基于村民参与的风景名胜区经营模式研究——以长江三峡风景名胜区为例

赵 刚，吕 斌，张 俐

(北京大学城市与环境学院，北京 100871)

我国风景名胜区旅游资源密集，同时也往往是生态功能区和环境敏感区。出于保护培育资源的要求，风景区内部和周边地区的工业发展一般会受到限制，缺乏产业支撑，经济发展落后，居民生活较为困难。近年来，随着各地旅游发展的升温，风景名胜区的旅游经济活力凸显，围绕风景区的开发和经营活动也日渐活跃。然而，面对旅游企业的开发和经营活动，原住风景区的村民只能被动地接受生活环境的改变，他们的意见和利益往往被忽视。因此，思考在风景区发展的同时如何使当地村民参与并受益，探索风景名胜区的村民经营模式即成为重要的问题。

居民参与景区经营的研究始于P.Murphy，他总结了欧美国家风景区发展的经验，提供了在景区经营中平衡利益相关者的框架，提出在经济增长带来收益的同时，要采用一种考虑到多数人的需求和利益的基于社区居民的发展思路［1-2］。国内对乡村居民参与风景区经营的研究也侧重在利益层面的个案分析上，认为居民的参与行为有助于实现风景区经济、社会、环境的发展共赢［3-6］。杨锐等将社区参与内容引入到风景区规划中［7］。李春玲提出成立由当地居民自组织的规划参与LG(Local Groups)，以实现居民的社会权力［8］。赵俊臣将PRA(参与式农村快速调查评估)方法引入到自然保护区保护和周边村民发展的调查和规划中，使当地人运用自身知识分析与其生产生活有关的环境和条件，制订未来计划［9］。该文通过对国家级风景名胜区——长江三峡风景名胜区的实地调查研究，提出乡村居民参与风景名胜区发展的经营模式及参与路径，希望为我国风景名胜区的居民参与问题提供借鉴。

1 研究区域

长江三峡风景名胜区位于三峡库区的核心地带，横跨鄂渝两地的十余个区县，涉及56个村庄、73650余人。长期以来，居住于风景区的村民靠山吃山，多以较为贫瘠的山林耕作和资金政策的扶持为生，经济来源单一，生活困难。随着三峡工程的竣工和移民搬迁工作的结束，不少村落由于资源开发限制和环境保护的要求，依然面临着人多地少、产业空虚的困境，经济发展和村民致富的压力很大，急需找到除政策扶持之外具有造血机能的产业支撑和发展路径。而另一方面，三峡旅游近年却展现出蓬勃发展之势，2010年三峡重庆段沿线区县景区接待游客人次和旅游收入均增长60%以上，湖北段增长率也在30%以上，整体接待游客人次和旅游收入增长率均超过重庆、湖北和其他旅游热点地区，如图1所示。三峡风景区涉及的11个区县均在“十二五”规划中将旅游业定位为战略性支柱产业，旅游业在今后的地方经济社会发展中起到举足轻重的作用。由于旅游业具有较强的乘数效应和产业带动性，当地居民的就业增收同样面临巨大的机遇。长江三峡风景名胜区作为三峡旅游的核心吸引物，其经营模式与居民参与状况对景区发展的兴衰和村民的致富具有重大意义。

图1 2004～2010年三峡区域旅游接待总人次年增长率与其他地区比较

2 现行经营模式及村民参与现状

长江三峡风景名胜区地域辽阔，不同类型的景区分布广泛。景区均具有政府、企业、乡村居民3类利益主体相互博弈的特征，但由于经营主体的不同，经营模式存在较大差异，乡村居民参与的状况也不尽相同 (表1)。根据实地调研得到的景区经营现状资料，目前可将风景名胜区划分为3种基于居民参与的风景区经营模式。

表1 长江三峡风景名胜区主要经营模式与开发主体

2.1 “国有企业主导+村民自主经营”模式

长江三峡风景名胜区19家主要景区中有10个属于此类模式，即政府整合国有资产成立旅游开发公司，从原景区经营企业手中收购经营权。具有代表性的是重庆市政府将三峡重庆段内的“7+4”精品景区打包，交由重庆交旅集团下属的子公司打造。这种模式下，景区的所有权与经营权、资源开发权与保护权完全分离。景区管理机构作为一级地方政府，负责景区的统一管理，包括景区内乡村居民点的行政管理，是风景名胜区所有权的代表，经营权由管理机构直接委托给国有企业下属公司长期经营，由公司全面负责旅游资源的开发利用。居民参与旅游经营的主要形式是兜售旅游商品、提供餐饮服务等自主经营行为，个别村民通过企业的劳务外包、劳务派遣、承包经营等方式参与经营。仅有3家景区的村民参与方式属于员工类型，即作为企业员工参与景区各类服务。

2.2 “民营企业主导+村民联合经营”模式

7家景区属于由地方政府引入民营资本，授权企业开发经营景区的模式。其经营主体是民营企业或者民营资本占绝对主导的股份制企业。景区所有权与经营权分离，开发权与保护权统一。景区所有权代表是管理机构，民营企业以整体租赁的形式获得景区30～50年不等的独家经营权;经营企业在其租赁经营期内，既负责景区资源开发，又对景区资源与环境负有保护责任。该模式下，民营企业与乡村居民一般会形成“企业+农户”的组织方式，即投资者负责景区基础设施建设、内部管理、宣传促销，农户从事餐饮、住宿接待等服务活动。如在神农溪景区，企业以季节工、钟点工等形式雇佣神农溪两岸的村民500余人，从事船工和纤夫职业，并按计时或计数的方式发放薪酬。除此之外，当涉及村民土地转让或生态搬迁移民时，景区企业与当地村委会或者乡镇一级政府进行沟通，由村集体组织农户以土地入股分红或者组织农家乐、演出队等形式参与景区经营，形成“企业+村集体+村民”的组织形式。

2.3 “地方政府主导经营”模式

该模式由当地管理机构进行景区经营，只存在于交通不便和旅游开发落后的两家景区。由于旅游发展依赖政府投入，但区县财政普遍不佳，难以承担景区深度开发的成本。很多景区没有后续投入，长期陷入荒废状态。村民的参与行为主要是在景区初期游客多时，零散出售一些自家种植养殖的当地特色农产品，或是临时性开办农家菜馆，而随着游客人次的减少和景区经营的衰落，乡村居民基本不再参与景区经营。

3 现行经营模式中村民参与的问题分析

在3种现行的经营模式中，虽然乡村居民或多或少地都在参与经营，但除参与小规模、临时性的经济活动获取十分微薄的收入以外，村民在风景区的发展决策、开发建设与旅游经营项目等方面的参与程度明显不足，笔者认为主要原因在于经营体制、激励与引导机制和经营内容等3个方面。

3.1 经营体制的权利配置忽视村民权益

现阶段景区经营权的配置主要以地方政府指派国有企业和招徕民营企业的方式进行，属于政府主导下的“招商引资”，而非市场化的“公平竞争”。由这种经营权分配方式引入的企业与景区管理机构间存在较强的经济关联性，容易打破景区原有的利益平衡，形成景区经营的“飞地化”，即外来经营者独占各项经营权益，忽视当地人在景区开发和经营上的意见和利益。这种经营权配置问题由来已久，以第一种模式最为突出，比如企业借助政府的强制力，可以较容易地以低价获得村集体所有的土地、山林等资源的使用权;或在未予村民个人展开平等对话的情形下，便将村民的宅基地等规划为风景区的建设用地，迫使居民不得不搬迁等等。由于当地村民话语权的丧失，其自身财产权益和自主经营权益都无法得到保护。

3.2 村民参与的激励和引导机制缺失

在第一种模式中，主导经营者和村民之间存在一定的利益冲突。景区企业凭借资金实力及与管理机构的密切关系，占据风景区的大部分经营项目和经营收益，针对村民参与经营的激励机制和引导机制明显不足。而在第二种模式中，民营企业回收成本和获得利润的动机使其市场化行为十分明确。即在租赁期内，经营者需要权衡短期利润与长期收益。从景区开发建设出发他们希望尽快取得景区土地使用权而需要与村民多方沟通，从游客需求出发又十分注重经营质量，需要重视村民的参与内容。因此，该模式对村民参与经营有一定的激励措施。但这种模式的约束引导机制较弱，特别是投资者在承租期届满时的突击开发盈利行为时有发生，对景区的资源保护和可持续发展不利。而且居民参与方式大多是临时雇佣的季节工和钟点工形式，很难成为企业的正式员工，就业不稳定并缺乏各项保障。缺乏引导的村民经营也难以形成规范化的标准化规模经营。以晓峰景区的旅游商品销售为例，尽管当地农民参与旅游经营活动的积极性很高，但是由于引导机制的缺失，村民大多独户经营，摆摊零售一批同质、低档的旅游小商品，难以引发游客的兴趣，甚至有些跟随兜售行为会引起游客反感情绪。这种没有组织引导的经营行为从日益增多的游客及消费中难以获益。

3.3 经营项目的贫乏导致村民参与方式单一

根据调查问卷的统计结果分析，目前，风景区内居民经营主要以餐饮住宿行业、制作销售手工艺品、参与景区环卫和保安等为主。其中，接待住宿和餐饮业约占比例为41%，制作或销售手工艺品人员约占全部旅游就业的20%。结果反映出风景区旅游经营活动种类的贫乏，景区的“吃住行游购娱”6要素发展中偏重于“吃住游”3方面，文化娱乐等其他经营项目发展薄弱。村民在经营内容上的单调一方面与缺乏激励、引导机制有很大的关系，村民自身具有的比较优势未能得到发挥，比如地方特色的民俗表演、农产品和手工艺品的设计、加工等项目发展并不成规模。另一方面原因在于目前风景区深度开发不够，旅游活动类型少，产品未向养生休憩、体验享受或者文化旅游等纵深方向发展，与文化产业、休闲农业、设计与加工制造业等联系紧密的其他产业融合严重不足。

图2 长江三峡风景区居民参与旅游经营统计

4 构建基于村民参与的风景区经营模式

在长江三峡风景名胜区的经营过程中，长期生活居住在其中的乡村居民由于涉及切身利益，不可能成为旁观者。没有当地人的积极参与，风景区的经营很难成功。而风景旅游业作为村民致富的最重要途径之一，更不能忽视村民的经营权益。因此，基于风景区现状和村民参与的问题，应建立一种乡村居民充分参与的风景区经营模式，以实现经济、生态、社会效益统一的可持续发展目标。

4.1 尊重村民参与权益的制度基础——特许经营制度

我国《风景名胜区条例》明确了风景区交通、服务等项目应采用招标等方式公平确定经营者。学者也普遍认为风景区的旅游产品供给与经营让位于市场和个人，有助于改善投资效率与服务质量，提升景区吸引力［10-12］。从目前风景名胜区的经营实践来看，特许经营是将政府与市场行为有机结合起来的理想制度。美国、日本的国家公园以及我国西湖等景区已经取得有益经验。该制度是在特定经营期内将风景名胜区内各项经营项目以公开招标的形式征求经营主体，由企业向管理机构缴纳特许经营费。其内容包括在不同空间范围内的适宜经营的设施服务 (表2)。这项制度为各利益主体平等参与景区经营提供了制度基础，当地乡村居民可以与外来企业进行公正公开的竞争，有机会成为景区某些经营项目的经营主体。鉴于景区经营承担着带动村民就业致富的使命，管理机构应扶持鼓励乡村居民和集体企业参与特许经营项目，招标时优先考虑当地经营者或者大量雇佣三峡移民和本地村民的企业。

表2 风景区旅游资源特许经营内容分类

4.2 创造保障村民参与的激励与引导机制

目前，很多村民受教育程度和文化素质的影响，尚未意识到维护自身经营权益的意义。一部分村民虽然已开始从事经营，但由于技能和经验的缺乏，出现经营不力甚至亏损状况。这便需要景区管理者和经营者应主动建立村民参与的激励和引导机制，提高居民的参与积极性和规范性。管理机构应当制定景区管理条例，对企业和村民参与者的权、责、利进行明确划分，依法对村民的权利和收益进行监督保护。经营企业主体则对村民进行专业知识和技能的培训，使有志于经营的村民掌握一门或多门技能。

从村民维权的角度讲，现阶段仅仅依靠村民自身是不够的，还需要成立专门机构来协调村民与其他参与主体之间的权益分配。在朱家角的古镇旅游经营中，53%的当地居民主张建立自管组织，来实现与其他利益主体进行平等的对话［13］。借鉴国外国家公园的经验，借助政府、企业和居民之外的第三方力量是行之有效的制衡方法 (图3)。即利用非政府组织 (NGO)、行业协会等群体的独立性特征，对景区开发经营项目中的各方参与起到沟通协调作用。目前成立由村民从业者组建的景区就业协会较为可行。由协会来监督景区经营企业的雇佣行为，协调其与村民从业者之间的矛盾冲突，协助管理景区管理机构的基础设施建设，监督景区企业的经营行为，同时也对乡村居民的素质和技能进行培训，帮助村民构建自治组织，参与经营项目。这种第三方力量的介入将增强村民参与经营的激励与引导机制，激发村民进行创业劳动、规范经营的积极性。

图3 村民参与经营的第三方力量作用示意

4.3 建立村民参与的多元化经营模式

旅游企业依靠其资金实力和专业资质，可以获得交通、索道、酒店等大型经营项目的特许经营权。而村民在规模较小、地方化特色较浓的客栈、手工艺品制作、民俗表演等项目的参与对景区旅游发展也是不可或缺的。因此，为充分发挥不同经营主体的各自优势，可以建立企业与村民联合经营、入股经营或者在条件成熟时村民自主经营等多种模式，使村民在风景区经营中受益。

(1)“企业+村民联合经营”模式 (图4)。即村民逐步改变初期散户经营的方式，联合其他经营业者成立联合经营组织，把景区内众多的、分散的自主经营项目组合成一个经营集体形成网络，通过与景区主营企业实现各种方式的平等合作，以便实行专业化、高效率地协作，以整合经营资源，改变“小而散”的特点，实现更大程度的收益。同时联合经营还有利于实现景区经营的标准化管理和服务规制，规范经营行为，提高整体服务质量。

图4 长江三峡风景区居民参与的联合经营模式

(2)“企业+村民入股经营”模式。即采取企业和农户个体合作的方式，把村民的土地使用权、特殊技术、劳动量转化成股本，收益按股分红与按劳分红相结合的原则，进行股份合作制经营。村民可在风景区经营中按照自己的股份获得相应的收益，将自身收益与景区经营状况紧密挂钩，实现参与的长期性和稳定性。

(3)“村民主导经营”模式。针对规模不大、村民有能力进行自主经营的小型景区，采取村民主导经营的模式。村组织设立村镇旅游投资有限责任公司，通过资产变现、权益转让、合同承包、土地经营开发等方式实现融资需求后，发动村民集体参与特许经营，不但利于充分利用村民闲置的资产、富余的劳动力发展乡村旅游经济，而且由于是“本地化”经营管理，有利于充分按照当地文化习俗的思路发展景区，展示真实的当地乡村文化。

4.4 依据地方特色推进参与内容的多样性

无论采取何种经营模式，都不应将村民经营的内容简单地限定在食、宿等初级服务活动上。因此，应根据各景区发展定位，顺应自驾游、纵深游、休闲度假游等不同旅游方式快速发展的趋势，按照因地制宜，循序渐进，多元发展的原则，丰富乡村居民参与经营项目的种类，引导村民发挥自身特长和兴趣，从事多样化的经营活动。只有发展地方文化特色，实现旅游差异化发展，才能对景区经营内容进行创新和拓展，最大限度地提高村民参与的空间和活力，发挥当地村民在风景区经营中的独特优势。

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