生态公益林可持续经营存在问题及对策措施

蔡德敏

【摘 要】生态公益林作为改善生态环境建设的重要组成部分，其主要功能是为人类提供良好的生存和发展环境，质量的高低将直接影响到其功能和效益的发挥。本文就生态公益可持续经营存在的问题及对策措施进行了探讨，重点从完善法规制度、拓宽补偿资金渠道、科学制定生态效益评价体系等几个方面对生态公益林的可持续经营新理念作了详细研究，以期能为生态公益林可持续经营提供参考。

【关键词】生态公益林；可持续经营；存在问题；对策措施

森林生态系统是人类赖以生存的基础，是国民经济持续发展的重要保障。随着社会不断的发展，污染的日益严重，人们对生态的需求日益迫切，这也导致研究生态公益林可持续经营成为了当前的研究热点之一。为了使森林生态系统能够持续维持其多样性和稳定性，并且又能持续满足人类对生态林的自然、社会和经济多种服务功能价值需求，就要加强生态公益林的经营，从而对改善生态环境、维护生态安全等方面发挥出一定的帮助。

1.生态公益林的管护模式

生态公益林保护与建设的新路子，以“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”为指导思想，建立行政责任、管护责任、监管责任等制度，落实责、权、利相统一的生态林管护新机制。依据各地的村情、林情以及生态公益林自身的特点，借鉴商品林改革的原则、经验、做法，针对林农对山林的依赖程度，分别采取3种管护方式：一是林农对山林依赖性强，经济来源主要依靠林业收入的地区，采用股份均山，联户管护；二是林农对山林依赖性一般，林农经济来源仅部分或不依靠林业收入的村，实行责任承包，专业管护；三是林农对山林没有依赖性的少林村，而且生态公益林面积较小、零散的难于管护的，实行委托管护。全市联户管护面积17.11万hm2，占35.16%；专业管护30.25万hm2，占62.15%；委托管护1.31万hm2、占2.69%。基层林业站是生态公益林的监管责任单位，站长与站员签订分片监管责任书，将责任落实到具体监管人员，落实到具体山头地块，实行辖区内生态公益林全程监控。全市还建立了以地理信息系统为平台的生态公益林资源监测管理和实施效果评价体系，每年对生态公益林实施效果进行评价分析。

2.生态公益林抚育采伐和非木质利用方式

一是生态公益林抚育和更新性采伐。按照省厅制定有关森林的营造、抚育、保护、经营利用政策，目前生态公益林经营利用按照划分的保护等级实施，一级保护的不允许进行任何形式的经营活动，二级、三级保护可开展必要的抚育和更新利用。

3.森林生态效益资金补偿与分配

森林生态效益补偿资金要按照政府投入为主，受益者合理承担的原则，多渠道筹集。同时，采取“下游补上游”的补偿政策，国家级和省级生态公益林每667m2每年均达到12元，补偿资金中的不低于65%用于林权所有者补偿，不高于20%用于护林员工资，不高于15%用于监管经费。

4.生态公益林管护质量评价

自2001年森林生态效益资金补助试点以来，每年都对生态公益林生态效益进行评价，目前所做的只是对生态公益林管护质量进行评价，主要评价生态林有没有发生盗滥伐，森林火灾发生率和受害率是否控制在5次/10万hm2和0.5‰以下，森林病虫害监测率是否达到85%以上，有效防治率是否达到85%以上，成灾率是否控制在4.5‰以下。

5.生态公益林可持续经营存在问题

5.1 补偿标准单一，缺乏灵活性

我国森林生态效益补偿实施以来，现行的森林生态效益补偿标准未能体现生态公益林在不同时间、空间上经营的差异性，不分生态区位、林分质量、起源、年龄、地类情况都实行统一的补偿标准；不分生态公益林管护难易程度，实施统一的管护费，没有体现公平。而且补偿标准跟不上全国居民消费物价指数的上涨，没有统筹考虑。

5.2 资金来源单一，补偿标准偏低

森林生态效益补偿是森林生态受益人在合法利用森林资源过程中，对森林资源产权人或对生态保护付出代价者支付相应费用。现行森林生态效益补偿资金主要来自中央财政、省财政和“下游补上游”资金，补偿资金来源渠道单一，导致补偿标准偏低，没有体现“谁受益、谁补偿”和“谁破坏、谁补偿”的原则，难以激发生态林保护的积极性，难以预防生态破坏，难以实现生态补偿制度建立的预期目标。

5.3 政策制度的缺陷，经营利用受限制

有关森林经营利用政策制度规定，区位内商品林和区位外天然阔叶林均视同生态公益林管理。林权所有者意见较大，既没有资金补偿，经营利用又受到限制。尤其是人工用材林，规定更新采伐皆伐坡度30°以下面积只能3hm2以下，同年皆伐小班之间距离不小于100m，相邻伐区采伐的间隔期不得小于3年，按这规定假设采伐一个小班面积10hm2亩的区位内的人工成过熟林需要10年时间，势必一方面会造成林权所有者的采伐成本加大，更新难度加大；另一方面不符合生态公益林建设总体要求。

5.4 生态效益评价局限性大，缺乏系统性

国家林业局2001年颁发《全国生态公益林建设标准》，明确提出了生态效益的评价指标和评价方法，但每年森林生态效益评价只是对管护质量进行评价，实际上只是考核护林员管护情况，局限性大。而森林生态效益包括三个方面：一是森林的经济价值，包括木材、林地、经济林和药材等林副产品价值；二是森林的生态价值，主要有森林涵养水源、水土保持、防风固沙、固碳制氧、净化环境、保护生物多样性等价值；三是森林的社会价值，包括森林景观、游憩、精神和文化价值等。因此，只有对生态林三大效益进行综合评价，才能全面客观反映生态公益林保护建设情况。

6.生态公益林经营理念创新

6.1 完善法律法规制度

2007年12月，在联合国《气候变化框架公约》第13次缔约方大会上，把发展林业列为应对气候变化、固碳减排的重要途径，尤其森林生态建设，把植树造林、加强抚育、保护、减少毁林、控制森林退化列为巴厘岛路线图的重要内容。虽然1998年全国人大常委会讨论修改后的《森林法》中，增设了“国家设立森林生态效益补偿基金”等法律条文；2002年正式实施的《福建省森林条例》中亦制定了实行森林生态效益补偿制度的专门条文，但没有制定具体办法来操作。我国可借鉴其他国家做法如瑞典、法国、德国、荷兰通过法律、法规来约束和支持如建立环境税收制度、征收生态补偿保证金制度等。因此有必要研究出台《森林生态补偿法》或《森林生态补偿条例》，完善生态补偿的办法、标准、制度等。

6.2 拓宽补偿资金的来源渠道

除了中央财政和省财政每年森林生态补偿资金外，要按照“谁受益、谁补偿”和“谁破坏、谁补偿”的原则，多方筹集补偿资金。主要渠道：一是建立全国或全省统一的森林生态税，以直接受益程度或碳排放量大小设定相应的税率，确定中央和地方的分配比例，保证补偿资金有个稳定来源；二是建立森林生态补偿的社会性基金，如通过国家授权，发行森林生态效益补偿资金彩票，补充森林生态补偿资金；三是允许接受国内外的各种组织、单位、个人的捐款或援助。

6.3 实施国家赎买或租赁政策

对重点生态区位内的商品林，一方面可以通过森林资源资产评估机构，对商品林地、林木等价值进行评估，实行国家赎买，给林地、林地所有者一次性补偿，由政府直接组织管理，建立护林员队伍进行专职管护。另一方面也可以由政府租赁经营，向林权所有者定期支付租金，聘请林木所有者参与经营管理；届时林木的抚育间伐或更新采伐收益，由政府和林木所有者按比例分成。

6.4 放宽区位内人工林经营利用

根据生态建设情况，合理制定区位内人工林经营利用政策。一是区位内人工用材林和人工生态林，人工用材林在还没有界定为生态林之前，要在经营利用政策上给予优惠，在采伐指标上优先安排，要视同一般用材林来管理，最终使林权所有者愿意界定为生态林；要进一步放宽人工生态林经营利用，伐后套种、补植阔叶树种，或人工更新阔叶树种，逐步提高林分的复层郁闭水平，增加林下植被盖度，诱导形成层次结构完整，功能多样的森林群落，提高生态功能。二是在目前补偿不到位的情况下，按照调优调高原则，在各设区市辖区内生态林总体规模不变的原则，允许生态区位外的人工生态林调为商品林，区位内的天然商品林，尤其是天然阔叶林调整为生态林。

6.5 科学制定生态效益评价体系

要按照生态公益林发挥生态效益、经济效益、社会效益来评价，要以国家林业局2001年颁发的《全国生态公益林建设标准》和2008年颁发的《森林生态系统服务功能评估规范》为依据，科学合理制定评价体系，主要内容有森林生态功能综合评价、生态系统多样性评价、物种多样性评价、森林植物生物量、森林固碳释氧量、土壤理化性质、森林水源涵养功能等。要建立森林生态定位点定期观测，要结合森林资源规划设计调查、森林资源连续清查、小班年度变化调查的资料，以及社会公共数据来综合评价森林生态各种效益。

7.结语

综上所述，随着环境问题与我国森林资源问题的日益严峻，建立生态公益林是保护环境实施林业可持续发展的重要举措，同时也是我国进行林业分类经营的关键。生态公益林在经营管理与管护的过程中，与当地林区人们的生活背景密不可分，因此，要提高管护效果就要全面提高林区农户的公益林管护意识，完善补偿机制，构建具有当地特色的森林文化，全面提升生态公益林的管护形态。

参考文献：

[1] 严会超.生态公益林质量评价与可持续经营研究[J].中国农业大学.2005.

[2] 吴伟应.生态公益林可持续经营发展的探讨[J].民营科技.2010（04）.