中国二元经济转型的特殊性及其对城市化影响

张桂文

（辽宁大学 经济学院，辽宁 沈阳110036）

中国正经历着人类历史上规模最大的城市化进程，2011年我国城市化率已经达到51.27%，这标志着中国城市化进入了新的发展阶段。但中国城市化快速发展过程中也存在着诸多问题，国内外学者对这些问题进行了多方位研究，取得了众多的研究成果。但大都没有把二元经济转型与城市化发展联系起来进行深入系统研究。二元经济是发展中国家国民经济结构的基本特征。中国城市化进程中的诸多问题无不与二元经济转型密切相关。研究中国二元经济转型的特殊性及其对城市化影响，对于促进中国城市化健康发展具有重要的理论与现实意义。

一、中国二元经济转型的特殊性分析

（一）二元经济转型以体制转轨为背景并受体制转轨进程的制约

新中国成立之初中国就开始了大规模的工业化进程，但受工业化发展道路的影响与二元经济体制的制约，大规模工业化进程不仅没有启动农业劳动力的非农化转移和人口的乡城迁移，反而导致城市人口大规模的逆向转移。伴随着由计划经济体制向市场经济体制转轨，中国农业劳动力也开始了大规模的非农化转移和乡城迁移过程。中国经济体制转轨表现为非均衡的制度变迁过程，①从城乡二元经济体制变革的角度分析，这种制度变迁的非均衡性表现在两个方面，一是从城市与农村两大区域的改革来看，我国二元经济体制变革表现为先农村改革，后城市改革，最后是城乡综合配套改革；二是从二元经济体制不同组成部分的改革来看，又表现为先进行乡城微观经济体制改革，后进行二元资源配置体制、二元就业与社会保障制度的改革。这种制度变迁的非均衡性对我国二元经济转型产生了深刻影响。

（二）二元经济转型滞后于工业化进程

与其他国家相比，中国二元经济转型最突出的特点是二元经济转型滞后于现代工业化进程。这是因为其他国家在破除了封建制度启动工业化进程的同时就开始了二元经济转型过程。新中国破除了半殖民地半封建制度，却选择了城乡二元经济体制，因此，中国在推进工业化进程的同时却固化了二元经济结构。中国二元经济转型是伴随着由计划经济体制向市场经济体制转轨才开始启动的，也就是说中国二元经济转型的启动滞后于工业化进程达30年之久；虽然改革开放启动了二元经济转型，但受传统二元经济体制与渐进式制度变迁中城乡二元体制变革滞后的影响，中国二元经济转型进程仍落后于工业化进程。中国已从总体上进入了工业化中后期发展阶段，但二元经济转型仅进入了刘易斯第一转折点，农业与非农业比较劳动生产率仍有较大的差距，2010年二元对比系数仅为0.193 7，二元经济强度不仅远高于发达国家，也高于与其他发展程度大致相同的发展中国家（见表1）。

表1 二元经济结构强度的国际比较

（三）非城市化与半城市化的二元经济转型路径

根据发展经济学的二元经济理论，二元经济转型的核心问题是农业剩余劳动力的转移问题。迄今为止，世界各国的二元经济转型都是通过农业剩余劳动力向城市非农产业转移来实现的。我国的二元经济转型路径与其他国家有所不同，我国农业剩余劳动力转移的基本特点是就地转移与非永久性乡城迁移相结合。20世纪90年代中后期之前以就地转移为主；20世纪90代中期以后以非永久性乡城迁移为主。1979—1997年我国农业剩余劳动力向非农产业转移的累计总规模达13 106万人，其中转移到城市就业的只有2 729万人，占农业劳动力转移总数的20.8%，而同期转入农村非农产业就业的达10 377万人，占农业剩余劳动力转移总数的79.2%。②1996年以来，农村工业的主体—乡镇企业增长速度下降，吸收剩余劳动力的能力有所减弱，但总体上仍维持1亿人左右的规模。

20世纪90年代以来，随着城乡隔离体制的松动，农民外出打工数量逐渐增多，特别是1998年以后，农村劳动力外出打工的数量急剧增加，1998—2007年外出农民工的总量增加了9 000万人，平均每年新增900万人左右，2007年达1.38亿人。③2011年外出农民工增加到1.59亿人，本地农民工为9 415万人，④以上两种形式共转移了2.53亿农业剩余劳动力，对我国二元转型做出了历史性贡献。但“离土不离乡，进厂不进城”，只有劳动力在产业间的转移，而没有人口在城市的集中；以“民工潮”形式所进行的劳动力转移，虽然使农民走出了乡村，却没能使他们真正成为城市居民。

对于这两种形式的劳动力转移我们可以把前者概括为非城市化道路，把后者概括为半城市化道路。

二、二元转型的特殊性对中国城市化发展的影响

（一）城市化进程滞后于工业化进程

由于中国二元经济转型滞后于工业化进程30年之久，改革开放之初中国农村存在着大量的隐性失业人口；而改革开放以来中国特殊的二元经济转型路径，又使农民的产业转移与地域转移相分离，从而造成工业化与城市化进程相脱节。

一般认为，城市化率与工业化率之比的合理范围在140%～250%之间，⑤2011年我国城市化率约为51%，工业化率约为40%，城市化率与工业化率之比为127.5%，⑥远低于城市化率与工业化率之比的合理区间。自2003年开始中国已进入中等收入国家行列。根据世界银行统计，1995年世界高收入国家城市化率为75%，中等收入国家为60%，低收入国家为30%。⑦2011年我国城市化水平低于同等发展水平国家1995年平均水平9个百分点，与高收入国家的水平差距更大。必须看到，我国现行城市化率的统计口径不仅包括城镇户籍人口，还包括在城市生活6个月以上的流动人口。2010年中国城镇户籍人口占总人口的比例约为33%，⑧按这一城市化率计算，中国城市化进程更是远滞后于工业化进程。

关于工业化与城市化协调水平，学术界存在着不同的认识，为了论证各自的学术观点，也都对我国工业化与城市化水平及其国际比较进行了实证分析，但由于其衡量标准与选取的指标及样本的不同，所得出的结论也各不相同。也许我们不必为这一问题进行并无多大意义的数据之争，只要考察一下改革开放以来中国农业劳动力转移的历史过程，切身感受一下每年春节前后的“民工潮”，我们就很难得出城市化与工业化大致协调，甚至存在着所谓的“隐性超城市化”的结论。实际上大量的非农就业人口及家属不能在城市定居和生活，本身就意味着城市化滞后于工业化。

（二）人口城市化滞后于土地城市化

土地既是农业生产资料，也是工业化、城市化发展不可或缺的资源。受中国二元经济转型滞后于工业化进程及二元经济转型特殊路径的影响，中国农村剩余劳动力与人口的乡城迁移并不顺利，真正的人口城市化率只有33%；但是受城乡二元土地制度的影响，农村土地转为城市建设用土地过程中存在着大量的制度化收益，低价征地高价出让已成为地方政府的“第二财政”来源。地方政府的征地热情，导致了中国城市地域空间迅速扩大，2000—2009年，城市建成区面积、建设用地面积分别增长了69.8%和75.1%，但城镇常住人口仅增长28.7%，人口城市化速度远低于土地城市化。由于人口城市化滞后于土地城市化，20世纪90年代以来我国城镇建成区人口密度呈下降趋势，由1990年每平方公里的2.5万人下降到2008年的1万人。⑨

城市用地低价扩张使我国城市土地利用率低下。2008年我国城市人均土地面积为134平方米，远高于一些发达国家平均82平方米的水平。我国土地利用最集约的上海市，近年来每平方公里工业用地产出约为80亿美元，而香港已达300亿美元，日本东京2001年每平方公里产出就达523亿美元。我国工业用地的容积率，低的只有0.3%，高的也只有0.6%，远低于1%国际平均水平。⑩

城市用地低价扩张直接导致了我国耕地资源流失。据统计，2010年全国耕地面积为1.22亿公顷（18.26亿亩），与1996年相比减少了0.08亿公顷（1.25亿亩），目前人均耕地为0.09公顷（1.37亩），仅占世界平均水平的40%。⑪

（三）“农村病”严重存在的同时“城市病”凸显

受城乡二元体制的影响，外出农民工大多在非正规部门就业，就业稳定性差，薪酬水平低；城乡二元土地制度所衍生的土地财政，又推高了城市房价并带动了城市生活费用上涨；农民工在住房、教育与社会保障等方面受到制度性歧视，也在不同程度上增加了农民工的定居成本。在上述因素的综合作用下，农民工务工收入难以负担在城市的定居成本，从而形成极具中国特色的每年一度的“民工潮”。

既然农民工不能在城市长期定居下来，农民就不能彻底割断与土地的联系。农业劳动力的大规模乡城迁移，并没有促进土地经营规模的扩大。土地小规模经营所特有的土地生产率较高，劳动生产率低，又使农民难以通过农业生产达到增收致富的目的；受城乡二元经济体制变革滞后和农业比较利益低下的双重影响，我国城市化进程中，农业资源在二元体制与市场因素的双重作用下，通过财政、金融和土地征用制度及农民工制度性歧视等渠道流入城市非农部门。仅从土地征用渠道看，2001—2010年全国土地出让金总额为9.45亿元（根据表2数据计算），仅2010年就高达2.7亿元，占当年地方财政收入的76.6%（见表2）。一方面小规模农业经营使农民的农业收入难以提高；另一方面农业资源又不断流入城市，这就不可避免地拉大了城乡居民的收入差距和城乡间的经济社会发展差距。

表2 2001—2010年全国土地出让金及其占财政收入的比重 单位：亿元（人民币）

不仅如此，由于农民工不能在城市长期定居，年轻人外出打工通常都不带妻儿老小，数以亿计的农民进城就业，导致农村空心化的现象日趋严重。目前我国进城务工农民达2.53亿人，农村人口中留守儿童、留守老人、留守妇女分别达到5 000万人、4 000万人、4 700万人。农村务农主体为留守老人和妇女，这些人小学、初中文化程度占到70%以上，浙江、江苏务农农民平均年龄已达到57岁；⑫由于耕地抛荒、宅基地废弃等问题的存在，很多空心村处于半荒弃状态。

在“农村病”严重存在的同时，由于二元经济体制下劳动力、土地、资本、能源等生产要素价格扭曲，导致了大城市的盲目扩张，每年数以亿计农民工“两栖”流动、农村迁移人口边缘化、城郊失地农民大量增加又使得“城市病”日益显现。2.53亿农民工群体作为廉价劳动力从事着城市居民不愿从事的脏、重、苦、累和低收入工作，却不能实现由农民向市民的转变；在过去30年城市急速扩张过程中，原本是近郊的农村村落被城市包围，成为没有耕地的“城中村”。受房屋租金和拆迁补偿利益驱动，不少村民见缝插针，私搭乱建现象层出不穷、屡禁不止。由于城市房租较高，城中村就成为流动人口、失地农民和城市底层居民的蜗居之所，而城中村又没有纳入城市管理范围，基础设施薄弱、环境卫生恶劣、安全隐患较多；近年来，在城市化快速扩张过程中，环境污染、交通拥挤、住房短缺等问题也日益突出。

上述分析表明中国城市化进程中在城乡差距持续扩大，“农村病”日益突出的同时，农民工、失地农民正不断沦为城市边缘群体，“城市病”现象也日益显现。原有城乡二元结构开始在城市复制，以农民工与失地农民为主体的社会底层与以中产阶层为主体的中上层社会的差距越来越大。

三、促进中国城市化健康发展的几点思考

（一）深化二元经济体制改革是城市化健康发展的前提条件

城市化发展过程实质上是农村人口的乡城迁移过程。乡城人口迁移是否顺利不仅取决于农业与非农产业的发展，还取决于相应的制度安排。新制度经济学认为，制度不仅是经济与社会发展的内生变量，还是决定经济社会发展的关键因素。制度通过各种规则为人们提供激励或约束，界定人们的行为选择空间，规范人们之间的相互关系。在不同的制度安排下，人们的成本收益权衡不同，从而其行为选择也大不相同。我国的二元经济转型是在体制转轨背景下进行，并受体制转轨的进程制约，因此，我国城市化发展过程中诸多问题的深层次原因，在于非均衡制度变迁中二元经济体制改革的滞后。目前，制约我国城市化健康发展的二元经济体制主要有以下两大方面：

1．户籍制度及以此为依托城乡二元就业与二元社会保障制度。改革开放以来，由于企业用工制度的市场化与居民生活资料供给的商品化，户籍管理制度赖以存在的基础已经动摇。农民进城可以找到工作，可以买到基本生活必需品，现有的户籍制度就再也无法继续阻止劳动力的乡城迁移。但由于现阶段农民工在就业选择、薪酬待遇上还受到某种程度的制度性歧视，还不能享受城市最低生活保障、政府补贴性住房制度保障，以及子女在城市公立学校平等就读的机会，就业稳定性差、收入水平低与定居成本高，数以亿计的农民选择进入城市非农产业就业，却难以在城市定居。

户籍制度改革绝不是简单地改变户籍登记制度或放开城市户口准入。事实上，早在2001年左右全国多数小城镇户口就已基本上对本地区的农民开放，到2007年全国就有12个省、自治区、直辖市相继取消了城乡二元户口划分，统一了城乡户籍登记制度。⑬但上述改革措施并未收到预期成效，小城镇虽然放开了城镇户口，但由于其就业稳定性差，城市公共服务水平低，大部分农业劳动力宁可到大城市打工，也不愿到小城镇落户；改革城乡户籍登记制度也没有改变原农村居民不能与城市人口享有同等社会福利这一事实。户籍制度改革的核心是消除城乡户籍差别，使户籍不再与劳动就业、居住权利、子女教育、社会保障等社会福利相联系，使其真正成为一种表明公民居住情况的证件。因此，户籍制度的改革必须与城乡二元就业体制、二元社会保障制度及二元土地制度的改革相结合。一是要以最低生活保障、医疗服务保障和养老保险为重点，加快农村社会保障制度建设，提高社会保障水平，缩小城乡在基本公共服务供给方面的差距；二是要降低大中城市、特别是大城市的户籍准入条件，有序接纳农民工及其家属成为城市居民并同时享有相应的福利待遇；三是积极探索户籍制度、财政制度及土地制度改革的联动方式，妥善解决城市人口扩张中基本公共服务供给不足，以及户籍制度改革过程中农民的土地使用权与房屋财产权的处置问题。

2．城乡二元土地制度。中国现阶段的土地制度仍保持城乡二元化的特点，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有；集体所有的农村土地要转为城市建设用地必须经过国家的征地程序。由于政府拥有从农村获得土地并供给城市使用的排他性权利，一方面政府以征收方式获得土地，其征地的补偿标准由政府单方面作出；另一方面政府又将征收上来的土地独家出让给城市土地的使用者，这一进一出的土地差价及政府在征地过程中的税费收入就成为土地财政的直接来源，而依托城市扩张发展起来的建筑业、房地产业及其相关产业的税收增长也是政府收入的重要来源。这种城乡土地二元制度，割断了农村集体土地的所有者和城市土地需求者之间的市场联系，不仅土地的稀缺程度不能通过市场价格得到真实反映，造成了城市化进程中土地资源使用的低效率，而且由于城市建设用地市场缺少平等的土地权利体系支撑，政府的土地财政收入来源于农村集体土地所有权益的损失，这又不可避免地拉大了城乡发展差距。此外，由于土地市场缺少平等市场主体间的竞争约束，土地资源的行政化配置资源滋生了大量的寻租和腐败。

解决城市化进程中土地利用率低下问题必须改革城乡二元土地制度，消除土地财政存在的制度基础。一是要合理界定公益用地范围并为此设置严格的法律程序保障，按照同地同价原则，根据土地的市场价格确定征地补偿标准；二是在对土地确权的基础上，通过放开集体建设用地市场和土地流转机制的完善，培育和发展城乡统一建设用地市场；三是构建财权与事权匹配的财政体制，研究开征土地使用税和保有环节的房地产税等税种，改变地方政府对“土地红利”的依赖。

（二）加快农民工市民化进程是现阶段城市化的重点

由于我国城市化道路的特殊性，改革开放以来我国在城市化进程中逐渐形成了2.53亿农民工群体。据全国第五次人口普查资料显示，农民工在第二产业从业人员中占57.6%，其中在加工制造业中占68%，在建筑业中占80%；第三产业中占52%，⑬可见农民工已成为我国产业工人的主体。农民工虽长期在城市从事非农产业工作，但仍是农业户口，为城市发展作出贡献却不能分享城市发展成果，享受不到与城市居民在居住、医疗、社会保障、子女受教育等方面的同等待遇。绝大多数农民工就业稳定性差、劳动时间长、工资水平低、社会保障制度与维权机制欠缺。农民工既不能真正融入城市社会，又失去了与农业生产及农村社区的密切联系，成为暂居于城市的边缘群体和往返与城乡之间的流动人口。中国农民工问题已成制约城市化健康发展的亟待解决的问题。

从经济方面分析，一是农民工长期低收入水平及传统的消费方式，不仅使农民难通过人力资本投资走出贫穷的恶性循环，而且还直接制约了农民工及其家属有支付能力的需求。2亿多农民工在创造巨大市场供给的同时，却不能形成相应市场需求，这是我国现阶段投资与消费结构失衡，外向型依赖严重的重要原因。二是农民工就业稳定性差、收入水平低，使其不可能完全脱离土地在城市定居下来。这不仅会导致农业小规模经营难从根本上得以改变，还会由于青壮年劳动力的流出，严重影响农业生产及农村生产生活环境的改善。

从政治角度分析，随着农民工群体的日益扩大和农民工代际转换的基本完成，农民工的权益保护直接影响着社会稳定与和谐社会的建设。根据国家统计局《新生代农民工的数量、结构和特点》调研报告，2009年新生代农民工占全部外出农民工总数的58.4%，这说明80后农民工已经成为外出农民工的主体。与农民工年轻化相适应，农民工的受教育程度也大幅度提升，初中以上文化程度的农民工占农民工总数的88.3%，高中及大专以上文化程度的农民工占农民工总数的23.5%。⑮农民工的年轻化与受教育程度的提高，使新一代农民工不再满足于工资性收入的提高，而是有了更多的利益诉求，更关注自身价值的实现。庞大农民工群体的流动性异地就业，数以亿计的农民工难以在农村充分享有选举权与被选举权，由于没有城市户籍，在务工所在地又无选举权与被选举权，其利益诉求及民主权利没有适当的途径得以实现。在上述情况下，农民工在城市所受到的制度歧视及权益损失，更容易引发群体性利益冲突与对抗。

我国农民工问题的解决既不能回到限制农民进城的老路上去，也不可能寄希望于短期的、临时性的优惠政策，解决农民工问题的根本途径是实现农民工市民化。具体来说要着重做好以下几方面工作：一是通过规范用工制度、取消对农民工的各种就业歧视、建立农民工工资的正常增长机制、提高农民工基本素质与职业技能等措施，稳定农民工就业，增加农民工务工收益；二是要把对农民工的就业服务、子女教育和住房保障等纳入城市公共服务范围，努力降低农民工定居城市的生活成本；三是要通过农村土地制度改革，让农民有可能通过土地流转收益解决市民化过程中的定居费用，更好地融入城市；四是改革政治体制、引导舆论导向，营造让农民工融入市民社会的软环境。

（三）统筹城乡发展是解决“农村病”与“城市病”的关键

世界经济发展的历史表明，随着工业化与城市化进程的推进，城乡差别和矛盾大都经历了由扩大到缩小的历史过程。西方发达国家的城市化是工业化片面发展的产物，这一过程以牺牲农村、农业与农民利益为代价，导致农村长期处于贫困与落后状态。西方发达国家的城乡矛盾虽然在第二次世界大战以来得到修复和调整，但已付出了巨大的历史代价。发展中国家城市化进程中城乡差别与矛盾更为突出，一方面社会资源向大城市集中，导致了农业落后与农村贫穷；另一方面大批农民快速涌入城市，城市基础设施和生活条件极为短缺，住房紧张、交通堵塞、环境污染等“城市病”日益突出。作为发展中人口大国，我国在城市化进程中必须认真吸取发达国家及其他发展中国家城市化的经验教训，妥善处理好城乡关系。据测算，到2020年，中国人口将达14.49亿，届时虽然城市化率将达到55%，但乡村人口还将会在6.5亿以上。⑯因此，中国一定要统筹城乡发展，促进城市化与新农村建设良性互动。

统筹城乡发展，促进城市化与新农村建设良性互动，其目的是实现城乡协调发展，把城市与农村建设成一个相互依存、相互促进的统一体。在政治层面上使城市居民与农村居民具有平等的政治地位，享有平等的政治权利；在经济层面上使城乡间生产要素自由流动，在城乡互补的基础上，实现城乡间资源合理共享与有效配置，促进城乡共同发展和共同富裕；在文化层面上使城乡居民在居住条件、生活设施、文化环境等方面共享现代文明。为此要着重做好以下几方面工作：一是要深化财政体制改革，统筹城乡公共产品供给，逐步建立城乡一体化的社会保障、教育、医疗卫生制度，形成城乡一体化的社会基础；二是统筹城乡土地规划，实现城乡空间发展一体化；三是深化金融体制改革，培育农村金融市场；四是增强小城镇的聚集功能，发挥小城镇连接大中城市与广大农村的桥梁和纽带作用；五是要加强城市的环境治理，促进城市可持续发展。

注释：

①参见张桂文：《中国二元经济结构转换的政治经济学分析》，经济科学出版社，2011年版，第74—93页。

②根据张桂文：《中国二元结构转换研究》，吉林人民出版社，2001年版，第70-71页数据计算。

③张蕾：《理性评估农民工流动变化》，《农民日报》，2009年2月18日。

④国家统计局：《2011年经济和社会发展统计公报》，2012年2月22日，国家统计局网站。

⑤李善同：《对城市化若干问题的再认识》，《中国软科学》，2001年第5期，第4页。

⑥根据《2011年经济和社会发展统计公报》中的相关数据计算。

⑦牛文元：《中国新型城市化报告2009》，科学出版社，2009年版，第1页。

⑧徐百柯：《城市化请慢些，等等那1.28亿人》，《中国青年报》，2012年12月4日。

⑨周慧兰、曹理达：《农村产业结构调整战略》，《21世纪经济报道》，2011年9月19日。

⑩黄小虎：《征地制度改革与发展方式转变》，中国宏观经济信息网，2011年12月20日。

⑪王丽华：《中国土地制度变迁的政治经济学分析》，辽宁大学2012年博士论文，第87页。

⑫刘强：《农村空心化难题待解》，《农民日报》，2012年3月1日。

⑬陶然，等：《刘易斯转折点悖论与中国户籍—土地—财税制度联动改革》，《国际经济评论》，2012年第3期，第134页；蔡昉：《刘易斯转折点—中国经济发展新阶段》，社会科学文献出版社，2008年版，第214页。

⑭辜胜阻，等：《中国特色城镇化道路》，《中国人口资源与环境》，2009年第1期，第51页。

⑮国家统计局住户调查办公室：《新一代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网站，2011年3月11日；国家统计局农村司：《2009年农民工调查监测报告》，国家统计局网站，2010年3月19日。

⑯陈锡文：《当前农业和农村经济形势与“三农”面临的挑战》，《中国农村经济》，2010年第1期，第4页。