居民区党（总）支部书记公推直选的实践探索与理论思考

● 许涞华 刘于朋 辛 建

发展党内民主，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，提高党建科学化水平，要求居民区党（总）支部书记选拔实行公推直选。从2008年开始，上海市长宁区所有居民区党（总）支部书记的选拔全部实行公推直选，达到了预期的工作目标。

一、开展公推直选工作的做法

长宁区在居民区党（总）支部书记的选拔工作中，按照上海市委组织部的统一部署，结合长宁区的实际，开展了卓有成效的公推直选工作，包括：

（一）“一次推荐，两次选举”

即居民区党总支下辖支部全部采用公推直选的形式进行换届，居民区党总支换届选举时下属各支部已当选的支部委员自然成为党总支成员的候选人，不再进行重复推荐。

（二）“委员、书记一次选出”

在选票设计上将成为候选人的党员姓名全部列表，采用在名字后空格内打勾（或画圈）的方式，一次直接选举产生党（总）支部书记、副书记和委员。

（三）注重掌控后台操作

在试点公推直选过程中，长宁区十分注重后台操作与前台运行的相互联动，主要抓了两项工作：

一是抓程序规范。从制作选举材料、演练选举程序、严格回避制度等方面规范操作程序。区委组织部和街道（社区）组织科统一制作标准化选举文书材料和工作表格，以模板形式下发；区委组织部和街道（社区）组织科协助居民区党组织处理好本届支部班子成员成为下届班子成员候选人后的回避问题。

二是抓后续工作。做好新老交替、候选人落选等工作，防止在党员骨干中产生思想波动，为新当选的班子营造良好的工作氛围。鼓励退员的原班子成员和部分未能当选的党员骨干进入党员议事会，继续参与社区重大事务的讨论、咨询、协商、联络和监督等工作，进一步发挥党员骨干的作用。

二、开展公推直选工作的效果与体会

（一）开展公推直选工作的效果

一是变“要我选”为“我要选”。公推直选的最大特点体现在“公”上，所要选举的对象都是群众信任、群众认可的，更有效地调动了基层群众参与选举的政治热情。

二是变“少数人选人”为“多数人选人”。公推直选把党组织负责人的条件、标准交给党员和群众，充分保障了他们的民主权利，让他们推荐、选择和监督，扩大了群众参与面，调动了群众积极性，实现了由几双眼睛选人到千百双眼睛选人的变化，增加了选人用人的科学性、民主性。

三是变“在少数人中选人”为“在多数人中选人”。公推直选过程中，凡是符合参选条件的党员都可以自愿报名参选，这样就扩大了选人的范围，吸引更多有识有能的人前来参选，真正实现了“优中选优”。

四是变“伯乐相马”为“赛场选马”。公推直选打破了过去由组织推荐提名、组织考察确定人选、按组织意图选举的封闭操作模式，引入了公开报名、信任测评、民主推荐、差额选举等多种竞争机制，给参与者搭建了一个公开、平等、竞争、择优的平台。

（二）开展公推直选工作的体会

一是夯实基层党建工作的基础，是公推直选工作顺利进行的重要前提。通过“凝聚力工程”，党内激励关怀机制、帮扶机制不断完善，长宁区广大党员的政治觉悟和综合素质不断提升，归宿感、荣誉感和责任感不断增强，这些都为我们顺利推进“公推直选”工作提供了不可缺少的条件。

二是搞好前期调研和思想发动，是公推直选工作顺利进行的重要基础。为保证选举制度改革的成功，社区党组织针对党员对公推直选工作的思想动态，开展了一系列有步骤分阶段的宣传发动工作，使广大党员加深对公推直选工作的了解。广大党员的政治热情得到了激发，参与党内民主选举的积极性主动性不断提高，为改革和完善党内选举制度奠定了思想基础。

三是加强组织领导和具体指导，是公推直选工作顺利进行的重要保证。公推直选是一项非常严肃、细致的工作。为保证选举工作的顺利进行，长宁区委组织部加强组织领导和具体指导，成立了领导和工作机构，各社区均成立公推直选工作小组，确保了公推直选工作有序进行。

四是工作推进时注重把握原则，是公推直选工作顺利进行的重要核心。公推直选工作是扩大党内民主的一次新尝试，可借鉴的经验不多，因此，在工作推进的过程中要把握两个原则：第一是循序渐进的原则。应当选择一批工作基础比较好、群众满意度比较高的居民区先行开展“公推直选”，通过“先行试点、面上推开”的方式，努力将试点单位的工作做扎实。比如，要求基础较好的居民区提前一周开始“公推直选”，并将其探索的成功实践加以推广。对于个别书记上任不久、基础较薄弱的居民区，则在人力、精力上予以大力支持，协助其聚焦每阶段的重点工作。第二是跟踪指导的原则。在推进工作过程中，开展“公推直选”工作的居民区所在街道应当成立领导小组和工作小组，借助居民区的机关联络员，了解推进情况、提供过程指导，统筹协调、整体推进，对工作过程中出现的各类问题进行及时分析和处理。

三、开展公推直选工作的思考与启示

（一）进一步推进“公推直选”工作的思考

1.如何激发更多党员群众参与民主选举。目前，长宁区乃至整个上海市，开展公推直选有这样一个现象：居民参与民主选举的积极性普遍不高，而且不平衡，高档住宅区的居民比普通住宅区的居民参与民主选举的积极性更低。这种现象在全国其他地区也有不同程度的存在。

这种现象的普遍存在是有原因的。公共选择理论认为，当选民认为参与投票得不到直接收益，或者认为投票结果与己关系不大时，他们会放弃参选；当一个人的选票对于有众多选民参加的选举结果无足轻重时，选民也会放弃参选；当参与投票的成本过高,特别是选民了解候选人需要耗费大量时间、精力去搜集信息,也会放弃参选。公共选择理论有助于解释为什么许多人从来不去投票。

社区居民对民主自治的热情与他们的切身利益有关，这是人类共同的心理。因此居民对民主的追求的关键也就在于民主的内容和绩效，在于他们看得见、摸得着的民主，而不是标语上宣传的大而空的口号。居民关心的是通过民主实实在在地解决问题，对徒有形式的民主、远离现实生活的权利，当然抱无所谓的态度。

普通住宅区党组织往往能借助街道行政资源，为百姓解决较多的民生问题，党员群众参与热情比较高。高档住宅区居民和党员没有需要依托行政资源解决的问题，开展公推直选时党员群众参与热情有一定的影响。针对这些情况，推动公推直选工作，应当从实际出发，采取切实可行的措施。

一是不必过分看重党员群众的参选率。不能机械地坚持“双过半”原则，更不能以参选率和得票率作为评价选举好坏的首要标准。对于选举决议原则，应从实际出发，实行多样化，既允许“双过半”的继续存在，也允许单过半（或参选过半或选票过参选人的一半）出现。

二是党组织要从中高档住宅区居民的需求出发，变“解难”为“服务”，以提高党员群众的参与热情。

三是可以采用适当的经济刺激，调动居民参与选举。比如，给参加投票的人发放少量适用性强的纪念品、礼品，所需费用从选举经费中支出。

四是规范和统一选举程序。上海市没有一个统一的选举程序，各个区都有自己的一套实施细则，执行的严格程度各区也不一样。这种情况难免影响群众参加选举的积极性。要通过规范和统一选举程序，在党组织的引领下，进一步尊重党员主体地位，激发群众参与民主选举、民主管理的积极性，打造更具有公信力的公推直选。

2.如何将公推直选与干部队伍建设相结合。当前，居民区书记队伍存在比较严重的青黄不接的现象，一些年纪较轻的居民区干部由于在社区工作时间比较短，党员群众对其了解不深，因而群众的认同度不是很高，而公推直选对于民意基础的要求又相对更高，故往往出现“合适的人选选不上”的现象。这种现象产生的原因主要是信息不对称。解决这一问题可以采取下列措施：

一是党委组织部门早作谋划。对于合适人选要给岗位、压担子，提前安排到书记或者副书记等岗位上进行实践锻炼，积累工作经验，打牢群众基础。

二是公开信息，加强沟通。把候选人的情况、组织的意图坦诚地公开，消除信息不对称，取得大多数居民的理解和支持。

三是充分发挥协商式民主的作用。民主有两种形式，票决式民主和协商式民主。这两种形式的民主都需要大力发展，不能相互取代。尤其要避免一个误区，以为发展社会主义民主就是只要票决，忽视和否定协商式民主的作用。正如党的十八大报告指出的“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”在社区公推直选中，也要重视协商民主。解决“合适的人选选不上”的问题，既要“票决”，也要“协商”。党组织要把候选人的基本情况，包括工作业绩、发展潜力、组织意图等与楼组长、群众骨干充分沟通，在此基础上充分酝酿和协商，力求取得基本一致的意见。

（二）开展公推直选工作的理论启示

1.公推直选必须始终坚持党的领导这一根本原则，把党管干部和群众选干部有机地统一起来。党管干部是干部工作的根本原则。公推直选基层党组织负责人，实质就是扩大基层领导班子特别是党组织书记选拔过程中的民主，促使干部切实做到对上负责与对下负责的有机统一，把党在基层的执政基础打得更加牢固。实行公推直选，要在党组织的统一领导下，有组织、有步骤地进行，努力实现组织意图与群众意图相一致。要加强组织引导，注意防止简单以票取人，确实把党员群众满意的人选准选好。

2.公推直选必须围绕人民群众满意这个基本价值取向，让党员群众既得到民主上的实惠，又得到社区和谐稳定发展上的实惠。让人民群众满意，保证人民群众得到政治上、民主上的实惠，并通过民主方面的实惠，进一步促进和保证党员群众享受到社区和谐稳定发展上的实惠。因此，扩大基层党组织负责人直选范围，绝不能为直选而直选。要使人民群众不仅对选举过程满意，更要对选举结果以及对选出的基层党组织负责人今后的表现和工作效果满意，让人民群众在得到民主和社区和谐稳定发展的实惠的过程中增强参与选举的热情和信心，形成两者相互促进的良性循环和双重效益。

3.公推直选必须始终坚持党内民主引导示范基层民主这个重要原则，使党内民主与基层民主配套推进、互动互促。“公推”、“直选”是一个密不可分的有机体。“公推”扩大的是党外群众的发言权，体现的是党外群众的广泛参与；“直选”扩大的是党员的选举权利，体现的是党内的群众公认。公推直选是党内民主与基层社会民主的互动。没有“直选”，“公推”就成为无源之水。因此，既不能脱离党内民主的实际来推进基层社会民主，也不能脱离基层社会民主的实际来搞党内民主。要把扩大党员的选举权利与扩大党外群众的民主权利结合起来，积极探索党内选举面向群众开放、党外群众在基层党组织负责人推荐选拔中充分发挥作用的载体和形式。要抓好“公推”与“直选”配套跟进，通过产生候选人的“公推”环节，增强基层党组织书记的公信度。要进一步扩大直选的范围，提升直选的层次，全面实行社区基层党组织和两新组织党组织负责人公推直选，使扩大基层党内民主选举不仅有量的积累，更有质的提升，并能够保持对人民民主的适度领先，从而发挥基层党内民主对基层社会民主的示范和引领作用。

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