“把权力关进制度笼子”与地方人大作为

文/杜柏仁

“把权力关进制度笼子”与地方人大作为

文/杜柏仁

1月22日,习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时指出，要加强对权利运行的制约和监督，把权利关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。讲话一经刊载，即成为社会关注焦点，国内外舆论都给予高度评价。习总书记的讲话，在一定程度上，彰显了新一届中央领导集体加强党风政风建设，强化对权力约束的政治自信和执政理念。

对国家或公共权力进行约束的思想和实践，西方在古希腊和罗马时期就已出现，而我国早在秦、汉时期也开始萌芽。几千年来，先贤们从未中断过对国家权力约束机制的探索。不过这道摆在治国者面前的难题，自现代意义上的法治发轫之时，已经有了解答。

一、解题之道：三种限制权力的实现路径

从人类宪政文明的历史实践来看，要“把权力关进制度笼子”，最重要的设计便是以法律来直接规定权力运行的空间。与之相辅，还要赋予公民监督政府的权利；各权力分支间也要分工，以权力制约权力。迄今为止，以法律限制权力，以权利监督权力，以权力制约权力是实现“把权力关进制度笼子”三种最有效的路径。

法律限制权力就是将权力运行放置于法律的框架内进行。英国先哲阿克顿勋爵曾告诫人们：“绝对权力导致绝对腐败”。法国思想家孟德斯鸠提出了解决之道：“任何有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才停止。”因此，以法律构筑权力运行的边界至关重要，通过法律来规定权力的依据、范围、运行程序、以及违法行使所应承担的不利法律后果，从而使权力受到约束。

与“把权力关进笼子”相对应，“把权利放出笼子”也是制约权力的重要途径。让公民通过知情权、参政权、监督权和获取救济权等诸多权利来抵御公共权力的侵害，同时监督公共权力依法规范运行。从人类文明发展史来看，“权力”和“权利”始终存在着利益博弈关系，公民权利的伸张势必会压缩公共权力的运行空间。

权力制约权力。以权力制约权力从来都是约束权力的“利器”。现代民主法治国家，通常将国家权力划分为立法权、行政权、司法权、监察权和军事权等，由各个权力主体分别行使，通过各个权力分支之间的相互制约、相互监督来确保权力的行使不逾越界限。

三种实现权力制约的方式在各个国家因其历史发展和政治制度选择不同而有差异。在大多数国家，三种限权方式往往同时运用于国家制度设计中，从而确保权力得到严密、有效的控制。监督主体、监督对象以及它们之间的关系也因国家制度、政治基础的不同而不同。一般而言，要依据各权力主体在权力体系中所处的性质、地位和职能而定。

二、宪法之托：多重身份使命的地方人大

我国实行人民代表大会制度，具有不可比拟的优越性。根据宪法及地方组织法的规定，地方人大是人民行使国家权力的机关、代议机关、立法机关和监督其它权力分支的机关，其它国家机关由人大产生，向其负责，并受其监督。因此，在理论层面，地方人大是监督地方其它权力的主体，而不是被监督的对象。在现实层面，地方人大也具备了制约其它权力的各项条件。根据宪法及地方组织法规定，地方人大及其常委会总体上拥有立法、监督、重大事项决定和人事任免四项职权，并且依据立法法、监督法等法律规定，人大可以采用多种形式进行监督。

三种约束权力的途径都与地方人大及其常委会行使职权密切相关。首先是以法律限制权力。地方人大及其常委会享有地方性法规的制定权，其在位阶上要高于地方政府规章和其他规范性文件。因此，地方立法权力的专属性决定了人大在约束权力方面应有所作为。科学立法，制定良法，特别是强化对“一府两院”的监督，加大反腐倡廉方面的立法，是地方人大的职责所在。

以权利监督权力，最重要的是保障公民依法行使选举、被选举、批评、建议、申诉、控告和检举等各项宪法规定的基本权利，以此监督政府和司法机关。人大代表作为人大的基本单元，是构建在公民和政府之间的监督平台。通过人大代表，将民情民意、良言善策汇集、意见建议等以人大履职的各种形式体现，传送至具体执法和释法部门，从而起到以权利监督国家权力的作用。

以权力制约权力，更是体现了人大的优势。和同样被赋予监督职责的审判权、检察权比较，地方人大及其常委会监督手段具有多样性，“硬性”的询问、质询、调查、审议和“软性”的调研、视察、座谈都可以使用；不受阶段限制，事前、事中和事后均可进行；对于各项监督方式，也没有严格的时效和期限制度，从而有利于确保权力运行得到全方位的监督。

三、限权之思：拓展地方人大的作为空间

“把权力关进制度笼子”为反腐而讲，但远不止于此。用制度来约束权力，仅靠党和政府的反腐部门，也还不够。地方人大作为地方国家权力机关，地位超脱，宪法更是赋予了多项重要职权。围绕限制公共权力的目标，地方人大及其常委会理应不断拓展作为空间，“增量”构建各项监督权力的制度。

(一)坚持党的领导，依靠党委支持进行权力监督。在我国，中国共产党是执政党，宪法规定了党的领导地位。地方人大作为地方国家权力机关，更要自觉接受和不断加强党对人大工作的领导。在很多重大事项决策和执行过程中，地方党委与政府、司法机关的运作也有比较紧密的联系。因此，在一些重大的立法、决策和监督事项方面，及时向地方党委进行通报，并争取获得支持，从而更顺利地开展各项监督工作。

(二)借助造法之职，强化约束权力方面的立法。制定地方性法规是地方人大最核心的职权，可以借助此项职能，强化对权力的约束。在立法重点的选择方面，围绕国家和地方的中心任务，以及党中央和地方党委对人大工作的意见，重点选择有利于规范政府执法、培育社会权体系的强大、促进公开透明、增强社会竞争的地方性法规，列入立法规划。借助立法职能，科学划定政府权力运行的范围。在立法程序方面，逐步扩大公民对立法工作的参与，注意发挥人大代表、专家学者和社会各方人士的作用，同时进一步完善立法听证制度，确保每一部法规的制定都能广泛听取社会的意见。还要加强人大在地方立法中的主导地位，提高由委员和代表提出议案、参与起草、协调座谈等立法类型的比重。此外，政府部门主导起草法规草案，要让更多有代表性的社会组织和专家参与其中，避免法规起草的部门化倾向和“权力寻租”现象。在地方授权立法和政府规章的监督方面，有必要强化对这两种行政立法行为的监督。对于地方授权立法，一方面加强对授权立法的监督和备案，另一方面在完成使命后后及时进行清理，或条件成熟的情况下及时转化为地方性法规；对于规章备案审查，进一步明确审查的主体、时限、程序以及问题处理机制，同时建立主动审查和被动审查相结合，分部门审查和集中反馈相结合的备案审查模式。

（三）强化代表主体地位，发挥权利监督权力的作用。人大代表提出议案和书面意见建议是目前最有效的民意表达形式，对于监督权力成效也最为显著。应进一步优化议案和意见建议质量、完善议案和意见建议办理程序，加大代表议案办理与地方立法工作的结合，强化意见建议办理协调、反馈、评价机制建设。代表联络机构也是代表收集各方利益诉求，监督并改进政府和司法机关工作的重要平台。党的十八大报告首次明确提出了“在人大设立代表联络机构”，这是对这一形式的充分肯定。不过，仍需要进一步改进工作模式，变目前的管理、通知、邀请代表转变为服务、协助和引导代表，更注重为代表进行集体服务，以代表为主体开展工作。同时，推进基层代表联络机构建设，从而更好地使代表了解民情民意，发挥监督作用。

（四）改进监督方式方法，提高监督工作实效。监督法规定了地方人大常委会监督“一府两院”的八种监督形式，但这些监督方式使用情况和监督效果并不一样。像听取、审议专项工作报告和执法检查往往是被经常使用的两种手段，一方面需要予以强化，同时要综合运用多种监督方式甚至可以和立法、重大事项决定等结合起来，充分释放人大的监督能效。对于尚未启动的其他监督方式，也适时进行探索性的运用。像专题询问形式的启动就是一个很好的范例。2010年6月，全国人大开展了首次专题询问，9月，上海人大首开地方专题询问先河，随后，各地人大常委会纷纷尝试。仅2012年度就有24个省级人大常委会针对30项议题开展了专题询问。议会一般都有两项最原始最重要的职权：“钱袋权”和人事权。但目前，地方人大的这两项职权相对较弱。在实践中需要强化这两项职权的运用，加强对权力的监管和控制。一方面按照对政府全口径预算决算的审查和监督，将其它三本预算逐步纳入；另一方面，将党管干部和人大任免干部有机统一起来，在确保党委建议权、推荐权的前提下，强化对人大选任干部的任免和监督。

结语

在中国，地方人大的立法、监督、重大事项决定、人事任免权和代表工作被形象地称为“四菜一汤”，这些工作，都是宪法赋予的重要职责，每项工作也都与约束权力密切相关。不过，实际工作中，很多职权还没有被充分行使和运用。究其原因，与运作机制有关，也与法制环境有关，更与地方人大自身的努力有关。对地方人大自身而言，观念的转变其实更为重要。地方人大及其常委会作为权力机关，依法监督“一府两院”，不是相互掣肘，也不是“唱对台戏”，而是在履行宪法赋予的职责。如果不去监督，则是渎职行为。唯有了此种理念，才能进一步增强人大履职的自觉性、积极性和主动性，进而构筑起监督权力的制度“笼子”。

（作者系上海人大工作研究会办公室干部）