单项体育协会内部纠纷纳入行政诉讼规制的分析*

金萍

（湖北医药学院附属市人民医院，湖北十堰442200）

单项体育协会内部纠纷纳入行政诉讼规制的分析*

金萍

（湖北医药学院附属市人民医院，湖北十堰442200）

由于我国相关立法缺失和制度设计落后，单项体育协会与其成员之间处罚行为引起的纠纷难以得到解决，使得内部相对人权利救济困难。从相关案例入手，对协会处罚行为的可诉性、行政诉讼的可行性和必要性进行探讨。

单项体育协会；处罚行为；行政诉讼

在中国，单项体育协会作为一个重要行业协会组织，它不仅具有社会团体法人依据民法享有的对内的管理权，而且在一定范围内还享有对全国该项事务的行政管理权。同时，在自我发展过程中又有一定的市场运作行为，所以单项体育协会集政府权力、公益权力和市场权力三权于一身，在中国体育产业发展中发挥着重要的作用。鉴于其特殊性、重要性，对其进行有效监管是非常必要的，特别是政府权力的监管。

然而，当前对于体育协会这一权力监管明显不足，学者们对体育协会的法律地位及其相应的权利义务存在极大的争议。例如：高升认为我国体育自治原则因中立救济制度的缺失被异化，行政诉讼的救济并不能完全解决这一难题（其是以行政诉讼可能为前提的），在目前可以通过司法解释和司法判例对体育协会内部行为进行司法规制。然而，解决难题最可行的方法是对体育仲裁进行相关立法，同时建立多元机制来解决体育纠纷，其前提是要以独立仲裁为核心；彭昕则从经济法角度分析，认为目前协会的行政依赖性只是事物发展过程中不完善的体现，并不能以静止的观点对其定性，并认为体育协会是经济法主体理论的重要补充；还有学者认为行政主体资格是单项体育协会不具备的，若其体育处罚相对人对单项体育协会不能提起行政诉讼，那相对人所拥有的权利就单项体育协会不具有行政主体资格，如果体育处罚相对人不能对单项体育协会提起行政诉讼，那么就无法救济相对人的权利，这将影响体育市场的发展，所以应赋予单项体育协会以行政主体资格，将其行为纳入法制监管的范围。本文拟从实际案例分析中对体育协会的主体性质和处罚行为的可诉性进行研究。

1 案例分析——单项体育协会行政诉讼

全国单项体育协会是社会团体法人，是通过法律授权而依法成立的，但是在我国当今的体育管理体制下，其离真正的社会型团体有相当的差距。行政部门和协会的双重职责，使得在纠纷产生时难以对其进行法律地位的确定。

1.1 案例简析

2002年长春亚泰足球俱乐部诉中国足球协会行政处罚不当，2008年广东凤铝篮球俱乐部诉中国篮协违反体育运动相关政策法规，北京市第二中级人民法院对这两起案件均以不符合我国《行政诉讼法》的受理条件为由，裁定不予受理。2008年中国足协决定取消武汉光谷足球俱乐部在足协的注册资格，并罚款30万元人民币。武汉光谷足球俱乐部针对这一决定一度宣称要通过法律来维护其自身的权益，但是因其代理律师找不到起诉足协的法律依据，最终未能采取行动。

上述案例纠纷的起因均是协会成员不满协会对其作出的纪律处罚，其中涉及各俱乐部的财产权、注册许可权和球员的劳动就业权等一系列法定权利，是典型的行政处罚行为。这类行为是体育协会基于公共体育管理的需要，运用行政权力对相关体育主体进行管理的行为，体育协会的这种行政权力是法律、法规授予的一种法定行政管理权，包括相对人法定的人身权和财产权，特别是处罚权，主要有注册许可、劳动就业、经济处罚、停业等。目前大多数体育纠纷都是协会成员不满协会的行政处罚行为引起的，而这类纠纷往往难以得到及时的解决。同时，协会在对会员进行违纪处罚时，可能存在越权、滥用权力或违反法定程序的情形，会员在受到严厉的处罚后没有辩解的机会。然而，中国足协和篮协是否是适合的行政诉讼被告尚存疑虑，该纠纷尚未纳入行政诉讼的调整范围。协会会员在缺乏司法救济时难以维护自己的权益，同时体育协会在行使行政管理职能时缺乏必要的法理监管，将不利于体育事业的健康发展。

1.2 案例启示

随着中国体育事业的改革，各个利益主体权利意识的增强，体育纠纷，尤其是体育协会内部的纠纷层出不穷，并在社会上引起了极大的震动，解决体育纠纷已成为无法回避的社会问题和法律问题。

目前我国的体育纠纷大多是因为会员俱乐部或运动员，不服其所属的体育行业协会对其作出的纪律处罚或处理而引起的纠纷。这些纠纷之所以难以得到解决有以下原因。

（1）内部救济不健全。目前仅有部分协会如足协、篮协在其章程中进行了纠纷解决的相关规定，且其内部诉讼委员会的性质和公正性受到质疑。

（2）外部中立救济缺乏。我国目前尚无体育仲裁用以解决此类纠纷。

（3）在司法实践中尚未将此类纠纷纳入行政法律调整的范围。当纠纷在行业内部机制中无法得到解决，当事人向人民法院提起行政诉讼寻求救济时，法院对类似案件多采取审慎的态度，并依据相关法律法规和行业自治的原则，裁定不予受理。这涉及到体育协会处罚行为究竟是否具有可诉性、体育行业内部裁量权是否受司法管辖的问题，而这些问题仍存在很大争议。

（4）全国单项体育协会作为中国该项体育运动唯一代表和代言人，行使着组织、指导、管理各体育事业的独占性权力，拥有的排他性的垄断地位。这意味着协会成员必须履行其章程所规定的权利和义务，个人或组织必须无条件地接受体育协会的规定，否则就会丧失参加比赛的资格和相关的发展机会，会员在纠纷中处于弱势地位，无法维护自身的合法权益。

上述局面反映了我国体育协会的局部现象，即内部相对人在被处罚时权利救济困难，同时也揭示了我国单项体育协会处于窘境之中——相关立法缺失和制度设计落后。在无法寻求救济的情况下，相对人只能放弃权利救济甚至退出行业协会。同时，在体育协会组织处罚机制中，缺乏对会员权利的保障及对协会可能存在的越权、滥用权力、违反法定程序的监管。在中立救济缺失的情形下，行政诉讼是维护会员合法权益，寻求最终救济以及监督协会的必要手段和有效途径，后文将进一步探讨提出行政诉讼可能性。

2 单项体育协会内部纠纷纳入行政诉讼规制的可行性分析

2.1 主体性质分析

从法理的角度说，中国体育协会的特性如下。

（1）垄断性。全国单项体育协会的工作是负责本项目的普及与提高，同时代表中国参加本项目的国际单项体育组织。关于单项体育协会各自的垄断地位在其章程中都已确立，同时确立自己为中国该项体育运动唯一代表和代言人，行使着组织、指导、管理各体育事业的独占性权力。垄断性特征是体育协会与其他社会团体的重要区别。体育协会拥有的排他性的垄断地位，意味着协会成员必须履行其章程所规定的权利和义务，个人或组织必须无条件地接受体育协会的规定，否则就会丧失参加比赛的资格和相关的发展机会。

（2）公共管理职能。实体协会由体育行政部门领导，贯彻国家的方针和政策，统一组织协调发展全国本运动项目，大力推动本运动项目的普及，提高本项目的技术水平。体育协会是为了维护特定领域内的公共利益，本质上与国家行政机关类似，显而易见，体育协会是一个在本质上与国家行政机关相似的承担公共管理职能的主体，在本质上与国家行政机关是相类似的。既然体育协会是承担公共管理职能的部门，在行使权力时也就不排除权力滥用的可能性。

（3）由国家法律、法规和规章明确授权。法律规定全国性的单项体育协会管理该项目运动的注册，负责管理全国单项体育竞赛，普及和提高本项目，针对竞技体育中弄虚作假等违纪和违规行为，以及在体育运动中违法使用禁用药物和方法的，体育社会团体应按照章程给予相应的处罚。从法律条文的规定可以看出，全国单项体育协会享有的权力均是由法律法规明确授权的。

（4）管理的行政性和强制性。我国单项体育协会不仅具有一个社会团体法人依据民法享有的对内的管理权，而且在体育法和其他法律法规授权范围之内享有对全国该项事务的行政管理权。其行使的相关权利是法律法规授予的。例如组织和宏观管理整个行业、管理相对人的注册、场外处罚相对人等权利，其权利既有行政性，同时也具有强制性。

（5）与国家行政机关联系紧密。随着协会制的实施，体育行政部门主要负责对运动项目的综合管理和宏观调控。但从目前的运行情况来看，并没有从根本上解决依赖国家办体育的实际问题，与真正的社团协会还有相当的差距。运动项目管理中心具有双重身份：其一，它是国家体育总局的直属事业单位；其二，它是所管项目全国单项运动协会的办事机构，所管项目的所有工作都由运动项目管理中心来负责。这种设置方式使其兼具管理中心和协会的双重职责，实际上是一个班子两块牌子。

体育协会的这些特性表明，单项体育协会拥有法律法规授权的负责本运动项目的管理和发展的职能，在进行授权范围内的活动时行使着公共权力，因而属于行政主体。

2.2 体育协会行政诉讼主体资格分析

对于体育协会而言，其具有行政职能，理应归属行政法律的监管范围之内，这可以从《行政诉讼法》的内涵和内容着手分析。

我国法律规定，如果具体的行政行为是由法律、法规授权的组织所作，则这一组织是被告；如果行政机关内部机构、派出机构或者其他组织在法律、法规或规章的授权范围外实施行政行为，当事人由于不服而提起诉讼，则被告是实施行政行为的机构或组织。从上述法条可以看出，中国足协作为由法律、法规明确授权的具有行政管理职权的组织，针对其行政处罚行为提出诉讼时，可以成为行政诉讼的被告。

同时，我国早就存在另一事实：在司法实践中，法律授权组织的非行政机关大学受到行政诉讼的规制。在1999年，海淀区人民法院对田永诉北京科技大学一案的判决书中明确指出，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政资格，但法律赋予它行使一定的行政管理权。这些单位、团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生争议，不是民事诉讼而是行政诉讼。尽管在当时的法规中所指被告是行政机关，但是为了维护管理相对人的合法权益，监督事业单位，社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告，适用行政诉讼法来解决他们与管理相对人之间的行政争议。比如张旺诉东南大学案、齐凯利诉北京科技大学案、田永诉北京科技大学案、刘燕文诉北京大学案等，受案机关均未以被告不是行政机关而拒绝受理。鉴于此类先例，那么确立行业协会行政诉讼被告资格也就不成问题。

2.3 行政诉讼受案范围

判断一个争议能否进入行政诉讼的受案范围，主要标准有三：职权标准、行为标准、结果标准。

职权标准指的是引起行政争议的行为，必须是具有行政职权的机关、组织及其工作人员，或者是由这些机关、组织所委托的组织和个人所实施的，即只有基于行政职权的行使而引发的争议才可能进入行政诉讼。体育协会作为法律法规授权的组织，其享有的管理权的授予主体是法律法规，同时体育协会也是依法行使其相关权力。包括组织和宏观管理整个行业，管理相对人的注册、场外处罚相对人等。体育协会的管理权是一种法律规定的权力，包括管理相对人人身权和财产权，尤其是注册许可，劳动就业、经济处罚等的管理权。

行为标准是指争议须是由具体行政行为引起的。所谓的具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。即判断某一行为是否属于具体行政行为，关键看行为的适用对象是否特定，是否根据行政主体的意志在法律上产生处分效力。上述多起案例中，“长春亚泰案”涉及的是足协在行使公权力时对亚泰足球俱乐部的处罚不当，“武汉光谷案”涉及的是中国足协场外处罚武汉光谷足球俱乐部，“广东凤铝案”则涉及中国篮协判定CBA的准入资格，这些行为都是在法律授权范围内，且其对象特定，这些行为具有行政管理属性，在行为发生时，均对相对人产生了直接或间接的法律效果。所以，对于体育协会中的这些行为应确认其为具体行政行为。

结果标准要求只有在当事人认为行政行为侵害其合法权益的情况下，方能受理。《行政诉讼法》第11条第1款第（8）项规定为“侵犯人身权、财产权”。但是从理论上讲，行政行为可能给当事人权益造成的侵害绝不仅仅局限于人身权与财产权。在《行政诉讼法解释》第13条第（1）项规定侵犯“公平竞争权”的行政行为也是可诉的。很明显，公平竞争权既不是人身权，也不是财产权。综上所述，行政诉讼受案的结果标准，也不应局限在侵犯人身权与财产权，而应坚持侵犯合法权益的受案范围。而体育行政处罚行为，包括申诫罚（通报批评、警告）、财产罚、能力罚（取消资格、禁赛、降级等），当协会处罚决定不当时必定会侵害相对人的合法权益。

我国法律规定，对于具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为，若公民、法人或其他组织对其行为不服而依法提起诉讼的，其受案范围是人民法院。这一条款表明体育协会可以纳入行政诉讼的受案范围。

3 关于协会章程与行政诉讼的关系

我国大部分体育协会的章程中对如何解决体育行政行为引起的纠纷未作规定。但有部分体育协会在其章程和内部规则中规定了对纠纷采用内部仲裁解决机制。如中国足协规定，在其各会员协会、会员俱乐部及其成员与中国足协、其他会员协会、俱乐部及其成员发生争议时，只能向中国足协诉讼委员会提出申诉，而不得将其争议向法院提交；若诉讼委员会在其工作条例规定的范围内作出最终决定，其决定对各方都有约束力；若诉讼委员会的裁决是在工作条例范围外，则可向中国足协常委会申诉，其最终裁决有常委会决定。这类有关纠纷不经过司法解决的规定，成为了中国足协阻挡司法介入的挡箭牌，剥夺或限制了其成员将纠纷提交司法机关解决的权利。

然而仲裁所要解决的纠纷是平等主体之间的纠纷，同时诉讼委员会作为协会的内部组织，在裁决时不可避免的带有利己的色彩。此类体育纠纷运用体育行业内部自治有天生的不足，协会不能成为自己的法官。同时针对体育仲裁，我国法律规定，如果纠纷发生在竞技体育活动中，则该体育纠纷由仲裁机构来调解和仲裁，国务院另行规定仲裁机构和仲裁范围。这表明我国竞技体育纠纷是依靠体育仲裁解决。然而在我国，体育仲裁机构并没有设立，这以至于案件争议没有仲裁解决程序。在体育仲裁制度缺乏的情况下，如果司法救济也被排除，那么对于体育协会内部的相对人来说公正的“中立救济”将难以获得。一般在没有仲裁程序的情况下，司法程序就是最终的解决途径。

需要特别指出的是，有的中国足协官员还称其章程中有关解决纠纷不经过司法这一规定的制定依据是国际足联章程，这一说法有断章取义的嫌疑。国际足联规定，如一国法律允许，在俱乐部或其成员与足协发生纠纷时，如果所有仲裁程序都没有了，则可以向法院提起诉讼。国际足联这一条款表明，国际足联的规定并不将一国法律的特殊规定和司法的终审权绝对地排斥。另外，不论是国际足联章程还是中国足协章程都是民间行会的规章，不在我国人大批准和通过的国际公约和条约的范围内。一旦与我国法律相冲突，毫无条件地遵守中国法律。象征国家主权的一国法律及其司法的统一和尊严，根据现代法治原则，任何人都没有特权凌驾于法律之上和超越于法律之外，也不允许“任何人为自己案件的法官”。中国足协是管理足球竞赛的组织，是由中国法律授权的，毋庸置疑应该遵守中国法律，接受中国司法管辖。

体育协会凭借其章程的规定阻挡司法介入，剥夺、限制了其成员寻求司法救济的权利。然而我国体育仲裁制度缺乏，若再将司法救济排除，那么对体育协会内部的相对人来说，公正的“中立救济”则无法获得，无法保障自身的合法权益。同时也使体育协会游离于监控的边缘，不利于体育协会的规范化和权力的合理行使。

4 结束语

综上所述，对于单项体育协会行政处罚行为的可诉性毋庸置疑，应将其纳入行政诉讼的调整范围。

（1）行政诉讼可以适用体育协会组织监管。无论从法理上、先行的法律规定或是相关案例的实践经验来看，体育协会的场外处罚行为都应当具有司法的可诉性。将其纳入我国行政诉讼法的受案范围，对体育协会的行政性权力进行法律的约束，建立相应的权力制约机制为保护公民的体育权利、促进体育协会规范化及法治化具有重要意义。

（2）行政诉讼应当适用体育协会组织监管。我国目前在处理类似纠纷时，并未引入行政法对其进行调整。然而体育协会承担着一部分公共事务管理职能，体育协会在对本行业进行非自律性行业管理时，行使的是一种公权力，而公权力具有天生的扩张性和侵害性。体育协会利用公权力所作的一切体育行政行为对体育相对人产生了直接或间接的影响，当这些体育行政行为出现不当或者侵犯了体育相对人合法权益时，如何寻求救济是我们必须要认真思考的问题。

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Inclusion of Inner Disputes of Individual Sport Association into Administrative Litigation

JIN Ping
（People Hospital，Hubei Medical Inst.，Shiyan 442200，China）

Due to the lack of relative laws and unscientific systematic design，the disputes brought about by the pun⁃ishments given to the members by the individual sport association can not be settled.The paper discusses the possi⁃bility，feasibility and necessity of the punishments given by the association.

individual sport association；punishment；administrative litigation

G80-05

A

1672-268X（2013）05-0016-04

2013-07-17）

国家体育总局体育社会科学研究项目（1655SS11063）。