我国全民健身公共服务体系动力机制建设

张瑞林， 王晓芳， 王先亮

(1．吉林体育学院 学院办公室，吉林 长春130022;2．山东大学 体育学院，山东济南250061)

随着《全民健身条例》和《全民健身计划(2011—2015)》的相继颁布，全民健身公共服务体系的构建与长效运行成为学者们的研究热点。国家体育总局也明确指出，未来5年推行全民健身计划的工作重点为建设和完善全民健身公共服务体系;但是，当前我国全民健身公共服务供给不足，无法满足群众日益增长的健身需求，其中全民健身公共服务动力不足是关键的制约因素。为此，探究全民健身公共服务体系动力要素并构建动力机制体系迫在眉睫。

1 概念界定

1．1 全民健身公共服务体系 现阶段我国公众对全民健身公共服务的需求多元化，实施公共服务市场化，让私人部门和非营利组织充分参与社会公共服务领域，是推动我国全民健身公共服务体系前进的必然选择;因此，依据新公共管理理论，综合已有的相关概念，结合我国实际，拾遗补缺。本文将全民健身公共服务体系定义如下:为保障人民群众基本体育权益、满足日益增长的健身服务需求，政府运用公共权力，灵活采用多种机制和方式，联合市场及非营利体育组织共同为国民提供的健身服务系统。它具有公平性、公益性和公共性特征。

1．2 全民健身公共服务体系动力机制 机制原指机器的构造和工作原理，生物学和医学通过类比借用此词，指生物机体结构组成部分的相互关系，以及发生各种变化过程的物理、化学性质和相互关系，现已广泛应用于自然现象和社会现象，指其内部组织和运行变化的规律［1］。笔者根据全民健身的特点，从促进全民健身开展的角度，对全民健身公共服务体系动力机制定义如下:指影响全民健身公共服务供给的因素及影响因素与供给主体的相互作用方式，是一个由各因素之间、因素与主体之间相互作用而形成的系统，并具有开放性、整体性、动态性等系统特性。

2 全民健身公共服务供给动力辨识

全民健身公共服务供给是多种动力要素作用力的耦合，这些作用力的合力决定着全民健身公共服务供给的质量与效率。通过文献分析、专家访谈、实地调研，笔者认为，全民健身公共服务体系动力机制建设的影响因素包括6类，即政策激励、宣传推广、市场运营、管理创新、融资导向和绩效管理。全民健身公共服务动力机制层次结构如图1所示。

图1 全民健身公共服务供给动力机制层次模型Figure 1．Hierarchical Model of Dynamic Mechanism of Providing National Fitness Public Service

2．1 双因素激励理论的引入 1959年，美国心理学家赫兹伯格在广泛调查的基础上出版了《工作与激励》一书，提出了激励双因素理论，即激励人们工作的因素可以分为保健因素和激励因素。保健因素是指对职工行为的影响因素，与工作环境有关，属于保证完成工作的基本条件，可以归纳为企业政策与行政管理、监督、与他人关系、工资、工作条件等;激励因素是以工作为中心的，即对工作本身是否满意、工作中是否有成就感、是否可以提升等，可以归纳为工作成就感、受到重视、提升、个人发展等［2］。在公共服务市场化趋势下，政府被要求“掌舵，而不是划桨”，新公共管理强调依靠市场机制引导公共项目，提倡政府按照私营企业的模式管理。现阶段我国全民健身公共服务供给主体多元化的必要性决定了政府必须改变以往依靠行政命令管理的僵化模式，采纳企业管理的激励机制以提高公共服务供给效率，因此，可以将双因素激励理论引入全民健身公共服务供给中。

2．2 全民健身公共服务供给的驱动力 将双因素激励理论引入全民健身公共服务供给中，可以把影响全民健身公共服务体系运行的要素分为激励性要素和保健性要素。激励性要素为政策激励、宣传推广、市场运营，是全民健身公共服务体系质量持续提升的外在条件。保健性要素为管理创新、融资导向、绩效管理，是全民健身公共服务体系长效运行的基本条件。激励性要素对全民健身公共服务体系体现为推动力，保健性要素体现为支持力。

运用系统动力学理论分析要素子系统内部、要素子系统之间通过不同的作用力方式、大小、方向形成合力，共同推动全民健身公共服务体系的发展。推动力和支持力构成全民健身公共服务供给的动力，当推动力和支持力合力处于扩张状态时，全民健身公共服务体系的动力就是正动力，当支持力和推动力合力处于萎缩状态时，全民健身公共服务体系的动力呈现负动力状态［3］(图 2)。

图2 全民健身公共服务供给驱动力模型［3］Figure 2．Driving Force Model of Providing National Fitness Public Service

2．3 全民健身公共服务体系动力机制建设影响因素间的循环关系 全民健身公共服务体系以满足群众健身需求为目的，通过政府、市场、非营利组织的有效合作，依靠政策激励、宣传推广、市场运营的推动，以管理创新、融资导向因素为保障，在绩效管理的监督和管理下为群众提供满意的全民健身公共服务，从而推动全民健身计划的持续发展，最终提高国民体质、增加国民生活幸福指数(图3)。

图3 全民健身公共服务体系动力机制循环关系示意Figure 3．Circular Relationship Model of Dynamic Mechanism of Providing National Fitness Public Service

3 影响我国全民健身公共服务体系动力机制的主要因素及措施

3．1 政策激励 公共政策是一个或一组行动者为解决一个问题或相关事务所采取的相对稳定的、有目的的一系列行动［4］。公共政策产生于政府官员和政府机构，并常对大多数人构成影响，是具有目标导向的行动，是政府官员活动的方式或过程，产生于对政策需求的回应［5］。切实有效的群众体育公共政策将对全民健身供给起到规范和激励的作用。1995年至今我国中央和地方政府相关部门出台了大量的群众体育政策法规，对全民健身运动的推动起到了不可忽视的作用。从总体上看，现存的与全民健身相关的政策法规存在以下不足。

第一，政策阻滞现象严重。从文本内容来看，我国颁布的许多政策法规确实具有实际意义和促进作用，但在地方实践中由于种种主客观原因难以执行。例如《全民健身条例》中第26条明确规定，县级以上人民政府应当将全民健身工作所需经费列入本级财政预算，并随着国民经济的发展逐渐增加投入，可现实是财政拨款中用于全民健身的投入非常有限。据统计，公共财政支出的群众体育事业经费只占公共财政体育事业费的3．2%，近些年体育公共事业的投入比例不升反降［6］。第二，政策自上而下执行的多，优惠、鼓励、扶持政策少。在全民健身公共服务供给主体多元化的趋势下，缺乏鼓励、优惠、扶持政策，社会力量参与的积极性必然降低或缺乏长效性，也就难以形成政府、市场、非营利组织共同提供全民健身公共服务的新局面。第三，地方政策操作性差，缺乏地方特色，与中央文件区别不大。应根据国家政策的要求和导向制定适合本地区的、操作性强的具体实施办法，现有的地方全民健身政策难以体现实效性。

针对我国全民健身公共政策存在的不足，一是应加强地方现有全民健身政策的可操作性，提高政府的政策执行力。二是制定提高全民健身服务供给效率的优惠、鼓励措施。1)金融政策。如向中小型营利性体育健身场所提供低息或无息贷款扶持其有效运营。2)税收政策。如对于面向大众的营利性体育健身场所，免征或少征营业税等等。3)财政政策。如对于开发废弃土地用于体育健身经营的民营企业少收或免收土地出让金等;面向大众的经营健身场所的水、电、气能源收费按工业或民用价格收费等。4)优化政策。如改变“一区一社”的非营利体育组织准入制度，增加非营利组织的竞争性;制定健身指导员志愿者鼓励政策、管理制度等。

3．2 宣传推广 建立完善的信息服务系统是提高全民健身服务供给效率的有效途径。目前部分地方政府建立了全民健身信息网络平台，但主要功能用于网上宣传，对于居民需要的公共健身场馆开放时间信息、志愿者健身指导员招募、各类健身组织活动时间和地点等便于群众日常健身的信息很少，导致想健身的人找不到组织和地点，有奉献精神和专业才能的健身指导员又无处可教;公共健身场地也由于信息提供不畅导致低效利用。已有的调查结果显示:居民对于健身信息供给的满意度较低，信息提供的动力不足，零星的信息缺乏整合，传播内容单薄，传播方式主要依赖传统手段，渠道单一，传播的范围、速度和效果受到一定局限［7］。

针对以上现象，应借鉴营利性健身场所的网站宣传平台，构建和完善全民健身公共服务网络宣传信息系统。政府应改变宣传模式，利用自身的资源和权力优势，关注实际，而非营利组织则要借鉴企业的营销策略打开局面。美国著名的非营利组织管理学家彼得·德鲁克认为，为非营利组织的服务项目设计合适的营销策略，需要市场知识及制订一个长期和短期目标均明确的营销计划，满足客户需求。非营利组织还需要基金发展策略，因为非营利组织所筹集的资金大部分来自于希望参与某项崇高事业但自身并不因此收益的人;因此，非营利组织通过市场营销宣传是非常必要的。

3．3 市场运作 在全民健身公共服务供给过程中，提高供给效率自然要解决全民健身日常活动的有效供给。依据新公共管理理论，政府应“减肥”，把不该有政府参与的社会事务和职能或政府不该管以及管不好的事务交还给市场和社会，缩小政府的活动和职能范围。例如，政府可以采用合同承包的方式把全民健身公共项目向私营企业和社会中介组织招标，竞争获得者取得招标权后与政府部门签订合同，前者根据合同的要求和标准完成规定任务，后者则支付相应的报酬［8］75。这种方式在许多公共服务领域已实践并被证明了其价值，但我国全民健身公共服务供给方式依然以政府生产为主，个别发达地区虽然也采用了市场化手段，但仍然停留在“体制内循环”，未能真正形成公平公开的竞争机制，未能真正体现公民需求，也无法达到预期目标。

公众是公共服务的消费者，他们理应对公共服务拥有直接的选择权，这样才能控制和影响生产者。没有消费者的选择权就没有所谓的市场机制，也难以激发供给者的竞争，也就难以促进供给者对公众负责，并激发供给者的革新;只有给予消费者选择的权利，才能满足消费者的多元偏好［9］74;因此，对于全民健身日常供给则可采用凭单消费制的市场运作，提高日常健身供给的效率。1983年汉重(Hatry)将凭单界定为“政府部门给予有资格消费某种服务的个体发放的优惠卷”，有资格接受凭单的个体在政府指定的公共服务供给组织中“消费”他们手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单［10］。凭单消费最大的目的是削弱职业性利益集团对消费者的控制，政府补助的是真正需要服务的消费者个体，而不是供给服务的组织［9］119。应用在全民健身日常供给中的做法是:政府确定消费群体→政府审定供给者(限于非营利体育组织)→发放凭单→使用凭单→收取凭单→兑换凭单(现金或物品)→反馈信息。

3．4 管理创新 现阶段，我国群众体育管理体制正向政府与社会结合型管理过渡，虽然有了一些创新，但从总体来看，依然强调政府选择、政府供给，依然表现出自上而下的线性架构，仍然是依靠行政指令配置资源、条块分割、以政治激励为主的全能管制型管理体制，并未随着市场经济的制度转型而发生根本改变。社会管理系统所属的各类体育协会名存实亡，政府机构所设的各主管业务的司、处控制着这些协会，并用它们的名义行使着体育业务管理职能［11］。群众体育行政部门集决策者、协调者和操作者3种角色于一身，垄断着全民健身公共服务的提供，即使本身有困难，却又不合理地限制社会力量参与体育事业。

“一臂间隔”(arms’length principle)是英国人首创的一种文化管理模式，是指政府不直接管理文化艺术机构或企业，而是在政府和艺术机构(企业)之间设立某种中介机构。由这类机构负责向政府提供文化政策建议和咨询，又接受政府委托，决定对被资助文化项目的财政拨款，并对拨款使用效果进行监督评估［12］。“一臂间隔”主要体现了水平分权的管理格局，政府的文化部门很少直接干预文化产业各个公司和组织的运作，而是通过建立一系列非政府组织，由一些中立的专家为政府提供指导意见和负责文化经费的具体划拨，而监管主要依靠各种行业委员会。比如在英格兰，NDPB(非政府部门的公共部门)就是与政府保持“一臂间隔”的典型机构，它直接管理艺术、体育、电影、遗产乃至博物馆的大量非政府组织，由它们负责政府文化资金的开支，负责文化项目的分配，选定资金和项目的受益人群［13］。

“一臂间隔”管理模式可以充分实现政府职能转变，达到“管办分离”的效果，能有效防止权力寻租和偏见，能够为筹融资建立更广泛的通道。现阶段，我国全民健身公共服务供给，从政策导向和客观环境两方面均具备建立“一臂间隔”模式管理体制的条件。该模式的建立可以激发社会力量参与全民健身供给的积极性与竞争性，可以提高政府资源配置效率，对于形成政府、企业、非营利组织合作提供全民健身公共服务具有重要的实践意义。

3．5 融资导向 全民健身公共服务面临的最基本问题就是全民健身场地设施供给不足。全民健身基础设施建设事关整个城市的人文环境和形象，因此需要统一规划和设计，将全民健身场所与城市规划有机融合，相得益彰。可采用以下2种模式进行全民健身基础设施的融资。一是政府先行投入主体建设，打造良好投资环境，吸引社会投资，从而反哺财政收入。例如，山东省临沂市依托得天独厚的河流资源优势，建设了城水相依、人水亲和的人文自然景观，以及一条横跨三区五县、受益人口近300万、长约150 km的滨河健身长廊。集健身、娱乐、休闲于一体的优越居住环境成为人们向往的住所，带动了当地经济的发展，周边的房地产价格也随之飙升，创造了大量的财政收入。二是财政不投入，出台优惠政策吸引社会力量融资。例如，山东省青岛市通过奥帆赛、残奥帆赛成功打造了“中国帆船之都”的城市名片，利用船厂旧址建成了青岛奥林匹克帆船中心，开创了在城市核心区域建设奥帆场馆的先河。在投资方式上，通过开发土地出让和场馆设施赛后利用等市场化手段融资。为使奥帆赛场馆设施既以市场为手段创收，又能保障群众开展帆船运动的社会公益需求，市政府确定奥帆赛场馆设施交由青岛城市建设投资有限责任公司管理，以市场化的管理模式运营，同时协助政府帆船公益活动的开展。

3．6 绩效管理 现阶段评估我国政府全民健身公共服务绩效的模式主要有2类:一是通过各种类型的体质测试系统监测国民体质改善状况，评价全民健身工作的成效;二是制定全民健身工作开展的量化指标体系，考量全民健身工作绩效，指标体系涉及体育人口率、制度、经费投入、场地设施、体育项目、宣传、指导员培训、体育活动效果等。上述定量评价方法在一定程度上可以评估全民健身工作的成效，但不足是显而易见的。单一量化的指标不能全面、系统地评价政府的绩效，这种考核主要体现下级政府对上级政府下达任务的完成情况，只是大量指标的简单累加，更多关注于事后的评价和监控;而很少涉及日常目标的管理，很难实现政府持续改进、持续优化的功能，且这种评估模式以上级或内部评估为主，未体现公众满意度，也易造成政府绩效的短期行为和“政绩工程”，更无从体现全民健身的战略目标。因此，应建立能将全民健身绩效管理与全民健身战略紧密结合的绩效管理体系。

1993年卡普兰和诺顿将平衡计分卡的功能延伸至企业战略执行领域后，平衡计分卡开始在全球范围内得到广泛接受和认可［14］。平衡计分卡注重各个方面的平衡，可以用清晰化的逻辑和具体指标使命和战略加以明确，并在此基础上转化为具体的行为，可以协助政府机构了解预算收支之外的工作业绩，通过绩效管理体系的设计，真正将公共部门的使命和目标落实为具体的行动［8］34。将平衡计分卡运用于全民健身公共服务绩效管理可以客观评价和提升政府服务绩效。

4 结束语

全民健身公共服务供给需要的是来自政府、企业和公民社会组织的有效合作，为了满足群众日益强烈的健身需求，以实现各自目标为前提，通过各自不同的运作方式达到三方共赢，从而处理好各个动力机制影响要素之间的关系，形成全民健身公共服务体系建设的持续动力。

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