对海南省文化产业立法的思考——深圳、太原文化产业立法经验考察启示

罗晋京 秦建国

2011年10月通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）作出建设社会主义文化强国的重大战略部署，提出在2020年使文化产业成为支柱性产业的奋斗目标。党的十八大也明确提出“文化产业成为国民经济支柱产业”。要实现该奋斗目标，有多种途径可以选择，加快文化产业促进立法不失为一种有效途径。笔者试结合深圳、太原等地的文化产业立法经验，就海南进行文化产业立法的必要性及相关问题作一探讨。

一、文化产业立法的必要性

文化是个模糊、宽泛的概念，文化产业也是一个比较混乱的概念。在美国，称之为“版权产业”，英国称为“创意产业”，日本则称为“文化产业”。我国基本上沿用“文化产业”的名称，但其内涵不甚明确。通过立法，我们至少可以对“文化产业”进行初步界定，理顺文化产业的管理体制，并且通过设立文化发展专项资金等机制，促进文化产业的健康、快速发展。

（一）界定“文化产业”

2008年制定的《深圳市文化产业促进条例》第二条规定，本条例所称的文化产业，是指为社会公众提供文化、娱乐产品和服务的活动，以及与这些活动有关联的活动的集合。本条例所称的文化企业，是指从事前款规定生产经营活动的生产经营单位。

2009年的《太原市促进文化产业发展条例》第三条规定，本条例所称文化产业，是指从事文化产品生产、流通和提供文化服务的经营性行业。主要包括影视制作、出版、发行、印刷复制、广告、演艺、娱乐、文化会展、数字内容和动漫，以及其他文化服务和文化用品、设备及相关文化产品的生产、销售等行业。

而从国务院2009年9月26日发布的《文化产业振兴规划》来看，文化产业也主要以文化创意、影视制作、出版发行、印刷复制、广告、演艺娱乐、文化会展、数字内容和动漫等产业为重点。

分析上述国内仅有的两部地方性立法，深圳的界定显然比较抽象，太原市的界定既有概括性的描述，也列举了一些重要的文化产业，可以供海南省的立法参照。需要提出的是，应该结合海南的文化产业发展实际，加入与旅游高度融合的富有民族民俗风情的地方特色文化产业、旅游休闲文化产业、互联网文化产业等特色或优势产业，以提高立法的针对性。

（二）理顺文化产业管理体制

从我们国家文化管理体制的历史发展来看，管理主体是多方面的，除了党的宣传部门，还有文化部门、广播电视新闻出版部门、旅游、体育、版权与工业和信息化部门等。这么多行政管理部门在促进文化产业发展的过程中，都会出台各自的文件。如果不同部门之间的政策有冲突，将会对文化产业发展不利。不仅部门之间，甚至在本部门内部也可能会出现不一样的地方，这就是需要通过立法来好好解决如何在政府主管部门之间建立一种协同、合作的体制，以使我们的文化产业政策形成一个内在统一的体系，而不是互相冲突、互相掣肘的体系。

海南应该根据太原、深圳的文化立法经验进行思考与探索。太原市建立起以文化行政部门为主的管理体制，其他各有关部门积极配合。深圳市则专门成立文化产业发展行政事务机构来推进文化产业的发展。海南有必要根据本省实际情况，发挥宣传部门的统筹协调作用，理顺现有文化产业的管理体制，应该参照云南省的经验，新设一个文化产业办公室，统一管理文化产业发展工作，并通过立法建立起文化与旅游、信息、金融等产业融合发展的领导体制和工作机制，推动文化产业与相关产业深度融合发展。

（三）促进文化产业的健康快速增长

深圳和太原的立法都明确要求市、县（区）人民政府应当设立促进文化产业发展专项资金并列入预算，该资金重点用于扶持重大文化产业项目、特色文化企业和培养文化产业人才。

除了设立发展专项资金制度，两市都通过立法从文化产业发展用地、鼓励和支持非公有制资本进入国家许可的文化产业领域、建设文化产业园区、支持文化企业通过资本市场融资、鼓励文化产品服务出口等方面做出原则性规定。这些规定涉及土地使用、金融支持、人才培养、产学研结合等多方面。随着这些有力措施的落实，可以促进文化产业的健康、快速发展。

二、立法名称和立法结构

（一）立法名称

太原市和深圳市的地方性立法都取名为“文化产业发展（或促进）条例”，但国家层面却提出《文化产业振兴法》的概念。

2000年10月，中共第十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，第一次在中央文件中提出“文化产业”的概念。此后，中宣部有一个从2004年到2013年的10年立法规划，在该规划中提出要出台我国的《文化事业促进法》和《文化产业促进法》，所以，最早正式的立法名称应该是从中宣部这里出来的，当时叫《文化产业促进法》。直到2006年，国家出台了我国“十一五”时期文化发展规划纲要，在“文化十一五”纲要里进一步强调要抓紧研究、制定文化法律，其中就有《文化产业促进法》。所以，立法机关、政协、政府职能部门、学术界等，都是在《文化产业促进法》的名称下进行调研、科研和立法研究。

为了应对2008年国际金融危机，国家出台了十大产业振兴规划，在十大产业振兴规划之后又加了一个《文化产业振兴规划》（即“十加一战略规划”）。“十加一战略规划”出台后，文化产业发展已经上升到国家战略产业。2011年党的十七届六中全会的“决定”也提出要加快文化立法的进程，其中就有抓紧研究和制定《文化产业振兴法》等法律的要求。在国务院法制办2012年的立法计划中，已将《文化产业振兴法》列为第三类，即抓紧研究论证的法律。

那么，海南的立法应该参照太原、深圳两地的立法，称之为“文化促进条例”，还是要充分考虑国家层面的立法趋势，称之为“文化振兴条例”？

笔者的意见是仍旧称之为“文化产业促进条例”，理由如下：

第一，从《文化振兴法》出台的历史背景来看，主要是为了应对金融危机，金融危机肯定是非常态的，并且海南并未真正感受到金融危机对文化产业的现实危险。所以，以应对金融危机为主要目标的“文化振兴”对海南不太适用。第二，国家层面的“文化振兴”应该包含振兴传统文化之意，根据海南的实际情况，应该是“推动文化产业发展”比“振兴传统文化”更为迫切。第三，从太原和深圳两市的立法情况来看，“文化产业促进条例或发展条例”的称呼已得到社会广泛的认可，人们对于“文化振兴”的说法可能还要有一个接受和适应的过程。

基于以上的理由，建议海南省的立法仍然使用“文化产业促进条例”这个名称。

（二）立法结构

深圳的立法体例采用了“总则、创业发展扶持、出口扶持、资金支持、人才培养与引进、附则”的立法结构；而太原的立法则采用“总则、引导和扶持、市场培育、服务保障与交流合作、附则”的结构。那么，海南应采用怎么样的立法结构？

显然，海南应该结合本省的实际情况，在学习和借鉴已有地方立法经验的基础上，构建符合本省发展的立法结构。总的来说，地方层面的立法只能是整体性的规定，“宜粗不宜细”。但政府应及时制定相应的配套规定，落实“文化产业促进条例”的相关规定。

三、依法界定政府的职责和法律责任

作为一部法律，是否需要设置某些法律责任？太原、深圳的地方立法均没有设立相应的法律责任，但对于地方政府发展文化产业的责任提出了要求。

例如，太原市的《促进文化产业发展条例》第十二条规定了市、县（区）人民政府应当制定区域文化产业发展规划。将文化产业的发展纳入本级国民经济和社会发展规划，制定引导、扶持文化产业发展的政策，优化文化产业发展环境，推动文化产业成为新的经济增长点和支柱产业。深圳市的《文化产业促进条例》第七条规定了市政府文化产业发展行政事务机构履行的八项职责（略）。

由此看来，促进文化产业的发展是相关政府部门的职责，如果政府部门不履行法律规定的职责，是否要承担相应的法律责任？

笔者的意见倾向于预设相应的法律责任。理由有以下几点：

首先，没有法律责任的法律似乎不是一部完整的法律，立法结构方面会存在天然的缺陷；其次，既然已规定有政府部门的职责，没有规定违反职责的法律责任不符合法治政府的要求；再次，政府部门使用的是公权力，动用的是公共资金（例如，对于文化发展专项资金的审核、管理等），政府部门更应该率先遵守法律，如果不履行法律规定的职责更应当承担相应的法律责任。唯有如此，才能引导一般的公民自觉遵守法律，养成良好的守法意识和习惯。当然，法律责任的规定也应局限于地方立法机关有权力规定的范围之内。

结语

太原市和深圳市的立法经验已表明，地方立法对文化产业的促进作用是明显的，深圳的文化产业的增加值已占到地区GDP的9%，并形成了一批骨干企业。海南曾经将文化产业促进条例列入2012年的立法计划，但因种种原因还没有出台。笔者认为“晚立法不如早立法”，海南应该抓住发展机会，尽快制定出文化产业促进条例，才能站在全国文化产业发展的制高点，形成产业的示范作用，同时也表明了地方政府对文化产业发展的重视和决心。显然，能够成为全国首部的省级文化产业法，其意义无论如何评价都是不会过分的。因此，我们呼唤海南的文化产业促进条例尽快出台！

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