中国城市社区管理体制改革的未来走向——以安徽“铜陵模式”为例

王永香，李景平

（西安交通大学 人文社会科学学院，陕西 西安 710049）

随着我国社会经济的不断发展，以“单位制”为基础的城市基层社会管理体制发生了改变，大量流动人口不断聚集到城市社区，大量社会管理和公共服务事项沉淀到社区，社区日益成为社会建设非常重要的领域。安徽省铜陵市为创新城市社区管理体制，在全国率先撤销街道办事处，减少管理和服务层级，强化城市社区管理和服务功能，为城市社区管理体制改革提供了一些启示。然而，“铜陵模式”也引来了诸多专家学者的争议，鉴于此，本文试图对中国城市社区管理体制改革的未来走向提出一些思考和建议。

一、街道办事处的历史变迁与现实境遇

（一）街道办事处的历史变迁

新中国成立时，保甲制被废除，街道出现，人民政府加强了城市政权和城市管理工作，民政与户籍管理是当时街道办事处的主要工作［1］。1954年12月，《城市街道办事处组织条例》（以下简称《条例》）以法律形式统一确定了街道办事处的法律地位、职责权限和管理体制。《条例》规定，街道办事处作为市辖区、不设区的市的人民委员会的派出机关，主要任务为：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的事项，反映居民的意见和要求，指导居民委员会的工作。共设专职干部三至七人。1955年，全国各城市都普遍建立了街道办事处组织。1958年开始的“大跃进”和人民公社化运动，街道办事处合并为人民公社。1962年，街道办事处恢复。1968年，街道办事处改名为“街道革命委员会”。1978年，全国人大五届二次会议通过新宪法，恢复街道办事处。到1980年，1954年的《街道办事处组织条例》被重新公布。区政府各职能部门与街道办事处总体上是各自为政，即所谓的“条块分割”。通过各职能部门实施区政府的政策，然后由各局传达到街道各所。街道办事处只是做一些比如宣传和动员，以及随税务人员和工商人员进行检查等辅助工作［2］。总体来说，这个时期的街道办事处，工作内容和工作方式相对简单。

（二）街道办事处的现实境遇

改革开放以后，尤其是20 世纪80年代中期以后，国有企业改制使原来由单位承担的诸多社会功能转移到了街道办事处，加上大量流动人口涌入城市，社会管理任务加重，街道办事处的人员构成、机构设置和工作职能发生了很大变化。人员编制由最初的3至7人扩大到100人以上；街道内设机构一般在20个左右；工作职能涵盖城市管理、民政福利、社区服务、人口（包括外来人口）管理、社会治安、街道党建、指导居委会、社区精神文明建设等［3］。在实际操作中，街道办事处已经演变成一级准政府。然而，虽然街道办事处组织规模和职能发生很大变化，但权力却依然很小，因此街道办事处普遍存在“责大权小”的问题。

在我国存续了56年的城市街道办事处对基层社会建设的进步发挥了重要作用，但随着我国经济社会快速发展和进步，街道办事处体制已成为城市基层社会建设提升发展的体制性障碍。由于城市管理的事务繁多复杂，市辖区政府纷纷向街道办事处下放权力，使街道办事处承担了越来越多的政府职能，仅仅作为市辖区人民政府和不设区的市人民政府的派出机关已经不适应城市发展的需要，鉴于此，本文试图对中国城市社区管理体制改革的未来走向提出一些思考和建议。

二、安徽“铜陵模式”的实践

为提升城市管理和服务水平，安徽省铜陵市铜官山区创新城市社区管理模式，自2010年7月起，全面进行区、街道、社区三级管理体制的改革，成为全国第一个没有街道办的地级市。

（一）安徽省铜陵市概况

铜陵市位于安徽省中南部、长江下游南岸，1956年建市，现辖一县三区、一个国家级开发区和三个省级开发区，面积1113平方公里，是安徽经济发达的工贸港口城市。人口至2007年底，全市总户数239194户，总人口736468人。全市非农业人口433025人，农业人口303443人。全市全年迁入人口11660人，迁出人口9945人。市区总人口439090人，总户数138949户，非农业人口388350人，农业人口50740人①。铜陵市行政区划及管理体制运行机制见表1及图1。

表1 铜陵市行政区划一览表个

图1 安徽省“铜陵模式”管理体制的组织结构及运行机制图

（二）“铜陵模式”的具体实践

1.加快社区基层民主自治进程

①社区居委会实行重新选举。通过户代表选举和差额选配的方式在全区范围内直接选举居委会领导班子。②社区自治组织体系得到完善。社区居民代表大会和社区议事委员会得以成立，并配置了居民小组长和楼栋长，健全各类群众性组织，逐步形成一种以社区居委会、居民小组、楼栋门院互动的社区自治体系新格局。③民主自治的制度体系得到完善。建立了一系列体制机制，包括健全社区居民代表大会制度、居民公约制度和议事协商委员会议事规则等。

2.构建社区组织新架构

撤销街道办，原来的6个街道办事处和49个社区工作站被整合为18个社区公共服务中心，实行区直管社区。①社区党工委总揽全局，直接隶属区委，成员5到9人。②社区公共服务中心接受社区党工委和社区居委会统一领导和管理，设置综合事务、人口计生、民政事务、文明创建、综治维稳信访、社会保障和经济服务等7个专业服务窗口。③各类社会组织。组建业主委员会、物业管理机构，建设社区自愿者组织，培育医疗卫生服务站、养老托老服务等专业服务组织。

3.建立社区运行新体系

①采取网格化管理制度。每300户成为一个“网格”，配备1 名社区网格管理责任人，在责任区内进行日常巡查和综合信息采集，提供一对一等服务为主动上门服务。②取消坐班制，实行开放式办公，窗口式服务。③建立网格化考评体系，引进社会中介组织，采取职能岗位考核和网格岗位考核相结合的方式，客观评价网格工作人员的工作绩效。

4.构建社区与区直部门对接的新机制

①理顺社区与区直部门的职能。将原街道办事处相关公共管理和部门审核审批等职能下放到社区，将原街道的城管执法、司法行政等主体职能收归区直相关职能部门。②建立社区独立账户，由区财政直接核拨经费，实行报账制。

5.建立社区人事管理的新规范

通过公开招考、民主推荐和组织考察等多种形式，科学合理地配置新社区和区直相关职能部门的人员。对涉及调整分流人员，保留身份不变、职级不变、待遇不变。

三、“铜陵模式”引发的争议及对中国城市社区管理体制改革未来走向的进一步思考

（一）“铜陵模式”引发的争议

1.肯定的观点

①找到了政府行政机制和社会自主机制的对接口。铜陵模式在自治的框架下强化了社区层面的功能，在自治层面消化了政府延伸到基层的服务管理职能。②解决了层级和责权问题。中国城市管理层级太多，从中央到社区共有6 级，居委会资源和责权也不能相配，通过这次改革实现了层级减少和责权相等。③加强了公共服务和民意反馈，更强化了基层政府服务于民的意识。

2.质疑的态度

①撤销街道办事处需过法律法规修改关。从法律上讲，街道办的存在有其合法性，目前的一些法律法规都有关街道办事处有执行权的相关规定，包括它的一些职能等。所以，如果要撤销街道办，就需要对这些法律法规进行修改，如果在不修改的情况下就盲目地撤销街道办，可能会出现撤销行为是否合法的问题。②撤销街道办未必能提高效率减轻财政负担。在铜陵改革中，原街道工作人员直接派遣到社区，社会服务组织的管理者应是由服务对象选出来，派遣干部做法与自治要求不符。此外，在财政负担没有减少的情况下，撤销反而强化了最基层组织向上负责（而不是向民众负责）的倾向，“下变上不变”的情况并没有随着撤销街道办而消失。③“铜陵模式”只适合中小城市。撤销街道办在中小城市是必要的方向，但在直辖市或较大的城市没有可行性。

（二）对中国城市社区管理体制改革未来走向的进一步思考

新中国成立以来，在中国城市社区管理体制改革的道路选择问题上，最先经历了以条为主的单位管理体制，街道居委会发挥补充作用，它是与计划经济相适应的；改革开放以来，全国大部分城市特别是大中城市探索了两级政府三级管理、以块为主（以街道属地管理为主）、条块结合、居委会协助的道路；“铜陵模式”探索了在区级范围内构建以条为主、居委会协助的管理体制。关于铜陵市社区体制改革，专家学者发表了不同见解。为此，本文试图对中国城市社区管理体制改革的未来走向提出一些看法和建议：

1.形成社区多中心治理主体

城市社区的治理主体主要包括国家层面的党、政府，社会层面的社区自治组织、业主委员会、各类民间群众组织和社区居民等，未来的中国城市社区治理应该形成多中心治理主体并存局面。一方面，政党起着领导和指导作用，政府对社区制定总体规划，承担相应行政职能，逐渐退出公共领域，放权于社会；另一方面，社区自治组织、业主委员会、各种民间群众组织和社区居民积极参与社区公共事务管理，努力培养参与社区事务管理的能力和意识，因为政府转变职能后转移到社区的社会管理事务，社区自治组织、群众组织和居民需具备相应能力和素质才能胜任。只有形成社区多中心治理主体，国家与社会层面的力量共同努力，社区管理体制改革才能有保障。

2.转变社区财力支撑体系

在社区体制改革过程中，要转变社区财力支撑体系，让公共财政向街道倾斜，把社区纳入公共财政框架下运作并逐渐加大财政支出比重。因此必须进一步理顺区级财税关系，充分发挥财税、税务部门的职能作用。税务部门要按照财力与事权相匹配的原则，完善区对社区的财政管理体制，健全街道财力保障机制；财政部门应负责统一分配用于社区层面的公共财政，以避免由于各个地区财力不均而造成社区财政经费差异。除了区级财税制度支撑之外，社区应大力开发其他融资渠道，夯实社区财政基础。把社区内的各项自筹资金纳入财政管理范围。依法成立各种基金会，向社会各组织、各团体、各阶层（尤其是富裕基层）募集社区工作基金，在经费使用方式上，建立严格的基金使用办法。发展社区所属的工业、服务业、建筑业、商业等企业，管理在辖区内的各类市场，发展一些高科技项目［4］。

3.加强社区立法工作

随着我国社会经济的发展，1989年制定的《城市居民委员会组织法》，到现在已经不适应城市居委会建设的实际需要，应该根据实践经验提出修改。《城市居民委员会组织法》规定了社区自治的权力，但同时又在一定程度上限定了权力范围。首先我们要扩大居民委员会的管辖范围，这也同时扩大社区自治权力；其次，政府要尊重地域文化传统和居民认同感，赋予居民选择权，而不是把对居委会设立、撤销、规模调整等权力完全控制在政府手中；第三，重新定位居委会与政府部门以及其他社会组织的关系［5］。可以出台《社区法》，规定社区自治组织是社区唯一决策主体和责任主体，享有高度自治权，拥有对社区公共事务和公益事业的充分决策权和组织管理权、自治章程和居民公约的制定权、充分的人事权、社区公共财政权、对不合理的行政摊派的拒绝权、对非政府组织的监督、指导、评估权，任何政府和政党不得以任何借口干预社区事务。

4.社区层面设立人大代表工作站

在社区层面设立专门的人大代表工作站，使基层人大的功能更完善。人民代表大会制度是当代中国的根本政治制度，这一制度的健康运行，离不开人大代表的努力。但是人大代表没有固定的工作和活动场所，基层群众没有方便、快捷的机制与人大代表沟通。人大代表的作用主要体现在人大开会期间。当人大闭会之后，人大代表常常缺乏活动的平台。因此，在社区层面应该设立专门的人大代表工作站，安排专门的代表办公室，配备必要的办公设备和工作人员，工作经费由区财政承担。工作站的主任、副主任和联络员负责人大代表的活动组织、联络、协调和服务工作，协助代表接待选民、进行专题视察。群众可随时到人大代表工作站选择不同的人大代表反映问题、表达利益要求。人大代表联络员负责联系人大代表和居民，定期到社区与居民交流。受人大代表委托对社区内一些公共问题进行研究，通过人大代表形成提案，提交政府职能部门解决。人大代表工作站的设立将会推动人民代表大会制度在基层政治社会活动中的有效运行，解决社区居民利益的有序表达问题。这种做法实际上是将体制外的民间自发的政治参与和利益诉求吸纳到体制内来有序释放，提高了居民公共参与的制度化水平，从而扩大了党执政和人大制度运行的社会基础［6］。人大代表工作站也可以起到监督基层政府职能部门的作用，可以将人大常委会的监督、人大代表的监督、社会组织的监督和基层群众的监督有机结合起来。因此，在社区层面设立人大代表工作站可以加强人大的监督，扩大基层群众的参与，促进我国城市社区建设健康有序发展。

注 释：

①2008铜陵年鉴.http：//www.tl.gov.cn/sm2111111896.asp.

［1］陈家喜，刘军.街道办事处：历史变迁与改革趋向［J］.城市问题，2002（6）：52-55.

［2］朱健刚.城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析［J］. 战略与管理，1997（4）：42-53.

［3］周宇宏.社区管理体制改革的创新与启示［J］.江西社会科学，2010（12）：247-250.

［4］徐永祥.两级政府，三级管理：上海的经验与启示.社区发展论［M］.上海：华东理工大学出版社，2000：162-164.

［5］杜晓燕，李景平，尚虎平.我国城市社区管理中的权力协调问题［J］.城市发展研究，2006（2）：72-75.

［6］肖立辉.中国基层民主创新研究［M］.北京：人民出版社，2009：166.