西原借款与段祺瑞政府的币制改革

王利中

民国时期，历届中央政府都试图改革中国币制，统一全国的货币制度。1918年始，在日本方面提供 “西原借款”的条件下，以段祺瑞为首的北洋军阀政府出台了 《金券条例》，力图通过这笔借款的一部分进行一次币制改革以希在中国建立金本位的货币制度，但最终归于失败。长期以来，学界对 “西原借款”的研究都是从国际关系的角度出发，来评价借款对中日两国的外交关系以及中国政局、社会经济的影响。具体到当时段祺瑞政府的币制改革有何影响则鲜有评述。本文将通过探讨币制改革的背景、过程，日方 “西原借款”与此次币制改革的关系，来揭示段祺瑞政府币制改革失败的原因。

一 币制改革的背景

公元17世纪以来，中国社会就已经形成了一套白银与铜钱并行流通的货币体系，它不同于同时期西方国家实行的银本位的货币制度。进入近代，中国逐步沦为半殖民地半封建社会，传统的银钱并行的货币制度受到了外来货币的强烈冲击而逐渐趋于瓦解。随着西方国家的货币大量进入中国，市场上除有外国银元、西方国家银行在华发行的纸币外，中国各地也自行铸造了各种银元和铜元进入市场流通，此外还有清政府发行的各种纸币。可以说，在19世纪末、20世纪初，中国的货币流通十分混乱，而同时期西方各国已建立了金本位的货币制度。中国不少有识之士意识到了中国货币制度的落后性，主张进行币制改革。

1910年，清政府颁布 《币制则例》，计划在中国实行银本位制，但未及实行，清政府便已垮台。中华民国建立后，1914年，袁世凯政府颁布了 《国币条例》，准备在中国实行银本位制，并且铸造了大批银币 （民间俗称 “袁大头”）流通。但是，袁世凯为了当皇帝，大肆向银行借款，从而引发了金融危机，致使中国的币制改革进程受挫。虽然袁头币通行全国，信用较高，但依旧无法统一全国币制，中国货币流通混乱的局面并未改变，相反却因军阀割据而更加严重。由于中国是当时世界上少数几个仍旧实行银本位的国家之一，相对于西方国家的金本位制度而言已经落后了，再加上国际金融交易中金贵银贱的趋势，使中国货币不断贬值，虽然有利于中国产品出口，但是在对外偿付赔款和外债时，“磅亏”严重，中国财政损失极大。因此，在中国建立一种更为先进的货币制度，统一全国币制就成为历届中国政府的重要任务。

二 段祺瑞政府的币制改革计划

1916年，袁世凯帝制失败后病故，其亲信皖系军阀段祺瑞担任国务总理，掌握了中央政府的实权。1917年，北洋政府计划实行币制改革，时任财政总长的梁启超在其币制改革大纲中，将改革步骤分为三步：第一步，整理全国的纸币，禁止各地滥发纸币；第二步，统一主币，以 “袁头币”为全国性统一行使的货币；第三步，采用金汇兑本位制。对此，北洋政府采取的具体措施是： “1、改革造币厂，如减少厂所，不使币厂含独立营业性质；2、造币厂聘用外国总技师一人；3、设检查货币委员会时，得约外国人为名誉委员；4、依民国三年颁布之 《国币条例》，严定重量、成色、型式，鼓铸新币；其一元主币，采自由铸造主义；5、稽查炉房；6、规定国币与各地银码之比价，由征收机关照定率收，使国币与代表国币之兑换券得以推行全国；7、照市价收回旧辅币；8、发行对外金汇票，以维持中央银行北京钞票价格；9、以造币厂余利购金，存储外国，补充在外准备金之耗损；10、以海外金准备为担保，发行内国公债，充整理各省滥发纸币之用。”①但这些措施的实行以及整个币制改革计划都需要大量资金的支持，段祺瑞政府财政紧张。以1916年为例，财政“所亏之数将在八千万元左右”②，政府不得不经常靠发行内债和外债来弥补财政赤字，币制改革只能向国外寻求借款。

日本方面对此反应迅速。1917年8月初，日本驻华公使林权助与梁启超密谈币制改革问题，提出以田赋作为贷款担保，并推荐日本人阪谷芳郎为中国币制改革顾问。8月7日，林权助又密电日本外相本野一郎，报告了梁启超币制改革的计划内容。此后，中日双方代表又不断接触，就币制借款问题展开商谈。英、法、美等国自然不愿意由日本人在此问题上占据主导地位。美驻华公使芮恩施致电美国国务卿，建议美国应在对华贷款问题上插一手。而英国政府则干脆对这次币制借款表示反对。9月13日，四国银行团④驻北京代表召开会议，就中国币制借款问题展开讨论：英法代表认为币制方案不切实际；俄国方面则因实力较弱，无力参加借款活动，提议可将梁启超的计划草案上报伦敦总部；日本代表则支持贷款给中国，支持梁启超的币制改革计划，并建议将币制借款与善后续借款合并，此议得到俄国支持。9月14日，会议继续进行，英法代表坚持中国应履行1911年的币制借款协议，四国银行团应享有币制借款优先权。最终会议无果而终。

1917年11月30日，梁启超辞去财政总长职务，由王克敏接任，中国币制改革计划告一段落。

三 西原借款以及《金券条例》的出台

1917年的日本，随着曾任朝鲜总督的寺内正毅上台组阁，日本政府的对华政策也发生了变化，即改变了以往对华强硬政策，采取通过贷款为诱饵，促使中方主动向日本提供有利的权益，而最终用经济手段使中国对日附属化。为了执行上述政策，早在1916年下半年，寺内正毅上任前就派遣其私人代表西原龟三来华考察。西原回国后便向寺内提出对华政策建议，他认为要想使日本在华的地位永远保持优势，关键点在于使中日两国经济融为一体，即中国对日提供原料、日本对华出口工业制成品。在其向寺内正毅提交的 《在目前时局下的对华经济措施纲要》中提出了一些步骤。如由日本实业家组成银行团，对华提供贷款，由于中国段祺瑞政府存在财政困难，日本财团应立即对其提供巨额借款，但以京绥铁路作担保，要促使中国政府采取具体措施稳定财政。其中有关第2、9条规定： “改革币制，先在东三省、直隶、山东各省设立省银行，尔后随着交通事业的发展逐渐推广，最后在全国各省普遍设立；改革币制，中国政府应颁布法令，在现行银本位货币的同时，并行一种金本位的货币，其形状、成色、名称应与日本现行金币划一。”⑤在 《纲要》的附注中提到： “上述省立银行之设立，原为促进日本货币混合并用之有效方法，但日前交通银行业已停止兑现，陷于困境，如能加以整理救济，使其储积现金资本发行金币兑换券，当较新设省立银行更为便捷”。⑥1916年12月，寺内正毅派遣西原以非正式代表的身份来华，在北京与中国政府币制局总裁陆宗舆会谈，并透露了他的设想。“促进中日货币的混合并用，设立发行金币的银行，并使之与日元挂钩以统一中国的币制；中国铁路自行建设经营，所需资金尽量由日本银行设法提供……。”⑦1917年1月，寺内正毅担任日本首相后，日本方面就将本国的兴业、朝鲜、台湾三家银行联合起来组成银行团提供对华贷款。

从1917年1月起至1918年8月止，西原龟三又先后六次来华与段祺瑞政府商谈贷款事宜。最终，中日间签定了一系列借款合同，这其中有第一、第二次交通银行借款 （总额两千五百万元）、有线电信借款、吉会 （吉林至新会）铁路借款、吉林黑龙江森林金矿借款、参战借款、满蒙四铁路借款、山东济顺高徐二铁路借款。借款都由日本兴业、朝鲜、台湾三家银行承办，这些由西原龟三牵头的日本对华贷款总计一亿四千五百万日元，史称“西原借款”。

关于日本对于提供这些贷款的深层目的，西原龟三曾说过： “在满洲、山东以及其他地方铺设铁路，在全中国装置电信设备，以谋其交通的现代化；开发吉林和黑龙江的丰富的森林；采掘黄金，以所获得的黄金为基础，来改革极端紊乱的中国币制，确立金本位制度。中国实施金本位制，其最快的道路首先是在铁路方面的收支使用金本位。所以铁路网之铺设、交通银行之整理，这些都是沿着在中国确立金本位制度的建设意图。六、七笔借款决不是孤立的、彼此无关的东西，而是在这个统一目的下签订的。”⑧为了实现这些目的，1917年8月，在第二次交通银行借款合同签定前，日本兴业、朝鲜、台湾三家银行代表与中国代表陆宗舆签定了 《中日合办中华汇业银行约规》。1918年2月1日，中日合办中华汇业银行成立，中国政府授予其发行钞票的权利。这家银行实际掌握在日本人手中，充当了日本兴业、朝鲜、台湾三家银行所组成的对华贷款团的在华代表，经理 “西原借款”的汇兑、存放等事项 （西原借款中的有线电信借款和吉林黑龙江森林金矿借款由其经手）。按照西原的设想，中华汇业银行日后可吞并交通银行，成为中国币制改革的主导者，进而夺取中国货币金融的主权。

这一计划在日方的运作下一步步地加以实现。1918年5月29日，新任中国财政总长曹汝霖致函日本公使林权助，提出聘请阪谷芳郎为中国币制顾问。7月16日，日方复函曹汝霖表示同意。阪谷在就任中国币制顾问前夕，对 《朝日新闻》记者谈及中国币制改革时，鼓吹中国统一币制，须先在全国修筑铁路，加强各地经济联系，使各地经济水平接近，以促成产业发达，财政统一，这样才能巩固现行纸币的信用，统一货币。他又谈及满蒙地区适用日本的金本位制，因而能够自然流通金银货币，这使其与中国其他地区以银币为主要流通货币的不同。阪谷的深层含义在于满蒙大量修路开矿，发展了经济，才得以巩固财政，而满蒙将是整个中国的样板。

企业物资采购人员在申请付款结算之前，必须对合同约定的付款条件加强审核，同时要对采购业务的各种数据凭证的完整性、合法性以及真实性进行检查，然后再按照企业所规定的流程提交付款申请，接着由企业财务部门进行复查，最终交由相关的管理人员进行审批，办理结算，从而对采购预算进行合理控制，以免与物资采购计划出现偏离。

8月10日，段祺瑞政府正式公布有关币制改革的 《金券条例》。条例中规定，中国货币改用金本位制，由币制局发行金券，金券的基本单位为一金圆，金圆含纯金0.752318克，即库平二分零一毫六丝八息八，金券有一圆、五圆、十圆、二十圆、五十圆、一百圆六种，持有外国金币或生金的，可向指定银行兑换金券。在金圆铸成后，金券可兑换金圆。金券和国币 （“袁头币”—笔者注）不定比价，可按各地指定银行牌价以金券兑换国币或以国币及生银兑换金券。发行的金券其准备金为本国金圆或生金或外国金币，分别存于中外银行。中国银行和交通银行为发行金券的银行，中外贸易也按金券结算。在同一天，又公布了 《币制局官制》，重新设立币制局，任命陆宗舆为币制局总裁，直属国务院。币制局主要负责整理全国货币事宜、钞券事宜及其他事宜。实际上是为了配合 《金券条例》的实施。

《金券条例》颁布之后，作为西原借款的延续，曹汝霖与西原龟三继续谈判，准备订立八千万日元借款，以烟酒税为抵押，作为发行金券的准备金。

四 币制改革计划的破产及其原因

《金券条例》公布后，引起了中外舆论的一致反对，由于当时正值第一次京钞风潮⑨之后，广大人民对政府发行货币的信用产生了动摇，不相信政府能维持兑现。再加上日中两国要员西原龟三和曹汝霖正密谈日本对华八千万日元的币制借款，而这笔借款由朝鲜银行提供，中外人士均怀疑这八千万日元充作发行金券的准备金，用金券兑换外币时只能兑到朝鲜银行纸币，金圆的含金量也就是日元的含金量。英文报纸 《沪报》指出：“大致由中国从一日人银团借款八千万元，但此借款不交与中国政府，而存于朝鲜银行。对于此宗假设的存款，中国发行大批所谓金本位币制钞票，其价值与日本金制相等，此等中国金本位币制钞票，不能兑现，但作为兑换同价值之朝鲜银行钞票之一种汇票。凡欲现银时，朝鲜银行之钞票，必须送往朝鲜银行及其分行，由该行换给日金，倘持票者需要华银，则必须将日金换成中国银币，如此使日人得此汇兑之利益，中国除钞票间接以外，不能从日本取得任何现银。”⑩上海 《总商会月报》指出： “将所有贷于我国之款为日本银行保留，用作恃此而发行之纸币准备金。此项纸币，均以新金单位为原则，盖几完全与日本金元相同也。……惟以准备金存在日本之故，则势必以日币应纸币之兑现。……则所用之币制最后必为日本之币制无疑。”⑪中国国内也掀起了一场反对 《金券条例》的浪潮。留日学生、各省议会、上海、南京、杭州等地商会均致电北洋政府表示反对。西方列强也对此表示不满，英、俄、美驻华公使均向北洋政府提出了抗议。美国政府提出，这八千万日元借款的担保品—烟酒税，早已在1916年就作为美国芝加哥大陆信托储蓄银行向中国政府提供的500万美元借款中被当作担保品了。日本政府的这种做法无疑是向美国挑战，自然遭到了美国方面的反对。

1918年9月28日，由于日本寺内正毅内阁解散，两国间的币制借款未能达成协议。最终迫使段祺瑞政府取消了 《金券条例》。中国也避免了自身金融被日本控制的命运。

出现这种结局的原因在于：首先，国际环境的变化。1918年下半年，第一次世界大战中的协约国胜局已定，8月，奥匈帝国瓦解，同盟国已濒临失败。英、法、美诸强开始把精力转向东方，他们不能容忍日本势力在中国逐渐强大。这一点有些日本政界人士已经认识到。日本大藏大臣胜田主计认为：“以西原借款为标志的内阁对华政策是战时措施；随着战争停止，一切政策自须加以改变。”⑫而日本国内政坛向来矛盾重重，在对华政策上也分为强硬派和温和派，由于寺内政府对华贷款多是通过西原龟三来完成，却将日本外务省抛在一边，引起了他们的不满。1918年8月31日，日本驻华公使林权助向中国外交总长陆徵祥发出了关于 《金券条例》的抗议书。后林权助又奉召归国，《大阪每日新闻》对此评论道：“我国对华外交之中心，外务省欤？大藏省欤？抑首相直属欤？其间毫无统一联络，各出其自由行动，故其政策，支离破裂，极为矛盾。……”⑬日本政府的内部矛盾被呈现于世人面前。寺内正毅内阁最终由于国内 “米骚动”的影响以及政敌的攻击而被迫辞职，其对华贷款的战略设想也告终结。原敬内阁上台后，改变了对华政策的方向，在关于对华借款善后备忘录中提出：“在对华借款上凡招致列国怀疑进而从大局上不利于帝国对华之立场；或只援助中国政界一部分势力，而依其势力之消长，有直接使借款效力受极大影响之虞者，应一律加以避免。”⑭

其次是中国国内政治因素的影响。由于皖系段祺瑞政府执行亲日政策，日本贷款大多落入了皖系军阀的腰包，并以参加第一次世界大战为借口，编练参战，扩充实力。西原借款中有 “银元19911825元，日元1311200元”⑮充作了行政费、军费和购买枪械的费用，这自然引起了中国其他派系军阀的不满。他们具有相当大的实力，且完全能与皖系中央政权分庭抗礼，共同反对段祺瑞政府的对日借款及币制改革计划。此外，广大中国人民更是反对段祺瑞政府出卖中国金融主权的做法，为维护中国的主权而展开了声势浩大的抗议活动，这也是促成 《金券条例》最终取消的重要原因。

段祺瑞政府币制改革的失败，表明中国社会在迈向现代化道路中所面临的严酷现实：在国内政治不统一，中央政府无法做到财权统一，财政匮乏又严重影响到政府政策施行的情况下，任何改革计划都步履维艰。曹汝霖在回忆西原借款的经过时，谈到了北洋政府的财政困境：“财政困难已达极点，各省因解之款，都为督军扣留，发行内国公债，则旧公债尚未整理，续募为难。借外债则有四国银行团之约束，缓不济急，且不宜磋商。”⑯而西方列强正是利用这一点，提出种种损害中国权益的要求，作为中国政府接受借款的条件。

段祺瑞政府的币制改革计划在当时本来符合货币制度发展的方向，对改革中国落后的货币制度的局面大有裨益。但是在当时的社会背景下，由于皖系军阀为了一己私利以及日本的险恶用心，致使中国币制改革再次受挫，中国币制统一的进程又被推迟了。

注释：

①中国人民银行总行参事室编：《中华民国货币史资料1912—1927》（第一辑），上海人民出版社1986年版，第384页。

②贾士毅：《民国财政史第一编》，上海商务印书馆1917年版，第77页。

③关余和盐余是指当时中国财政收入中关税和盐税在扣除上缴西方各国的庚子赔款和各种外债后的余额。

④四国银行团是指英国的汇丰银行、法国的东方汇理银行、俄国的华俄道胜银行和日本的正金银行所组成的对华贷款机构。

⑤⑥中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑组编：《近代史资料》1979年第一期，中华书局1979年版，第118—120页。转引自汪敬虞主编：《中国近代经济史1895—1927》，人民出版社2000年版，第473、474页。

⑦汪敬虞主编：《中国近代经济史1895—1927》，经济管理出版社，2007年，第474页。

⑧中国人民银行总行参事室编：《中华民国货币史资料1912—1927》（第一辑），上海人民出版社，1986年，第374页。

⑨京钞风潮：自1913年以来，袁世凯为了当皇帝需要大量的经费，强迫中国银行和交通银行向财政部垫款，造成两家银行准备金严重不足，最终于1916年5月，引发了储户挤兑，形成了蔓延全国的金融危机。

⑩⑪中国人民银行总行参事室编：《中华民国货币史资料1912—1927》（第一辑），第475、481页。

⑫丁名楠： 《帝国主义侵华史》，人民出版社1986年版，第513页。

⑬中国人民银行总行参事室编：《中华民国货币史资料1912—1927》 （第一辑），第496页。

⑭中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑组编：《近代史资料》 （总第51号）1983年第一期，中国社会科学出版社1983年版，第215页。

⑮陈宇、黄佳梦：《西原借款问题新探》，《北华大学学报》 （社会科学版），2005年第4期。

⑯中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑组编：《近代史资料》 （总38号）1979年第一期，中华书局1979年版，第174页。