提升领导干部执行力探究

张文敏

“疑今者察之古，不知来者视之往”，察古视往就是要学习历史这门古老而又有活力的学科。一直以来，史学承担着鉴往知来、资政育人的社会功能，为历代执政者所重视。传统史学的目的是“究探治乱之迹，上助圣明之鉴”，今天虽然治史的目的有了很大改变，但它作为治国之学、智慧之学，依然有非常重要的现实意义。

习近平同志在2011年中央党校开学典礼上一再强调：领导干部不管处在哪个层次和岗位，都应该读点历史，从中汲取有益于加强修养、做好工作的智慧和营养，不断提高认识能力和精神境界，不断提升领导工作水平。多读点历史除了有益于个人素质修养的提高，在工作上对领导干部最大的帮助就是提升执行力。无论是找到执行之理还是培养执行的毅力，无论是探究最合理的执行策略还是制定执行力的外部监督，都值得我们今天深入思考。

一、执行之理

执行之理包含了两层意思，一是制定出合理的政策让下面去执行，二是灵活变通地执行上级的政策。

首先是制定政策方面，为下级的执行找到合适的让人信服的理由，这是提升执行力的前提。这方面历史给我们一个生动的例子：西汉王国问题的解决。西汉初刘邦在地方上实行郡国并行制，这给继任的君主带来了头疼的王国问题，诸侯王尾大不掉严重威胁中央政权。汉文帝时贾谊首次提出了削藩，景帝时晁错也主张坚决削藩，结果导致反对声一片，诸侯王无人执行而且还引发“七国之乱”。汉武帝初年，王臧、赵绾试图用宗法制——“议立明堂以朝诸侯”来解决王国问题，结果也无果而终，直到主父偃提出“推恩令”，《史记·平津侯主父列传》载：“偃说上曰……今以法割削之，则逆节萌起，前日晁错是也。今诸侯子弟或十数，而適嗣代立，馀虽骨肉，无尺寸地封，则仁孝之道不宣。原陛下令诸侯得推恩分子弟，以地侯之。彼人人喜得所原，上以德施，实分其国，不削而稍弱矣。”［1］于是汉武帝颁布了推恩令，诸侯国土地人口允许分给嫡长子以外的其他子弟，于是各诸侯国国君乐于去执行，而且高效地去执行，最终诸侯国越分越小，小到再也无法同中央抗衡。

提高执行力的前提是制定合理的政策让下级去执行，而最好的方式是将眼前利益和长远利益融入到既定政策中，站在被执行人的立场来看可以获得眼前利益，但站在全局立场来说可以顾及到长远利益，当两种利益结合起来时，政策的执行力就会大大增加。

其次是执行政策方面，上级的政策具有指导性，因此也有一般性，具体到不同地区和部门，执行起来是有差别的，灵活变通地执行上级政策也是一种艺术。对上级政策生搬硬套显然是愚蠢的，拒绝执行更要付出惨重的代价。历史上齐国太史因书写“崔抒弑其君”而三兄弟被杀，也有方孝孺因为拒绝为朱棣写即位诏书而被灭十族的记载。

上级政策的执行都要将一般性转化为特殊性，再结合实际灵活变通。春秋鲁哀公时鲁国发生大火，迅速蔓延，鲁国君怕大火会危及皇宫，于是下命令让人们去救火，但大火中人们更热衷于驱赶野兽，在东奔西突中很容易擒获野兽获得战利品。孔子当时是鲁国官员，他对国君的命令稍加变通，下令：“不去救火的人，按照逃兵治罪；去驱赶野兽的人，按照私入禁地治罪。”孔子针对险情集中采取惩罚的办法，不去救火：罚；去干别的：罚。那就只能去救火了。这样一来，火很快被扑灭了。孔子正是通过变通使上级的命令更具有执行力。变通执行并不是要领导干部投机取巧、阳奉阴违，而是想办法在现有条件下更有效地执行上级政策。

二、化知成智

领导干部是各方面工作的领导者，领导者与学者在思维方式和目的上有很大差别：学者是将知识系统深入地研究下去，最终目的是“求真”；对于领导干部来说，知识是必要的，但知识的获取是为了提升智慧，为政策的执行创造最好的环境，最终目的是“求美”。可以说，领导干部的执行力如何和每个人“求美”的能力有很大关系，善于将知识转化为智慧，不触动原则底线来营造协调的工作关系，这会大大提升执行力，从而实现决策利益的最大化。

屈原是中国文学史上一位伟大的爱国诗人，是个不折不扣的学者，而屈原作为楚国的贵族——“楚之同姓”，在楚怀王时曾官至左徒（副丞相），学者从政在屈原身上集中体现出来。《史记·屈原贾生列传》说，屈原为左徒时“博闻强志，明于治乱，娴于辞令。入则与王图议国事，以出号令；出则接遇宾客，应对诸侯。王甚任之。”［2］之后，在怀王的支持和屈原的努力下，齐楚之间正式结盟，大大增强了国家安全，巩固了楚国的大国地位，应该说屈原从政达到了事业的顶峰。而秦国为达到一一消灭六国的目的，则对齐楚联盟千方百计加以破坏，秦派张仪到楚国贿赂、游说楚国上层，楚国呈现出几乎完全倒向秦国的趋势，齐楚联盟几乎不保。怎样去协调各方关系，怎样去“求美”保住齐楚联盟成为对屈原的最大考验。然而屈原自身的谋略不足，加上亲秦派的陷害、楚怀王的贪婪短视，最终齐楚绝交，屈原也被废黜为三闾大夫。楚怀王听信子兰的话到秦国去而最终客死秦国，屈原“嫉之（子兰）”而惹怒子兰，再一次被迁。直至公元前278年，楚国都城被秦兵占领，屈原无比绝望，抱石投汨罗而死。

纵观屈原从政的历程，从“任”到“黜”，再从“迁”到“死”，屈原从政之路艰辛无比，他在复杂的国家关系中准确定位了楚国的位置，然而很难协调不同利益集团，也不能巧妙迂回来执行自己的既定策略，最终越来越被动，只能眼睁睁看着楚国走向灭亡。所以历来我们都赞扬屈原是伟大的学者，赞扬他对自己祖国的无比热爱之情，而很少称他是领导者和政治家。

知识的获得并不难，难的是如何化知成智，在纷繁复杂的局势中找准方位，然后克服种种苦难，协调各方关系，最终达到既定目的。这也是对执行力提出的较高要求，是提升执行力的关键一环。

三、谋事之略

提升执行力需要有强烈的责任感和大局意识，要懂得师出有名、舆论先行，更要有坚韧和开拓创新的毅力，这些是领导干部提升执行力的必备素质，总称为“谋事之略”。

第一，强烈的责任感和大局意识，直接决定了执行的总体方略是否正确。领导干部的职责是出思路、作决策、带队伍、抓落实，如果缺乏大局意识和责任感，势必在执行方式上急功近利，从而使执行效果大打折扣。

秦末暴政引起了很多人的反抗，每个人都希望“伐无道而诛暴秦”。在秦的高压政策下，燕太子丹和张良以不同方式抗击秦的暴政，结果有天壤之别，很值得后人思考。

燕太子丹虽贵为太子，在被送到秦国作“质子”期间受尽凌辱，回国后谋划了著名的“荆轲刺秦”。他以为只要杀个秦王就能一雪耻辱、一劳永逸，他对刺秦的认识比较肤浅，对万一刺秦失败带来的严重后果更是估计不足，结果刺秦之举为燕国召来了秦的虎狼之师，更为自己带来杀身之祸。值得一提的是，太子丹的死并不是为了挽救燕国去自杀以死谢秦，而是他的父亲燕王喜为了平息秦王的愤怒，为了讨好秦王，使秦退兵不得已杀了太子丹，所以这是一个刺秦不成反刺死自己的悲剧。

张良原本是韩国贵族，秦灭韩后他图谋恢复韩国，曾行刺秦王报复。史书说张良“状貌如妇人好女”［3］，他这样一个文文弱弱的人也曾雇大力士在博浪沙伏击秦王车队，失败后他逐渐意识到，要推翻秦国单单刺杀嬴政是不够的，要有组织进行，要有军队，还要有好的领导人，因而之后他专心辅佐刘邦，运筹帷幄而决胜千里之外，帮助刘邦一一扫清了各路诸侯，最终助汉灭秦，天下统一后被封为留侯，成为汉初三杰之一。

仔细想来，燕太子丹和张良都曾想以个人方式刺秦，但太子丹的身后是一个国家，也就是说如果失败他要付出的代价已经不是个人生死，而是国家的存亡，这更需要有责任意识和担当意识，否则既定方针的执行会离原来的目标越来越远。

第二，在执行政策前期准备阶段，为了给执行争取最大的空间，要善于运用舆论，做到师出有名，用一个正当的、合乎民心的名义去执行会大大减小执行的阻力。如西汉的“七国之乱”明明是叛乱，却打着“诛晁错，清君侧”的旗号说是为了帮君主清除挑拨离间的奸臣，明代朱棣也将自己争权夺位的举动称为“靖难”，即清君侧、平靖祸难。虽然这些例子是反面的，师出有名是为了粉饰造反者的野心，但这样做确实减少了执行中的障碍。我国在革命战争年代，对舆论的运用也有不少成功的例子，如对于长征更注重宣传能引起当时国人共鸣的一面——“北上抗日”，对于抗美援朝更是用“保家卫国”引发了全国、全世界人民的支持。既定目标出台后，善于争取舆论支持，善于宣传政策的合理性、正当性，从而争取到更多人的理解和支持，那么政策的执行就有了一个很好的开端。如果说最终目的是终极价值，那么舆论就是必不可少的工具价值，工具价值为终极价值服务并为终极价值所检验，两者之间相辅相成。

第三，执行政策会遇到各种预期的和难以预料的困境，要求执行者具有强大的心理素质，尤其是面对挫折的坚韧意志和迂回执行的创新精神。

卧薪尝胆的典故可以说是对坚韧意志的集中体现。勾践尝粪问疾，卧薪尝胆二十年，忍人所不能忍之辱，受人所不能受之苦。《史记·越王勾践世家》“吴既赦越，越王勾践反国，乃苦身焦思，置胆于坐，坐卧即仰胆，饮食亦尝胆也。”［4］这种坚韧让他成功实现了自己的既定国策——灭掉吴国，可以说，勾践这种超乎常人的意志力是支撑他达到目的的强大精神支柱。今天要提升政策执行力同样需要坚韧的意志力，面对各种困难和非议，以不达目的绝不罢休的毅力来支撑，是提升执行力的不二法宝。

在执行之理部分笔者提出了要灵活变通的执行上级政策，将政策规定与具体实际结合起来，围绕中心任务，提出合理的可操作性强的落实方案，这种变通实质上就是创新。创新的目的是最大程度协调多方不同利益，提高政策执行效率，可以说是领导干部提升执行力最高的要求。如毛泽东主席为了缔造新中国，在他所处的每一个革命阶段都结合中国实际进行创新，一步步创造了“农村包围城市”“工农武装割据”“抗日统一战线”等具体方案，将创新融入到中国革命中，也用创新最好地继承和发展了马克思主义，最终达到了既定目标，取得了新民主主义革命的胜利。因时、因地、因事、因条件地创造性开展工作，达到最终目的，这是提升执行力最高层面上的要求。

第四，长治久安于忧患。人的本性中有懒惰、放纵的一面，如果没有自身或外在的约束，任由这种本性渐渐膨胀，那么是民者，祸及一身；是官者，祸及一方；是君者，祸及一国。胡锦涛同志在建党九十周年讲话中提到了“精神懈怠的危险”，精神懈怠的根源就在于是否有忧患意识。

北宋欧阳修有篇著名的《五代史伶官传序》，他用后唐庄宗李存勖的故事，揭示了忧劳可以兴国，逸豫可以亡身的自然之理。后唐庄宗李存勖是唐朝末年沙陀将领李克用之子，李克用在乱世战争中积劳成疾，临死前留下三支箭给李存勖，希望他攻灭燕国，驱逐契丹，统一北方。在父亲的激励下，李存勖励精图治，“乃下令国中，禁盗贼、恤孤寡、征隐逸、止贪暴、宽狱讼。”［5］又训练士卒，严定军律，不到数年，河东大治。随后，李存勖攻破燕国，大破契丹兵，攻灭后梁，终于统一北方，完成了父亲的临终遗愿。中原平定之后，李存勖的精神松弛了下来。他喜欢看戏，宠信伶人，把国家大事丢在一旁，百姓生活困苦，怨声载道。魏州发生兵变，李存勖命将领李嗣源率兵镇压。李嗣源与叛军联合，进攻国都，李存勖众叛亲离，为部下所杀，在位仅四年。

李存勖的事例说明了一个简单的道理，惰性和放纵是人先天具有的一种本能，如果任由这种本能膨胀，就必然会腐化堕落而骄奢淫逸。忧患意识关系到国家民族的命运，对执政者来说更关乎到执政的根基。领导干部作为国家大政方针的具体执行者，忧患意识必不可少，一个内心真正忧国忧民的干部会想方设法贯彻国家政策，尽量使每一个国民都感受到我们党“全心全意为人民服务”的宗旨。忧患意识不仅是克服倦怠的一剂良药，更是提升执行力的强大内在动力。

四、问责监督

提升政策执行力取决于多方面的因素，如果前面说的主要是内因的话，那么建立完善的问责和监督机制则是不可缺乏的外部条件。我国古代的职官制度中，从战国开始就探索对官员的约束机制和考评机制。战国时设立了御史来检查官员，对违反政策、营私舞弊、以权谋私的官员上报朝廷，给予检举弹劾。秦设御史大夫，负责监察百官，汉承秦制，更为严密，加强了对地方官吏的监察，汉武帝时在十三州设立刺史监察地方官吏。隋唐时专设御史台形成了中央地方一整套监察制度，扩大了监察机构和御史的权力，甚至享有部分司法权。明清时期加强中央集权，对官员实行地方分区监察和中央按系统监察相结合，监察制度进一步完善。

对官员的约束和考评贯穿于中国历史的整个脉络中，在强调法治，淡化人治的今天，这种问责和监督机制更需要作为提升执行力的外部保障。首先是领导干部的问责机制，有权必有责、权责相匹配，建立健全岗位责任制、目标管理制和绩效考核制，奖优、治庸、罚劣，充分发挥问责的导向作用和约束作用；其次是完善监督机制，有效督促领导干部在工作中勇挑重担、真抓实干，紧紧围绕上级决策和中心工作，对重点事项全程督查、紧急事项即时督查、日常工作定时督查，多管齐下，严格考核，从制度上促进领导干部执行力的不断提高。

提升领导干部执行力内因是决定因素，但也是较难把握，而制度建设则相对外在和具体，因此应将其作为解决执行不力问题的关键环节。

从政策合理性到个人协调能力，从个人智慧和意志到外在制度建设，无不是将提升执行力作为最终目的。以此为切入口，将史学融入到领导干部个人修养和党的建设中，真正做到“阐旧邦以辅新命，极高明而道中庸。”“旧邦”，指我国源远流长的历史文化；“新命”，指现代化和社会主义建设。“阐旧邦以辅新命”是在国家层面上实现古为今用。“高明”谓性格高亢明爽；“中庸”谓不偏叫中，不变叫庸，儒家以中庸为最高的道德标准。“极高明而道中庸”是个人发展的最高境界。冯友兰先生的这句座右铭可以说是对史学现实意义的高度概括，也是当前治史的目的所在。

［1］司马迁.史记[M].北京：中华书局，1959：2961.

［2］司马迁.史记[M].北京：中华书局，1959：2481.

［3］司马迁.史记[M].北京：中华书局，1959：2049.

［4］司马迁.史记[M].北京：中华书局，1959：1742.

［5］欧阳修.新五代史[M].北京：中华书局，1974：43.