳为：“法制不健全、体制方面、转轨的现实、经济社会事务的复杂性和关联性等四个方面的原因”；金国坤教授认为：“产生政府间权限冲突的原因是复杂的，既有制度层面的，也有主观层面的，更为重要的还是客观层面的，对其中的制度层面的原因，金国坤教授又细分为机构设置不科学、权限配置不合理、立法授权不明确等原因”。综观既有研究成果，我们可知“立法缺陷是府际权限争议产生的重要原因”业已达成学界共识。实际上，立法缺陷应该是当下中国府际权限争议产生的深层次原因或根本原因，下面对此推断作以论证：

基于“行政需受制于法”之现代法治理念和原则的要求，我们可以将行政行为划分为有法规制之行政行为和无法规制之行政行为两类，逻辑上不再存在第三类行政行为。无法规制行政情形下引发的行政权限争议，其最彻底的解决措施是需要通过立法尽早对该类行政行为施以法规制，通过新法的创制活动来弥补现行立法的漏洞或缺陷，进而找出该类权限争议发生的原因。显然无法规制情形下引发的权限争议是由于立法缺陷造成的。针对有法规制情形下而产生的府际权限争议，我们继续作逻辑上二分：情形一，现行法律、法规等规范性法律文件对某行政行为的职权主体、权限边界、权能内容及权力行使的程序等各个方面规制得均十分科学、清晰、理性，而相关国家行政机关为了种种目的却违法行政；情形二，现行立法对某些行政行为的职权主体、权限边界、权能内容及权力行使的程序等方面规定得不甚科学、不甚清晰甚至是不科学、十分模糊，因而引致权限争议。情形一出现的府际权限争议，因判断十分明了、简单，笔者认为，无需付之于权限争议解决机制，亦即没有必要为此情形下出现的府际权限争议案件的解决专设争议解决机制。对此类府际权限争议或者可以直接交由争议行政机关共同的上级行政机关通过确认方式予以处理，或者在具备提起行政复议或者行政诉讼条件的前提下，通过行政复议或行政诉讼渠道，由复议机关或由人民法院在对被诉行政行为合法性进行评判时一并解决诉争行政权限的归属问题，另外，笔者认为，此情形下的权限争议，因孰是孰非或争执权限的归属判定是一目了然及其简单的，并不能称为是真正意义的府际权限争议。情形二出现的府际权限争议，十分明显也是因为立法的缺陷造成的。基于上述分析，笔者认为，真正意义的府际权限争议其产生的深层次原因、根本原因、归根结底上的原因甚或是唯一原因是立法缺陷；或是因为立法对某行政职责权限划分不清、界定不明；或是因为立法对某行政职责权限规定不科学或权限规定相互间出现抵触；或是针对某一行政管理事项、行政管理区域的管辖权问题根本没有任何立法予以规制，出现了立法盲点。总之，府际权限争议产生的最深层次原因或根本原因是立法缺陷。

［1］金国坤.行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻［M］.北京：北京大学出版社，2010：10.

［2］吴庚.行政法之理论与实用［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：133.

［3］胡建淼.行政行为基本范畴［M］.北京：中国法制出版社，1997：63.

［4］宋衍涛.行政冲突的价值分析—公共管理新模式探索［J］.公共管理学报，2011，（2）.

［5］［美］彼得E·博登海默.法理学——法律哲学与法律方法［M］.邓正来等，译.北京：华夏出版社，2009：233.

［6］［德］哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论［M］.高家伟，译.北京：法律出版社，2000：521.

［7］李军鹏.建设和完善社会主义公共行政体制［M］.北京：国家行政学院出版社，2008：156.

［8］张忠军.行政机关间的权限冲突及其解决途径［J］.中国党政干部论坛，2007，（3）.