非政府组织在农村居民点用地整治中运行成效分析*——以新农村建设理事会为例

何维佳，彭丽娜，陈美球，赖华榕

(1.江西农业大学国土学院，南昌 330045;2.湖北金土规划勘测有限公司，武汉 430060;3.江西省石城县国土资源局，石城 342700)

在建设社会主义新农村和推动农村社会经济发展的新形势下，农村居民点用地管理的滞后和粗放浪费利用已经成为制约农村经济和社会发展的主要瓶颈［1］。新农村建设和农村居民点用地整治遭遇难题之初，新的非政府组织——新农村建设理事会应运而生，并在协助政府管理村务、村庄改造、农村居民点用地整治等各方面发挥了积极有效的作用［2-5］。当前农村居民点用地整治主要依托新农村建设工作开展和进行，是新农村建设的核心内容。研究新农村建设理事会在农村居民点用地整治中的作用机制，不仅是有效促进农村居民点用地集约节约利用的重要内容，也是破解长期以来中国乡村社会治理制度创新问题的关键［6-8］。为探讨农村居民点用地整治运行现况，该文以非政府组织——新农村建设理事会为研究对象，通过研究和分析，解析当前新农村建设理事会的作用机制，揭示新农村建设理事会对引导和推动农村居民点用地整治的成效。

1 调研方法和调研对象

1.1 调研方法

调研组于2009年9～11月开展了“非政府组织在农村居民点用地整治中的作用研究”专题调研。调研分两个阶段进行:第一阶段主要是访谈、座谈和实地观察，调研小组先后到各行政村的新农村建设点进行了实地调研，同时召开由国土资源管理部门、新农村建设管理部门、乡村干部、新农村建设理事会会员、农户代表等人员参加的座谈会，深入村干部、理事会成员和农户家中访谈，摸清农村居民点用地整治和新农村建设理事会运作的基本情况;第二阶段是问卷调查和典型案例分析，向农户发放问卷调查表300份，回收有效问卷275份，有效回收率为91.7%。同时选择了代表性强的3个行政村展开案例分析，通过对农村居民点用地现状、整治情况和村民对新农村建设理事会的意见和看法进行了初步调查汇总比较，发现石城县琴江镇濯坑村新农村建设理事会在农村居民点用地整治运行中成效明显。

1.2 调研对象

省市琴江镇位于石城县中部，是县政治、经济、文化中心的所在地。濯坑村是石城县新农村建设的首个示范点，最早开展农村居民点用地整治。2004年启动，5年来共完成了7个新村点的改造工作 (表1)。在农村居民点用地整治前，耕地面积66.47hm2，整治后为79.93hm2，增加了20.26%;7个村小组共新建房屋257栋，其中只有一个村小组由于村庄地处山地、村民居住分散、难以集中连片耕种，且每年易遭受山洪侵扰，不得不另外选址重建，但同时在旧址开展了土地整理;其余3个村小组为原址全部拆旧建新，3个部分拆旧建新，部分保留原房屋、进行整治美化。经整治后，濯坑村旧村换新貌，节约集约用地，同时通过重新规划和土地整理、复垦增加了耕地面积。

表1 琴江镇濯坑村农村居民点用地整治基本情况

2 非政府组织在农村居民点用地整治中运行成效的分析

2.1 新农村建设理事会在农村居民点用地整治中运行实例

2.1.1 运行前

位于琴江镇的濯坑村，地处山区丘陵地带，紧靠206国道，以油茶种植为主要产业。在农村居民点用地整治运行前，为谋求交通便利，人们不断沿着国道建房，原先130户人家的村庄，只散居着30多户人家，且大部分是孤寡老人，整个村庄破烂不堪，建筑杂而无序，农村的社会经济发展缓慢。由于村庄数据获取的局限性，表2调查选取了濯坑村1997年与2001年的经济发展和用地情况进行比较分析。

表2 濯坑村1997年与2001年的经济发展和用地情况

不难发现，随着村庄经济的发展，村庄用地方式极其粗放。一是宅基地占地大幅扩张的同时，闲置土地和闲置房屋亦呈现加速上升趋势，说明建新房、抛旧房成为农村居民点用地的普遍利用模式。从闲置房屋面积与宅基地面积之比的情况来看，闲置率也有扩大的趋势。二是农村生活环境并没有随着经济的发展而得到显著改善。农村居民点布局零乱分散，新旧村庄生活环境反差鲜明，并在逐渐扩大。脏乱差的旧建筑、老宅基地与设施完备砖混结构的新房形成鲜明对比。尽管农民人均收入水平在逐步提高，但根据调查当前多数农村在公共基础设施、公服配套设施等方面的建设和投入极少，整体人文环境与生活面貌未得到充分重视。

2.1.2 运行后

当地政府在新农村建设理事会的协助下，早发现、早重视、早治理，在新农村建设中开展了针对“空心村”的农村居民点用地的专项整治工作，着力改变村庄落后面貌。濯坑村新农村建设理事会提议，采取“以地换地，撤小并大”的方法，由琴江镇国土所出面与当地一家实力雄厚的乡镇企业签订耕地开垦协议，按照“谁投资，谁受益”的原则，双方签订30年无偿使用合同。投资方负责协助国土部门选好新居位置，平整好土地，同时根据原居住户面积大小，支付给原户主适当的经济补偿。通过这一举措，使上、中、下村合三为一，建成新村后节约土地1.5万余m2，旧村整治垦出耕地约1.2万m2，并将原有的油茶种植地集中连片，产生经济效益上百万元。正是得益于理事会的群策群力，为村庄整治提出了许多宝贵的治理建议，带领广大村民克服艰难并最终取得村庄用地整治的成功。经整治后，虽然仍存在少量闲置土地、闲置房屋和旧房，但在数量上均出现大幅回落;治理前的闲置房面积与宅基地面积之比由21.6%降为治理后的8.3%。同时通过农村居民点用地的合理规划，广大农民的人均收入也大幅增长，农村经济也呈现良好的发展，农村风貌焕然一新。

表3 濯坑村2001年与2007年的经济发展和用地情况

2.2 新农村建设理事会在农村居民点用地整治中运行成效的分析

第一，从产生背景看，它在农村居民点用地整治陷入困境的情况下，迅速扭转了局面，推动了工作的顺利开展。村委会在新农村建设理事会的帮助下，诸如资金筹集、调解纠纷等很多问题得到了妥善解决，并有更多时间和精力投入到建设农村、发展农村、服务农民的工作中去;试点村的面貌焕然一新，取得了始料不及的巨大成效。由表4可见，91.27%的被调查者认为新农村建设理事会的出现是十分必要的，从一定程度上也表明理事会的工作得到了广大农民的认可。

第二，从运作层面看，它充分地发挥了农民的主体作用，最大程度地尊重了农民的意愿，极大地调动了农民的主观积极性和客观积极性［9］。涉及补偿标准、规划方案、实施办法等问题都由理事会召集农民商量，村民有积极性的点先搞，没积极性的先放下来，绝不勉强。从表5调查中可知，13.09%的农民表示自己的意见得到了“完全尊重”，56%的农民表示自己的意见得到了“比较尊重”，说明新农村建设理事会充分体现了政府对农民意见的重视，并在政府与农民协商机制的建设中发挥了一定作用。在理事会的组织下，农民更加愿意也敢于发表自己的意见，农民主体意识也更加强烈。通过调查，有81.82%的农民都愿意发表自己的意见，有将近70.18%的农民都参加了本村的农居点整治建设项目，可见理事会的出现对于培养农村的公众参与起到了不可忽视的作用，农民参与农村公共事务中的积极性在逐年提高。

表4 新农村建设理事会产生的必要性

表5 农民意见受尊重程度

表6 发表意见的积极性

表7 参加农居点整治建设的积极性

表8 新农村建设理事会的运作效果

第三，从运行方法看，充分调动村委会、理事会及农民参与的积极性，在推动农村居民点整治中逐步探索和创新工作方法，并提出了“三步走”的模式:“自主筹备，定点申报”、“成本核算，自求平衡”、“规划约束、自主建设”。在应对农村居民点整治资金需求量大、筹措难的现实问题，“成本核算，自求平衡”这一基本模式就发挥了巨大作用。首先根据规划对农村宅基地待盘活区进行基础设施配置建设的投资估算，然后对区域内原住户进行“拆一补一”的面积安置，由新搬入或新建的农户按面积对基础设施配置建设资金进行分摊，从形式上看，就是那些获得新宅基地的农户通过交纳类似于城镇土地使用费的方式，来解决区域的基础设施投资。这种“村委会+非政府组织理事会”的合作模式，为农村公共事务的解决提供了良好途径，极大地发挥了村庄自治村民自理的功效。整个过程由理事会组织和管理，体现了自主的特点，既盘活了大量闲置宅基地，又解决了农村宅基地改造的资金来源问题。坚持规划先行原则，做好村庄规划，编制村庄建设规划时，尽量以拆旧建新、“空心村”改造为主，充分利用老宅基地、村内空闲地和荒山，按照规划集中建设。通过强调村镇规划龙头作用，进行农村居民点用地内部挖潜，从而提高土地利用效率，已在实践中表现出其无法替代的重大作用。

第四，从运作效果看，琴江镇濯坑村前后共完成7个新村点的用地整治，以“布局合理，设施配套，环境整洁，村庄美化”为标准，稳步推进三清三改整治优化工作，新建房屋257间，拆除破旧猪、牛栏110余间，获益农户696户。濯坑村是首个新村改造示范小组，当时无经验借鉴，相关优惠和扶持政策尚不完备，可谓困难重重。在农村居民点整治过程中，农村理事会主要协助村委会做好规划的协调工作并带头落实;负责划分“三清”责任区并带头承担“三清”义务;负责制定村规民约并带头遵守;负责建房及配套公共设施建设用地丈量，协调好土地流转等工作。在村委会和理事会的共同组织领导下，充分发挥农民主体作用，7个村的农村居民点整治项目均在计划时间内顺利完成，盘活了大量存量闲置用地，改造完善了农村公共基础设施，村庄面貌焕然一新，同时理事会也充分尊重农民意愿，使得村民的利益得到最大的保护。广大村民也对新农村建设理事会表示认可和赞同，有94.55%的农民对理事会的运作感到满意，并希望理事会和村委会能够更好的合作。在对村民的随机走访中，当问及新农村建设理事会的具体作用时，农民普遍认为理事会有助于齐心协力搞好村务，能够表达和体现村民诉求，可见理事会的运作具有成效。

3 结语

农村居民点整治是当前发展循环经济和建设节约型社会的重要内容之一，也是农村土地管理的一项重点工作。作为新农村建设的“第三方”力量，农村非政府组织新农村建设理事会产生于新农村建设中以治理农村居民点用地为主的工作遇到重重阻力的背景下，其成员主要由德高望重的农村长者构成，由农民选举产生，为农民说话，替农民办事，是完完全全的农民自己的民主组织。新农村建设理事会作为农村居民点用地整治的重要组织者和政府工作的协助者、决策的执行者、管理者，对用地整治乃至整个新农村建设是否取得成效在很大程度上具有不可忽视的影响和作用，是对中国乡村社会治理的一种制度创新。探讨和摸索农村理事会建设的长效机制对于深化农村社会经济改革和农村公共事务管理有着深远意义［10］。通过分析，要充分发挥农村理事会自主管理自主运作的能力，推动和激发农村居民点用地整治等事务的制度改革，可从以下几个方面采取措施:一是抓住新农村建设的良好契机，进一步加强理事会与村委会的合作治理。实证分析表明，村委会在理事会的协助下工作开展更为顺利，农民对理事会与村委会合作处理农村事务是十分支持和肯定的。加强理事会和村委会的相互合作，推进农村居民点用地整治项目，共同服务于农村的建设发展。二是不断完善理事会的运行机制，创新农村公共事务的管理方法和手段。当前理事会成员普遍是村中德高望重的“长者”，他们的一些传统经验和创新能力鉴于年长的原因已经不太适宜农村的发展。发挥理事会的长效机制，必须要不断创新工作方法和开拓工作思路，健全理事会的运行体制。三是培育新时代农民，打造新农村新文化新文明。充分认识农民才是农村居民点用地整治的主体，只有调动了农民的积极性，由“被动整治”到“主动参与”，农村风貌、农民生活和农村经济才能实现根本性的改变。积极培育新时代的农民，采取多种形式加大节约集约利用土地的重要性，营造新农村新文化新文明。

［1］陈春.我国农村居民点用地存在的问题及原因.中国农业资源与区划，2010，31(6):3～7

［2］张西勇.促进农村非政府组织发展的几点对策.农业经济，2008，3:62～63

［3］史振厚，邹德秀.试论发展农村非政府组织的必要性.农村经济，2005，2:11～14

［4］赵曼丽.发展农村非政府组织建设社会主义新农村.理论观察，2006，10:74～75

［5］周波，陈昭玖.探析新农村建设长效发展的一个有益载体——村民理事会.农业经济问题，2006，10:42～45

［6］何水，贺永芳.非政府公共组织:中国公共管理制度创新的新兴主体.管理现代化，2006，1:40～42

［7］李勇华.新农村建设理事会:我国村庄治理的制度创新.探索，2007，2:54～58

［8］马青艳.非政府组织的制度分析.中国行政管理，2005，8:99～104

［9］张利君.农村NPO在社会主义新农村建设中的作用.文史博览，2006，10:54～55

［10］史传林.非政府组织参与农村公共服务的理论分析与政策选择.学术交流，2007，9:44～47