基本公共服务非均等化中的矛盾纠纷与规避——以江西省社会保障为例

欧阳忠明，廖 敏

（1. 南昌航空大学 文法学院，江西 南昌 330063；2. 江西省委党校 公共管理系，江西 南昌 330029）

当前，我国处于一个良好的战略发展机遇期，但也进入了一个社会矛盾高发期。有研究者指出，当前和今后一个时期，公共需求的全面快速增长同公共产品供给严重不足之间的矛盾会日益凸显，并可能成为制约经济社会协调发展、妨碍社会和谐的重要因素。原因很简单，公共需求得不到有效的满足，社会发展就会严重滞后于经济发展，经济社会发展的失衡将会进一步加剧【1】。改革开放三十多年来，政府与社会民众之间的传统保障契约逐渐被打破，但是新兴的公共服务保障机制没有及时建立，从而引发了社会公共服务提供机制的过渡性真空，出现了基本公共服务非均等化现象，诱发大量的社会矛盾，影响社会稳定。社会保障作为一项基本的公共服务机制，是社会的“安全网”，也可以看作为经济的“调节器”。社会保障制度与社会和谐发展呈正相关关系，如果没有构建有效的社会保障体系，容易引发大量的社会矛盾，这也要求我们在构建和谐社会的过程中，必须高度重视社会保障机制的完善，通过健全、完善社会保障体系来化解社会问题和社会矛盾，向社会保障服务均等化回归。

一、江西省社会保障服务中的矛盾纠纷实态分析

最近5年，江西省各项社会保障工作扎实推进，取得了新的发展。2010年末，全省基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险的参保人数分别达到609万人、1326万人、265万人、360 万人、170 万人，比“十五”期末分别增长57%、379%、10%、134%、44%；参加新农保人数达到231 万人，参保率85.5%。然而，由于历史遗留和现实问题，江西省社会保障服务在发展进程中出现了一些非均等化问题，诱发一定的社会矛盾，影响社会稳定。

（一）江西省社会保障矛盾纠纷的发展趋势分析

伴随着江西省近年来经济建设的快速发展，国民生产总值逐年增加，人民生活水平不断提高。公共需求的全面快速增长，而公共服务缺失、基本公共产品短缺，诱发了许多矛盾纠纷。根据相关部门的统计数据，当前江西省社会矛盾可以归纳为十一大矛盾。在十一大矛盾中，作为社会矛盾纠纷组成部分之一，社会保障服务所引发的矛盾纠纷成为江西省当前社会矛盾中的常态化矛盾（如表1）。以2011年上半年为例，由社会保障服务引发的社会矛盾纠纷一直排在第六位，且总比例徘徊在4%左右。可以说，江西省社会保障问题引发的社会矛盾纠纷不是一种突发性矛盾，而已成为一种常态化矛盾，且将持续较长时间，彰显了江西省民生安定存在隐患因素。

表1 2011年上半年江西省社会保障矛盾纠纷的基本状况

（二）江西省社会保障矛盾纠纷的形式与群体分析

从广义上说，社会保障服务包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助。当前，江西省社会保障产生矛盾纠纷的形式主要有哪些？主要群体是谁？本文以相关部门的统计数据为依据，剖析江西省社会保障矛盾纠纷的基本态势（如表2，图1）。在现有统计数据中，社会保险问题是引发社会保障矛盾的主要形式（其中养老保险和医疗保险主导），优抚安置问题次之。由于历史遗留问题和现有社会保障工作的缺失，企业改制群体、失地和外出务工农民、军人、返城知青和民办教师成为我省社会保障当前急需关注的群体。

表2 2011年上半年江西省社会保障引发矛盾的基本形式

图1 江西省社会保障服务引发社会矛盾群体的前三位情况

（三）社会保障问题引发社会矛盾的危害分析

虽然江西省社会保障服务引发社会矛盾纠纷的数量仅排在第六位，总体数量偏低。然而，不可忽视的是，由社会保障问题引发的突出矛盾纠纷却占据高排位。从2011年上半年（1-6月）情况看，由社会保障问题引发的突发矛盾始终高于60起（图2），且突出矛盾发生比例较高（图3）。例如：2011年5月，社会保障引发的矛盾纠纷数量416 起，其中突出矛盾纠纷80 起，突出矛盾纠纷占19.2%；5月份矛盾纠纷数量排名第一的“土地、山林和水利”问题的总数量1457起，突出矛盾纠纷161起，突出矛盾纠纷占11.0%；5月份矛盾纠纷数量排名第四的“征地拆迁、安置补偿”问题的总数量736起，突出矛盾纠纷49 起，突出矛盾纠纷占6.6%。2011年6月，社会保障因素引发的矛盾纠纷数量471 起，其中突出矛盾纠纷88 起，突出矛盾纠纷占18.6%；6月份矛盾纠纷数量排名第一的“土地、山林和水利”问题的总数量1475起，突出矛盾纠纷156起，突出矛盾纠纷占10.5%；6月份矛盾纠纷数量排名第四的“征地拆迁、安置补偿”问题的总数量919起，突出矛盾纠纷56 起，突出矛盾纠纷占6.1%。通过比较，我们可以发现，社会保障问题引发的社会矛盾虽然数量偏低，但是引发突出矛盾纠纷的比例却是最高，社会危害较为严重，需要各级政府高度予以重视。

图2 江西省社会保障服务引发的突出矛盾纠纷数量

图3 江西省社会保障服务引发的突出矛盾爆发比例

二、江西社会保障矛盾纠纷的诱因分析

新制度主义学派指出，政策在本质上是制度的产物，政策效果的好坏则依赖于制度的完善和执行的效果。江西省社会保障服务所引发的社会矛盾纠纷从某种意义上源于制度供给的缺陷以及政策执行的阻滞。

（一）社会保障政策的缺陷：协调性不够

任何公共政策总是同一定的时间、空间相关联的，可以说是一定时空的函数。每一项公共政策都是具体的，它都具有既定的环境系统和一定的资源条件，其制定和实施都离不开一定的现实条件。因此，政策功能的发挥必然受到一定时间、空间内的政治现实状况、经济运行状态、技术条件和公众的实际需求的制约。虽然，2001年中共江西省委、江西省人民政府、江西省军区发布了《江西省军队转业干部安置实施细则》，2006年颁发了《江西省自主择业军队转业干部安置管理暂行办法》、2008年省财政厅、省教育厅联合下发了《江西省财政厅江西省教育厅关于调整我省民办教师离岗退养费标准的通知》等文件。然而，由于江西省社保制度政策没有有效地协调不同群体利益，导致相关群体社会保障覆盖范围不广、社保水平不高。例如，《江西省财政厅江西省教育厅关于调整我省民办教师离岗退养费标准的通知》规定，经县（市、区）以上教育行政部门批准吸收并报原省教委备案同意，1980年7月19日之前在册，1980年7月19日之后一直在教育行政部门举办的中学（含职业中学）、小学和幼儿园任教，2003年6月之前经县（市、区）教育行政部门批准离岗退养的民办教师，均属这次调整离岗退养费的对象。虽然，该政策惠及了一定的民办教师，然而该政策却从某种程度上忽视了民办教师历史情境：从20 世纪80年代初始，江西省基础教育迅速发展，需要大批从事基础教育的教师，由于师资力量匮乏，大量民办教师上岗，成为基础教育的主力军，为江西省基础教育发展做出了重大贡献。然而，现有的政策却把这类群体忽视，成为没有“归属感”的群体，引发一定的社会矛盾纠纷。

（二）社会保障财政的两难：政府有心，财政无力

亚里士多德指出，“凡是属于最多数的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”【2】。为了实现社会保障服务走向均等化，政府作为“有形的手”必须站出来，弥补市场机制的先天缺陷。近年来，江西省社会保障财政支出不断增加，社会保障支出占财政支出的比例较高（如表3），说明了江西各级政府重视社会保障服务体系完善。然而，我们必须看到的是，虽然社会保障支出占财政支出比例偏高，但人均财政社会保障支出偏低。以2008年为例，全国财政社会保障支出占财政支出的平均比例为13.12%，全国人均财政社会保障支出486.20 元；江西省社会保障财政支出占财政支出的比例为15.4%，高于国家平均比例，但人均财政支出423.91 元，低于国家平均水平。这种情况说明，虽然江西省社会保障财政支出比例较大，但由于地区经济水平相对落后，政府财政收入能力较弱，导致人均财政社会保障支出处于较低水平，从而导致“政府有心，财政无力”的尴尬局面。

表3 江西省财政与社会保障支出水平情况

（三）社会保障管理的困境：部门与部门的鸿沟

社会保障政策作为一项公共政策，其执行“既是社会利益分配方案付诸现实的实践过程，也是相关各方为争取自身‘比较利益’最大化而进行‘讨价还价’的博弈过程，若利益各方无法达成相对合理的妥协方案，政策执行便难以实现有效均衡”【3】。基于区域或部门发展竞争和政绩因素，同类部门或相关部门在社会保障执行过程中，为赢得竞争优势实施信息封锁、屏蔽。由于政府部门的信息不对称和利益均沾的理念，使得对社会保障服务产生认识差异。认识差异对应后果就是部门之间鸿沟的出现，导致实际工作中难以统一协调，主要体现在：在社会保障服务决策上，方法的多元性，从而无形之中出现了政策壁垒；在社会保障资金管理上，形形色色的条块壁垒导致资金不能合理集中，无法统一调配，导致资金使用效益非常低下；在社会保障待遇方面，不同的劳动者在社会保障待遇方面差异很大。由于社会选择中的“Sen 吊诡”（注解：任何一个组织，只要把决策权威赋予一个以上的子单元，那么就一定蒙受行为不一致之苦，或导致一些低效率个人偏好。子单元追求自身利益行为加在一起，会造成效率低下的组织行为。）的普遍存在，加上信息不对称和市场与科层参与者的策略性的信息歪曲，导致了社会保障服务在江西省没有有效地体现出公平、平等的理念，而这种不公平现象的后果，正如罗尔斯所指出的那样，“在忠诚于法律的范围内反抗不正义行为”，其目的是“用来防止背离正义的行动”，希望出现“一个井然有序的社会或接近于正义的社会的稳定”。

（四）社会保障参与的阻挠：信息不对称的约束

信息是利益主体参与博弈活动的基础条件。基于公共政策问题的专业性和复杂性，与政府机构占有大量信息资源相比，一般社会公众，尤其是社会弱势群体，难以掌握到足够的公共政策信息，有的甚至连政府已就某个问题出台过了哪些政策都一无所知。在这种信息不对称状况下，利益相关者的广泛参与是难以想象的。造成该局面的主要原因是多方面的，其中政府运作透明度不足、信息不公开是其中主要原因之一。作为一种不断发展的事业，社会保障在前进的过程将面临着各种阻碍与问题，当然，如果深究其原因，其根源可以说是多方面的，例如，观念依旧滞后，保险理念较为缺失。

当然，内部原因是主要的，我们也不能忽视外部原因，例如政府对社会保障事业的普及工作方面的力度不够。这些年来，虽然江西省相关部门加强了对宣传工作的重视，并根据社会保障事业的要求和实际情况，采取了多样化的工作方式，加强了信息沟通的对称性，从而确保社会保障事业内外沟通渠道的通畅。然而，不能忽视的是，我们当前的社会保障宣传工作重点是城市，作为地域广、文化差异的农村，宣传工作依然存在各种盲点，从而导致许多农民无法详细、深入地了解江西省社会保障的各项政策，在某种程度上削弱了农民参加社会保障的积极性。当前，江西省各项社会保障事业处于发展阶段，由于非正式制度文化的影响，再加上各级基层政府宣传的缺失，广大农民实现自我保障的意识依然淡漠，现代保险意识尚待进一步的培育，这种淡漠的保险意识为许多矛盾纠纷埋下了伏笔。

三、江西省社会保障服务的均等化回归

格娄特和斯特文森（Paul A．Grout，Margaret Stevens）认为，如果基本公共服务“存在着潜在的严重市场失灵，这说明了政府干预的合理性，政府干预的方式包括生产、资助和监管”［3］。作为公平正义理论的外在符号，公共服务领域实现服务均等化是必然趋势。因此，江西省社会保障服务要向均等化回归，就必须如阿玛蒂亚·森所强调的那样，依赖于我们政府合理性的干预以及制度综合运转的效率。

（一）社会保障政策：协调与整合性的完善

关于政策的冲突与不协调，中西方学者逐渐达成了共识：它们是难以在短时间内消除并达成一致，需要容忍、缓和与协商解决，从而使得政策走向协同。夸克（Paul J.Quirk，1989）描述了政策协同的精髓：“调整相互冲突的当事者之间的利益关系，达成共识，从而求得其共同利益的行为”［4］。因此，如何调整当事者的利益关系，从而确保企业改制群体、失地和外出务工农民、军人、返城知青和民办教师利益得到保障，将是江西省社会保障政策完善的目标。罗尔斯指出，由于利益主体的多元化，导致了“理性自由的合理多元主义”，因此，政府需要坚持公平正义的理念，以“协调和调整”为治理手段，在机会平等的条件下，最大限度提高不利者的长远期望，这样，每一个人在他的合法期望赖以建立的公共规则体系下获得了他有权得到的基本服务。

如何让社会保障政策实现协调与整合性的完善，希克斯提出的政策“协商与整合”的治理模式，无疑给江西省社会保障政策完善的方式提供了重要启示：一是江西省社会保障政策的整体性治理。整体性治理既要考虑到社会保障政策对服务群体的影响，也要考虑到服务群体对社会保障政策的评价；二是社会保障政策需要重视信息交换。当前，我们社会保障政策的制订或完善经常容易产生“信息不对称或信息鸿沟”，基本上是“自上而下”，缺乏“自下而上”的沟通。因此，加强“自下而上”的沟通，与当前的弱势群体进行合理信息交换，应成为江西省社会保障政策制定的依据和基础；三是制定共同性的计划。在希克斯看来，“消费者不关心治理过程，只关注治理结果”。因此，政府相关部门需要合理地面对现状，制订或完善现有社会保障政策。共同性计划强调了政府与民众的协作，既考虑到江西省各级政府现实存在的困境，也照顾到弱势群体的实际需求。因此，协同与整体性政策完善过程有利于将政府、纳税人、弱势群体有效整合起来，承认弱势群体在社会保障服务中的话语权，从而实现公共服务回归均等化。

（二）社会保障财政：多元化资源配置

资源有效配置是人类永恒的话题，作为资源配置的一个子集，社会保障资源有效配置意味着如何有效地为公民提供公共产品。政府介入社会保障资源的有效配置，其源头在于社会保障的公共物品或准公共物品的属性，为了弥补“市场失灵”的负面效应，政府干预则成为时代发展必然趋势。政府财政支持是实现资源有效配置和社会保障服务均等化的重要手段。当前，伴随着江西省社会保障体制的不断发展，需要对两种制度进行合理的链接。特别是基于江西省当前人均社会保障支出水平较低的实际省情，通过经济的可持续发展，有效增加政府财政收入，从而满足社会保障支出的需求。同时，地方政府应该缓解省级政府的压力，推动区域经济发展，提升地方财政支出的能力。为此，我们应该倡导重塑政府的理念，政府从“划桨”的角色向“舵手”的角色转变，加大授权，从而引入社会机构参与到社会保障体系中来，特别是增强社会保障的商业性质，从而大幅度地纳入民间资源参与到江西省社会保障支出中来，从而弥补政府在社会保障事业中的空缺。政府需要整合各类组织的资源，有效地实现各类福利的供给效率，从而增强政府应对社会保障需求的能力，通过小能量，发挥出更大的作用，缓解“城乡居民日益增长的社会保障服务需求与政府的社会保障资源不足”的困难和矛盾，达到“小政府，大社保”的社会保障治理目标。

（三）社会保障部门：建立伙伴关系

公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠设立新的‘超级部门’，唯一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。而将“具有不同性质、目标、管理模式和动力机制的组织整合起来的关键既不是行政命令、也不是市场竞争，而是信任。”［5］信任是建立在一种“伙伴关系”的基础上。从西方的社会保障治理实践过程看，不同的管理部门以“伙伴关系”为核心目标，实现资源与政策的整合。社会保障资源整合过程的目标是“资源消费的协作与整合，整合的目的是评价资源消费是否实现了价值、增加了效率和效能”；政策整合的过程是将“伙伴”间的不同观点发展成一种协同的意见，整合的目的是“在维持伙伴间文化与目标的原始差异的基础上，提出解决问题的创新观点”。

基于服务对象需求界定的前提下，社会保障服务供给主体——政府相应管理部门应从传统的“割裂”状态向新型的关系转变——“伙伴关系”(cross-sector partnership)，该关系意味着不同管理部门在拥有独立主体的基础上，为共同的目标协同工作并分享回报。社会保障服务覆盖面广，领域繁多，需要不同类别、地区的相关管理部门共同解决问题。各类型、区域政府部门“在不影响各个政策主体各自的职能分工、管辖权限，不打破原有的政府结构的前提下，可以通过建立政府间专题项目式合作、区域行政专区式合作、城市联盟式合作等方式建立伙伴关系，这是一种实现政策系统协同运行的有效方式：能够制造合作者之间的协同效应；能够将风险分散给各参与者；有助于一个参与者影响另一个参与者的世界观和行为方式；能成为获得更多财政资源的手段；能够减少公开冲突，创造和谐政策气氛，促进政治合作；减少对政府过多的要求，并创造更广泛和更分散的责任制”［6］。

（四）社会保障参与：正式与非正式的话语协商

哈贝马斯指出，正式话语与非正式话语的对话，能够呈现出不同的需求偏好，并能够理性批判现有观点，从而在互动过程中有效地认同民意和需求，从而形成建构性、整合性的建议。因此，政策系统实现了政策问题的发现、界定，对民意的真实偏好和需求等政策信息的集中、传输、学习。非正式制度，特别是道德、传统、文化等因素是妨碍江西省各类社会保障制度效率提高的重要因素之一，社会保障制度的建立和完善，意味着广大民众要从传统的自我保障意识向社会保障意识转变。因此，合理地挖掘社会保障需求，需要正式制度与非正式制度的话语协商，从而统一它们的思想。

江西省社会保障政策向均等化回归，话语协商的重要渠道就是政策宣传的有效对话。政策宣传的有效对话主要体现在三大维度：一是有效对社会保障政策执行者的宣传，这是一种“上”的宣传，“上”的宣传是一种挖掘政府社会保障服务需求的有效手段，从被动执行到主动服务，目标就是让政策执行者能够对社会保障理念、精神具有全面的认知和掌握，从而提升政策执行结果的有效性；二是对社会公众的宣传，这是一种“下”的宣传，“下”的宣传是一种挖掘广大民众参与社会保障需求的有效手段，目标就是使广大民众充分理解我们政府社会保障政策的精神和具体内容，从而能够有效避免政策执行过程中的阻力。三是有效实现“上”与“下”的对话。“上”或“下”的宣传往往是一种单向对话，仍无法挖掘政府与广大民众共同融入到社会保障服务中去。因此，要引导博弈重心充分前移，就需要在社会保障政策执行前期大力“协商民主”，创造利益相关者参与政策问题界定、政策方案制定和政策方案合法化过程的必要条件。在公平正义的前提下建立社会协商机制，使各阶层、各群体通过对话、协商增进了解，并达成一致。

正如道格拉斯·C·斯诺所强调的那样，“成功的意识形态使人们相信现存的规则与正义是共存的，出于一种道德感来遵守这些规则，不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义和个人的计算来行事”【7】。社会矛盾和利益差别由此处于隐形状态。作为一种成功的意识形态，公共服务均等化目标能够有效规避各类社会矛盾，并要求从意识形态上向行动生态上转变。在当前江西省社会保障政策存在利益差别客观存在、矛盾纠纷难以避免的情况下，政府应适时地调适和创新政策制度体系，规范利益表达主体，积极引导政策执行博弈的发展方向，推动政策精神落实的有效均衡，将是化解社会保障政策各类矛盾纠纷、走出政策执行博弈困境的必由之路。

［1］宋铁军.公共服务:下一场攻坚战［J］.经济导刊，2007（5）：46.

［2］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965：113.

［3］周国雄.博弈：公共政策执行力与利益主体［M］.上海：华东师范大学出版社，2008：176.

［3］Paul A Grout，Margaret Stevens. The Assessment：Financing and Managing Public Services［J］. Oxford Review of Economic Policy，2003（2）：10.

［4］Paul J Quirk. The Cooperative Resolution of Policy Conflict［J］.American Political Science Review，1989，83（3）：905-921.

［5］解亚红.“协同政府”：新公共管理改革的新阶段［J］.中国行政管理，2004（5）：58-61.

［6］郑佳.中国基本公共服务均等化政策协同研究［D］.长春：吉林大学，2010：107.

［7］道格拉斯·C·斯诺.经济史中的结构与变迁［M］.上海：上海人民出版社，1994：59-60.