我国社区照顾养老政策分析

杨静

【摘 要】随着老龄化趋势加快，我国城市居民养老的需求也越来越大，原有的政府、家庭主导的养老体系难以继续负担快速扩大的需要。2000年开始，伴随着我国政府“社会福利社会化”的社会福利政策方针，出台了一系列旨在倡导“社区照顾”的养老政策。本文从政策出现的历史背景、文化、理论角度分析城市养老的社区照顾政策的提出，并从社会工作专业视角出发对我国社区养老政策的问题和发展进行讨论，提出建议。

【关键词】社区养老；社区照顾；社会福利政策

一、老龄化与养老需求

随着人口老龄化趋势日益加强，加之持续的生育率下降和平均期望寿命延长的共同作用，中国成为老年人口数量最多和增长最快的国家。未来几十年，中国人口年龄结构将从成年型转向老年型，并向高龄老年型发展（国务院，2001）。

但是，在老年人不断增多的情况下，我国既往的老年社会福利事业发展过程中仍存在着许多问题。我国社会养老保障制度体系的一个核心是社会养老保险制度，但是因其内容和形式的弹性不足和功能单一，2005年全国参加城镇基本养老保险人数仅为17487万人（沈君彬，2006）。另外，因新中国成立后由单位一手包揽人民需要的单位制解体后，单位养老保障瓦解，而国家政府相应的养老保障制度又未能及时健全建立，致使老年人的“福利需求”在某种程度上被忽视。加之当前我国家庭结构取向家庭规模小型化和家庭结构核心化趋势，家庭承担的赡养老人功能进一步弱化和外移，传统的家庭养老模式不能适应人口老龄化的发展需要（台恩普，2004）。

鉴于以上背景，为加快老龄事业的发展，促进社区建设，推动社会福利社会化进程，我国政府从2000年开始推行“社会福利社会化”，将养老事业推向社会，发动社会力量共同发展养老事业。

二、社区照顾养老政策

我国制定的《中国老龄工作七年发展纲要（1994-2000）》以及《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005）》将老龄化需要及养老问题纳入到国家政策、社会发展规划之中。

在《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005）》中，除了对家庭养老为中心进行强调，并要求政府增加对养老设施建设、机构养老服务的投入之外，还提出了“大力发展社区老年照顾服务”的目标（关信平，2004），通过在社区建立综合性、多功能的服务设施，对社区内的老人提供上门服务、定点服务，就近解决养老需求。

2000年2月，各部委联合发布了《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确在我国提出了推进“社会福利社会化”的福利政策。在养老方面，坚持以居家养老为基础，社区为依托，社会福利机构为补充的发展方向，而国家则为这些发展事业积极提供财政资助。由此，在原有的居家养老、机构养老两大基本方式之上，我国开始了社区养老的建设。

民政部之后从2001起，开始在全国范围内实施“社区老年福利服务星光计划”：从中央到地方，通过发行福利彩票筹集的福利金，绝大部分（约40至50亿元）用于资助城市社区的老年人福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设，以满足社区老年人的需求为出发点，以福利金的资助为手段，充分依靠区、县政府的组织领导，广泛动员社会参与，大力挖掘社区资源，建立和完善社区老年福利服务网络，为居家养老提供支持，为社区照料提供载体，为老年人活动提供场所。

其后又于2005年2006年分别出台了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、《关于加快发展养老服务业的意见》，进一步强调社区养老政策，并明确规定各地要按照建立以国家办福利机构为示范、以其他多种所有制形式的福利机构为骨干、以社区福利服务为依托、以居家供养为基础的社会福利服务体系的总体要求（刘晓梅，2008）。

三、社区养老政策概念背景

与西方“反院舍照顾”运动的发展和社区养老的提出（吕新萍，2005）不同，我国社区养老政策的提出和发展具有我国具体的政策历史、文化、价值背景。

正如前文所说，面对我国社会老龄化的严峻趋势，以及“未富先老”的社会问题，我国现有的经济发展水平难以达到政府、社会完全负担养老的目标（李晓华，2005）；在我国由政府一手包办福利向市场经济发挥作用转变的过程中，政府力图逐步从以往完全的社会福利提供角色中一步步退出来，强调家庭作用，引入社区概念，而社区也能够起到连接家庭和政府的过渡作用（李晓华，2005）。

受到我国传统“孝道”、“赡养父母”价值观的影响，我国社会中对于老年人的照顾都是以家庭为主；同时，政府也大力倡导家庭照顾作为养老政策的中心（陈树强，2002）。在社区照顾提出的过程中，有学者认为，社区照顾的最终落脚点、关键点是支持家庭照顾的服务，“现在养老的主要问题不是家庭是否需要放弃其责任的问题，而是科研做些什么来支持和使家庭能够继续提供照顾的问题”（吕新萍，2005），由此，在我国政府提出社区照顾的养老政策的过程中，其内涵仍是遵循了传统的家庭照顾取向，社区在这里，仅仅是作为一种家庭的外部非正式支持系统，起到辅助的作用，并没有被赋予实质的照顾含义，提出社区照顾的目的，是为社区中的家庭提供一定的支持、共同分担责任。

由于院舍照顾存在的服务质量与提供质疑，人际关系疏离化影响，老年人自我形象削弱（吕新萍，2005； 钱宁，2004）等问题，使得“以人为本”的价值观念在对于养老照顾的讨论中逐渐受到关注。以“正常化”为目标，从个人的价值和需要出发提供服务，是以人为本价值观的主要核心（钱宁，2004），而社区作为由社区居民有机组成的团体组织，被认为比传统的院舍照顾更能够针对老年人的个人需要提供服务，并帮助老年人通过在社区中发挥作用，从而在其所熟识的环境中定位个人价值，提高老年人参与的自发性和社区居民的互助性。

四、城市社区养老实施成效与问题

经过几年的政策推广与实践，我国的社区照顾政策已经有了初步的实施成效，通过“星光计划”我国在主要省会城市社区、地级城镇社区中共建成22221个“星光老人之家”，为继续发展居家养老、社区照顾提供载体（沈君彬，2006）；各地也纷纷以街道为试点，有社区向家庭推出居家养老服务，收到社区群众的欢迎，同时我国社区养老政策实施中仍存在很多问题：

首先，社区养老只有空壳，没有实质性服务。以“星光老年之家计划”为例，大部分“星光计划”项目只设置了室外健身场所和文化活动室。同时，“星光计划” 设施闲置率较高， 即“ 空壳” 现象明显存在（高灵芝、杨洪斌、胡旭昌，2003）。“星光老人之家”成“综合服务区”现象时有出现，一些地区违背《实施意见》中的有关产权归属的规定将“星光老年之家”变成社区其他活动用场所，有的甚至出让给其他单位。而相对的，对于星光老人之家所需要为社区老人提供的服务并没有发展到位。

其次，已有的社区照顾服务专业性低，难以满足老年人需求，并面临长期照顾的挑战。目前社区养老的运行在很大程度上依赖于居委会干部对工作的热情与自身的素质，同时在笔者对广州市素社街道社区照顾的调查中，了解到，相关社区照顾机构所聘请的社区服务人员，多是社区下岗再就业人员与特殊困难家庭人员，他们大多数没有照顾老人、医疗服务、心理服务的经验，更没有专业的服务理念和管理知识。能够做的只是按部就班的做一些日常事务。在社区中，老人照顾机构成为了社区安置就业，解救再就业问题的有力途径，却忽视了老人照顾服务本身对专业性的要求。同时，一些老人由于身体疾病等原因面临长期照顾的需要，而社区由于其非正式性和服务提供机制而无法满足老人长期接受照顾的需要。

另外，社区照顾仍难以受到文化认可。老人在参与社区照顾中变现冷淡，大部分老年人的养老观念仍停留在家庭养老阶段，并认为没有子女照顾是羞耻的，不愿意参与到社区照顾之中；同时由于社区老年群体差异化以及个人生活方式和观念问题，使得老人对社区养老服务难以适应。

五、社工视角对社区养老政策实施的讨论

面对我国目前社区照顾养老政策推行中的问题，在解决过程中，首先应该正视“社区”的意义和作用。如上文所述，目前我国的社区照顾中，仍将社区认为是家庭的辅助，目的是为了支持家庭照顾，这就使得社区照顾并非作为一个独立个体进行发展，无法发挥社区照顾本来的含义，从而难以满足社区养老需求。

从社会工作角度来看，社区，作为一种基本工作方法，其所谓的社区，并不是一群建筑的组合，而是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系和文化维系力的地域性的生活共同体；地域、人口、组织结构和文化是社区构成的基本要素（周沛，2002）。这一定义在强调社区中居民的互动关系，对社区的认同、归属感，以及在社区事务中的能动性。理论上的社区照顾包括 “在社区内照顾”和“由社区来照顾”两方面，这就是说社区不仅仅应作为硬件设施、家庭帮助服务的提供者，更应发挥其本身的能动性，从人文关怀、社区互动的角度提供养老照顾服务。

其次，在社区照顾中应引入“活跃理论”观念，发动老年人共同参与，发挥个人价值作用，提升老年人的自我认识，体现社区照顾的积极作用。在对我国目前的养老政策的研究中，可以看到仍是以消极否定老人社会角色的“撤离理论”为主，而老年社会学中“活跃理论”则认为老年人若能够保持较为活跃地参与社会事务，其社会作用仍能得到发挥，大众也将认同老年人的社会作用（Birren & Bengtson， 1988）；学者周家华则指出在老化过程中老年人应尽量维持个人在青中年养成的生活习惯、行为模式、社会价值观和社交生活，在精神和心理上与社会保持接触，有一定的活跃的社交生活，以此维持一种幸福的晚年和开朗的心境。以这一理论为依据，借鉴西方国家社区养老发展过程中的经验，我国社区照顾可以在已有的社区老年人服务中心基础上，吸收社区老年人参与活动，促进老年人的社区参与，发展老年人的社会功能。

同时，社区工作需要综合专业合作，提供更完善的社区照顾服务。要落实社区照顾政策，无法单独依靠街道社区力量，针对社区老年人更多的护理及长期照顾需求，精神健康发展，社会参与需要，可以通过专业机构合作、活动设计和探访服务活动等方式来完成，结合不同专业的力量对社区老人提供服务，以切实尊重老人的需要，实现社区照顾养老政策的真正目标。

参考文献：

[1]陈树强，2002，《老人日程生活照顾的另一种选择——支持家庭照顾者》，《华东理工大学学报》，第3期。

[2]高灵芝、杨洪斌、胡旭昌，2003，《“星光计划”项目“空壳”现象分析》， 《社会福利》，第4期。

[3]关信平，2004，《社会政策概论》，高等教育出版社。

[4]国务院，2001，《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005）》，人民网（http：//www.people.com.cn）。

[5]李晓华，2005，《社区照顾模式与我国养老方式选择》，《理论学刊》，第140期

[6]刘晓梅，2008，《中国养老服务体系的展开与重构》，《第三届全国社会福利理论与政策研讨会论文集》。

[7]吕新萍，2005，《院舍照顾还是社区照顾？——中国养老模式的可能取向探讨》，《人口与经济》，第150期。

[8]钱宁，2004，《“社区照顾”的社会福利政策导向及其“以人为本”的价值取向》，《思想战线》，第6期。

[9]沈君彬，2006，《星光计划"运行的实践与思考——以社会福利社区化为视角》，《中共福建省委党校学报》，第12期。

[10]台恩普，2004，《中国老年人的家庭养老及社区养老服务》，全国老龄委网（http：//www.cnca.org.cn）。

[11]周沛，2002，《社区社会工作》，高等教育出版社。

[12] Birren， J.E. & Begtson， V.L.， Emergent Theories of Aging. New York： Springer Publishing Company， 1988.