功能视角下我国农村金融体系的组织优化路径研究

顾海峰　蔡四平

摘 要：金融作为现代经济的核心，是社会主义新农村建设不可或缺的因素。然而，现阶段我国农村金融体系未能发挥对农村经济发展的支撑作用。本文基于功能视角，将我国农村金融体系划分为商业性金融体系、合作性金融体系、政策性金融体系以及民间性金融体系，并分别探讨各类农村金融体系组织优化的实现路径。研究表明，通过对农村商业性、合作性、政策性及民间性金融体系的优化，可以有效提升我国农村金融体系的服务效能，该研究成果将为加快我国新农村建设的科学化实践提供理论指导与决策参考。

关键词：功能视角；农村金融体系；组织；优化；路径

中图分类号：F830.34 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2013）09-0073-05

一、研究述评及问题提出

当前，中国农村金融机构改革基本都是按产权制度设计、财务重组以及股份制改革等思路进行的，其目标是建立健全现代农村金融的组织形式。但是，农村金融组织的治理结构仍然停留在建立“三会一层”的组织形式上。组织和制度是制度经济学中既有联系又相区别的两个概念。康芒斯将组织（家庭、公司、工会甚至国家）称为制度，科斯将企业称为制度，诺思则强调组织和制度的区别：我们要把制度和组织区分开来。制度是社会游戏的规则，是人们创造的、用以限制人们相互交流行为的框架。如果说制度是社会游戏的规则，组织就是参与社会游戏的角色。和制度一样，组织也提供了一个人们发生相互关系的结构。农村金融体系的组织形式是描述其内部运作的框架体系，就像人体由骨架决定体形一样，组织也由结构来决定其形状。实际上，本文中的组织结构可以理解为农村金融组织的治理结构。正如OECD认为，公司治理结构是一种据以对工商业公司进行管理和控制的体系，它是包括公司管理层、董事会、股东和其他利益相关者的一整套体系。组织形式也提供了一个架构，通过这个架构，公司的目标以及实现这些目标并监督其实施的手段将得以确定。米勒（Miller）认为，公司治理结构是为了解决代理问题而产生的，即如何确定企业管理人员只取得为适当的、盈利的项目所需的资金，而不是比实际所需多？在经营管理中，经理人员应该遵循什么标准或准则？谁将裁决经理人员是否真正有成效地使用公司的资源？如果证明不是如此，谁负责用更好的经理人员替换他们？钱颖一认为，从更广泛的意义上，公司治理的作用是用于处理不同利益相关者，即股东、债权人、管理人员和职工之间的关系，以实现经济目标的一整套制度安排。它包括：（1）如何配置和行使控制权；（2）如何监督和评估董事会、经理人员和职工；（3）如何设计和实施激励机制。良好的公司治理结构能够充分利用这些制度安排的互补性质，并选择一种结构来降低代理成本。布莱尔（Blair）则认为公司治理结构狭义上讲是指有关公司董事会的功能和结构、股东的权利等方面的制度安排，广义上讲是指有关公司控制权和剩余分配权的一整套法律、文化和制度安排。这些安排决定了公司的目标、谁在什么状态下实施控制、如何控制、风险和收益如何在不同企业成员之间进行分配等问题。

结合上述的各种定义，本文从公司治理理论出发，将农村金融体系的组织定义为：是农村金融所有权在现实组织中的一种具体表现形式或一套制度安排，其核心在于农村金融组织通过权力制衡，监督管理者绩效，保证其股东和利益相关主体的权益。广义的农村金融组织形式包括内部治理结构和外部治理结构两种。公司内部治理结构是指按照《公司法》所确定的法人治理结构。我国《公司法》规定，公司法人治理结构由股东大会、董事会、监事会和经理组成。在公司内部治理结构中，股东大会拥有最终控制权，董事会拥有实际控制权，经理拥有经营权，监事会拥有监事权。这些权力既相互制约，又共同构成公司内部治理结构，主要包括股权结构、资本结构、制衡机制（即股东大会、董事会、经理、监事会的相互监督和制衡）、激励机制和信息披露制度等，其中最重要的是股权结构、制衡机制和激励机制。公司外部治理结构是一种非正式的制度安排，是由除了股东、经营者等公司利益相关者外，其他利益相关者，如债权人、供应商、雇员、消费者等构成的。公司外部治理结构包括：充分竞争的市场（包括产品市场、股票市场、经理市场等）、法律环境、宏观经济环境、政治环境等。

一般来说，有什么样的股权结构，就有什么样的组织形式。从某种意义上说，股权结构还从根本上决定着农村金融体系组织形式的社会属性。正是我国农村金融组织在股权结构方面的缺陷，导致组织形式失效，制约着农村金融体系的改革进程和现代金融制度的建立。正是在这样的背景下，本文针对“功能视角下农村金融体系的组织优化路径”问题展开深入探讨，研究的主要贡献在于：基于功能视角，将我国农村金融体系划分为商业性金融体系、合作性金融体系、政策性金融体系、民间性金融体系，并分别探讨各类农村金融体系组织优化的实现路径。本文的研究成果将为加快我国新农村建设的科学化实践提供重要的决策参考与理论指导。

二、农村商业性金融体系的组织优化路径

基于中国农业银行等商业性金融体系在我国农村金融体系中的重要地位，在对其进行股份制改革时，在遵循一定原则的基础上，还遵循科学的、合理的组织创新原则。

首先，要进行股权结构优化，也就是产权主体的多元化。产权多元化不是产权清晰的标准或标志，产权能否清晰取决于改制中选择什么类型的股东主体。要吸收战略投资人尤其是与那些国际上著名的大型银行的资金参股，吸收不同所有制股份，实现多种形式参股，调整优化现有的资本结构，形成政府（中央、地方）、法人（国企、外企、私企）、个人多种主体并存，股权结构多元化的、高度社会化的产权主体格局。吸收个人投资不仅能够实现私人资本社会化，而且有利于产权的分散和产权边界的清晰，从而深化所有权的约束力。引进外国战略投资者及非国有股份可以形成三方制约，同时提高效益并避免短期行为，这也是发达国家（如美国和日本）比较成熟的商业银行的股权结构，见表1和表2。

其次，国家对农村商业性金融组织的宏观调控手段要逐步转变到以经济、法律手段间接调节为主。巴思、卡普里奥和莱文（Barth、Caprio和Levine）的研究得出，政府对银行所有权程度较高的银行存在以下缺陷：（1）降低竞争性。更高的国有制倾向于导致更高的存贷利差、更少的私营部门信贷、证券交易活动不足和非银行金融机构信贷不足。（2）限制信贷市场准入。（3）可能提高危机发生的风险概率。在激励机制方面，在国家控股银行占主导地位的情况下，市场对良好的信息结构和其他金融基础设施的需求不足。在银行业的宏观层面上，他们的研究发现，在银行国有产权高的国家，市场监控显著弱化，同时政府的监管也面临着激励机制的冲突。

最后，银行作为特殊的金融企业，其负债的安全性在很大的程度上取决于其创造资产的能力和质量。资本金的来源、性质并不重要，关键在于银行自主经营，自我约束，建立合理有效的法人治理结构，塑造良好的银企关系。

三、农村合作性金融体系的组织优化路径

借鉴国外农村合作金融组织体系建立的成功经验和我国农村经济、金融实际，因地制宜地改革我国农村信用合作社的组织形式，强化内部管理和自我约束机制，是我国农村合作金融制度建立的关键环节。

首先，我国农村信用合作社的组织形式创新对农村信用社本身来说是个法人治理问题。法人治理问题的关键是要建立健全社员代表大会、理事会和监事会之间的制衡机制，形成一个对信用社相关各方行为具有较强激励约束力的管理架构。对于社员代表大会，主要是确保社员在确定理事会及监事会人选上的权威，以及有义务建立起有效的信息披露制度，充分吸收社员参与民主管理的意见和建议，报告和说明社员提出的质疑和质询意见。对于理事会，主要是要还权于社员代表大会，杜绝以行政任命替代民主选举的情况发生。在此基础上，严格划分理事会与经理层的职权界限，防止理事长越权干涉主任具体经营业务的情况发生。对于监事会，应直接对社员代表大会负责，除对业务、财务的审计权外，应给予监事会对管理层重大决策的否决权。同时，监事会应根据情况，及时向理事会和经理层提出改进建议。

其次，要把农村信用合作社办成真正的合作金融组织。笔者认为，农村信用社的改革方向问题，不是一个合作制与商业化、合作制与股份制的简单选择问题。根据美国金融学家默顿和博迪的观点，应该从功能视角出发来分析，而不是在现有的金融机构与组织既定的前提下来讨论农村信用社问题。应该看到，金融功能优于组织结构，只有机构不断创新和竞争才能最终导致金融体系具有更强的功能和效率。从竞争和功能的角度看，农村金融制度创新并非华山一条道，可以是合作制、股份制或股份合作制，也可以同时并存。

再次，要因地制宜地在不同区域设置不同的农村合作金融组织结构。当前比较可行的方案是，在经济比较发达的地区，对农村合作金融实行多种形式的组织结构。在产权上实行企业法人和自然人持股的股份制模式。在省级范围内，由被改造的农村信用合作社在省级政府和省级金融监管部门的指导下自行决定组织模式，可以改造为股份制商业银行，也可以改造为股份制非银行金融机构。在具体操作上，通过真正意义上的诱致性而非强制性的市场行为加快农村信用合作社股份制改造进程。对于严重资不抵债的农村信用合作社，应该允许其在一定范围，通过一定形式在资本市场转让，在农村真正培育部分民营性质的新兴商业银行。在经济欠发达、需要政府政策扶持的地区把农村信用合作社办成真正的合作金融组织。

最后，可以为农村信用社创造性地设计股权结构。农村信用社的组织形式改革要取得突破，做到产权明晰，风险责任落实。根据相关研究对农村信用社产权主体的分析，可将农村信用社的股权分为三种：政策股、资格股和投资股。政策股主要用来弥补许多农村信用社巨额的呆、坏账，可由各地方政府持有。资格股可以按行政区域划分，凡是户籍或注册地属于本地区的农民或农村经济个体，均可投资于资格股，拥有资格股的社员可以享受分红和农村信用社优惠服务（如低息贷款、信用贷款等），并可以自由退股。投资股是真正体现产权所有的股份，所有者不仅可以享受农村信用社的优惠服务，还具有参与农村信用社经营管理决策和投资分红的权利。由于此类股份的投资性质，可实行一股一票制，按股权多少参与信用社管理，可转让、继承和按规定条件与程序退股。

四、农村政策性金融体系的组织优化路径

农业政策性金融机构的组织形式主要包括产权制度和决策制度。按照制度经济学理论，农业政策性金融机构不同于商业性金融机构，其性质、职能、经营原则、业务特征和行为方式等都是由其内部组织结构特别是产权结构所决定的。也就是说，农业政策性金融之所以能够执行政府政策，并以社会整体和长远利益为目标，从事投融资活动，发挥不同于商业性金融机构的经济职能，是由其特有的制度或组织结构决定的。笔者认为，我国农村政策性金融机构的组织形式可以有如下创新：

第一，主体设计。农业政策性银行是由政府全资创办的，政府是其唯一合法的主体。按照“所有权的实质在于控制”的制度经济学原理，农业政策性银行在组织结构上归政府所有是其被政府控制并按政府意向行事的必要前提，非此不能保证其经营的政策性。当然，让民间金融机构从事政策性金融业务的设想不是没有，其结果不仅在理论上讲不通，在实践中也归于失败。1983年的一份世界银行报告（戈登）曾对私人开发金融公司和政府开发金融公司作过比较。结果表明，虽然私人开发的金融公司一般比政府金融机构更有活力、更有效率、更能获利，但后来（从20世纪60年代后期）它们开始实行多元化经营，如商业银行业务、经纪业、证券包销、货币市场交易及租赁服务等，偏离了政府的开发性目标，成为一种危险的模式。相反，政府开发的金融公司则非常接近它们的初衷。这深刻地展示了组织结构对行为模式的决定性影响。

第二，决策制度设计。决策制度是组织形式的重要组成部分。它一般处于产权结构和行为模式之间，决定于产权结构（即特定的产权结构从根本上决定着特定的决策结构），又更为直接地划定了经济实体的行为边界。在农业政策性金融机构的组织结构中，与主体的单一性相适应，其宏观的和主要的决策权集中于政府及政府有关部门，表现在：政府的社会经济发展战略和经济政策成为农业政策性金融机构总体决策及其变化的依据；其经营方针、经营目标、经营原则和业务范围等都由政府确定，经营计划要经政府批准，资金计划执行情况要定期向政府汇报，重要决议及其他重要事项都要向政府呈报；主要负责人的任命和人事安排由政府控制；政府对其经营活动进行监督和检查等。

五、农村民间性金融体系的组织优化路径

对于那些非法的对社会危害极大的民间金融机构，要坚决取缔，不能姑息。而对于那些为民营经济做出重大贡献，存在较为合理的民间金融机构，我们要采取措施，使其走向合法化、规范化、制度化。

首先，为民间金融机构制定法律框架。在通盘考虑民间金融机构问题的基础上，为民间金融机构制定一定的法律框架，给其一定的发展空间，引导其有序成长。当然，并不是一定要将民间金融正规金融机构转变，因为民间金融机构在迎合某些市场需求方面有其独特的制度优势，比正规金融机构的制度安排更加有效。同时，有些民间金融机构无力承担正规化的成本，一旦正规化就将面临无法生存的境地。要用立法的形式放宽对民间金融的限制，包括注册资本金的限制、准入问题、业务范围和区域限制等，彻底打破中国金融现有的垄断局面，更好地为多种经济形式提供全面的金融服务。

其次，建立和健全民间金融机构的市场准入机制。通过建立民间金融机构的市场准入与退出机制，使得民间金融“浮出水面”，良性发展。同时赋予其与商业银行同等的“国民待遇”，逐步形成竞争性市场环境，提高金融配置效率。金融机构的市场准入，就是指符合相关条件并愿意参与提供金融服务的自然人或法人，按照法律程序设立独立的金融机构，从而参与金融市场竞争的一种市场行为。金融体系的脆弱性和外部性决定了整个金融业健康发展的重要性。所以金融机构的市场准入显得非常必要，金融机构必须要符合一定的条件，遵循一定的行为准则和规范才能够设立。对于民间金融机构来说，关键是：如果它符合一定的条件、遵循一定的行为准则和行为规范，原则上政府就应该按照固定的模式，颁发经营许可证，而不是像现在这样存在制度歧视。从金融制度变迁角度看，民营经济、金融成长的真正要素存在于本部门的经济流程中，民间金融机构比国有金融机构更适合于非国有经济形式的金融需要。因此，国家对民间金融支持更为切实可行的策略是，放松对民间金融机构的市场准入限制，并给予政策上的扶持与引导。民间金融机构只要股东人数、资本金、经营者资格及其他有关条件达到法律规定的标准，就可以注册登记，金融管理部门只是审核其是否达到法律规定的标准。在现实条件下，政府一方面要降低金融机构的市场准入门槛，允许那些股东人数、资本金、经营者资格及其他条件达到法律规定标准的规模较大的私人钱庄、金融合会以股份制或股份合作制的形式进行注册、登记，按正规金融的要求规范管理，接受监督，将其转变为正规的民间金融组织。另一方面，要引导小规模的私人钱庄和民间资金参与农村信用社、城市信用社、农村商业（合作）银行、城市商业银行等正规民间金融的改制，将闲散资金吸引到合法的投资轨道上来，截断地下钱庄的资金供应来源。同时要规范民间借贷市场与典当行的经营行为，将它们纳入监管范围，健全市场契约制度，使其合法并规范运作。

再次，建立征信制度，为民间金融发展提供基础性制度。信用制度是保证金融体系正常运行的重要制度，征信制度的建立是金融机构降低风险和民间资本进入正规金融体系的重要保障。当前，中国政府高度重视社会信用制度的建设，把健全社会信用体系作为关系经济发展全局的一件大事来抓。中国人民银行征信局负责总体规划和组织协调工作，各地信用体系建设取得明显进展。征信制度的建立可以显著降低民间金融的经营风险。

参考文献：

[1]康芒斯. 制度经济学（中译本）[M].上海：上海三联出版社，1997.

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[5]顾海峰.金融深化视角下我国农村金融服务体系的组织设计研究[J].农村金融研究，2009，（6）.

[6]何风隽，仇娟东.基于供求视角的农村金融理论与实证研究综述[J].西南金融，2010，（11）.

（责任编辑 刘西顺；校对 YJ，XS）